以市場(chǎng)化手段落實(shí)碳排放“雙控”政策

我國(guó)十分重視能源管理工作，1986年起制定和頒布了有關(guān)節(jié)約能源的一系列法規(guī)，在法律意義上將節(jié)約能源確定為基本國(guó)策。

“十二五”期間，我國(guó)能源消耗與環(huán)境污染之間的矛盾開(kāi)始凸顯，以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)決定了對(duì)能源消費(fèi)總量與強(qiáng)度進(jìn)行控制有利于改善環(huán)境質(zhì)量、減少碳排放。實(shí)行能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”制度加快了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造并培育了新動(dòng)能。能源消費(fèi)總量控制是一種倒逼機(jī)制，以此可以倒逼各地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式；能源消費(fèi)強(qiáng)度控制是一種效能手段，以此可以實(shí)現(xiàn)用較低能源消費(fèi)增長(zhǎng)支持較高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步。以2005年為基準(zhǔn)，2021年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增幅達(dá)510.5%，而能源消耗總量的增幅僅為100.5%，能源消費(fèi)總量的增幅明顯低于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源、環(huán)境約束的矛盾充分激化的新階段，能耗“雙控”政策暴露出對(duì)能源消費(fèi)總量管理缺少?gòu)椥院蛯?duì)能耗種類差別化管理措施偏少等局限性，“十四五”初期部分地區(qū)為完成能耗“雙控”指標(biāo)而采取了“運(yùn)動(dòng)式”或“一刀切”等不當(dāng)舉措，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行帶來(lái)沖擊。

基于以煤為主的能源消費(fèi)特點(diǎn)，2020年“雙碳”目標(biāo)提出后，國(guó)家明確提出由能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院2022年1月印發(fā)的《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確原料用能不納入全國(guó)及地方能耗“雙控”考核，各省（區(qū)、市）“十四五”節(jié)能減排綜合工作實(shí)施方案中也明確新增可再生能源電力消費(fèi)量不納入能源消費(fèi)總量考核等內(nèi)容，國(guó)家和地方正逐步轉(zhuǎn)向碳排放“雙控”。

■■碳排放“雙控”政策優(yōu)勢(shì)明顯

碳排放總量是一種基于我國(guó)國(guó)情的表征能源消耗量的新方式，對(duì)碳排放總量的控制本質(zhì)上還是節(jié)能減排，對(duì)碳排放強(qiáng)度的控制本質(zhì)在于引導(dǎo)可再生能源發(fā)展、控制化石能源消費(fèi)。與能耗“雙控”相比，碳排放“雙控”具備以下優(yōu)勢(shì)：

首先，可以區(qū)別對(duì)待化石能源和可再生能源。我國(guó)現(xiàn)階段人均能源消費(fèi)水平只有G7國(guó)家的53%、OECD國(guó)家的63%，在今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)能源消費(fèi)量還將繼續(xù)保持剛性增長(zhǎng)。但是只有化石能源消費(fèi)產(chǎn)生碳排放，可再生能源消費(fèi)不產(chǎn)生碳排放，實(shí)施碳排放“雙控”政策更加鮮明地突出了限制化石能源消費(fèi)、鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的政策導(dǎo)向，而不是簡(jiǎn)單追求能源消費(fèi)絕對(duì)總量的降低，碳排放“雙控”政策將引導(dǎo)并加速構(gòu)建低碳清潔能源體系。

其次，可以區(qū)別對(duì)待原料用能和燃料用能。所謂原料用能是將煤炭、石油等化石能源作為原料轉(zhuǎn)化到產(chǎn)品中，而不是燃燒后以二氧化碳的形式直接排放到大氣中。原料用能中約80%的碳會(huì)固定到塑料、化肥、橡膠等產(chǎn)品中，其與燃料用能的碳排放強(qiáng)度差異巨大。碳排放“雙控”政策可以達(dá)到只限制燃料用能而不限制原料用能的目的，避免了泛泛限制能耗總量引起的必需資源的供應(yīng)緊張。

此外，國(guó)家對(duì)能耗“雙控”政策的優(yōu)化還體現(xiàn)在控制重點(diǎn)從總量向強(qiáng)度的轉(zhuǎn)變。“十四五”期間，地方政府在完成能耗強(qiáng)度降低激勵(lì)目標(biāo)的情況下，能耗總量將免予考核，且超額消納可再生能源電量的地區(qū)可按規(guī)定抵扣相關(guān)能耗，有利于保障我國(guó)作為全球最大發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

■■多措并舉完善碳交易機(jī)制

落實(shí)碳排放“雙控”可以采取行政、市場(chǎng)、稅收等手段。采取行政手段直接分解碳排放指標(biāo)的方式缺少?gòu)椥?，非緊急時(shí)期應(yīng)慎重采用。碳排放交易機(jī)制是一種正在發(fā)展完善的市場(chǎng)手段，可以作為落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的有效政策載體。碳稅制度和碳排放交易的原理相同，都是將適度收緊的碳排放指標(biāo)量化并分配給能源消費(fèi)主體，利用市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)碳排放指標(biāo)的高效配置。

推行碳交易、碳稅制度，有利于全面貫徹碳排放“雙控”政策。其中，關(guān)鍵要在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，摸清各地區(qū)、各部門的排放家底，并在此基礎(chǔ)上綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地域差異、能源安全保障需求、產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、技術(shù)進(jìn)步的規(guī)律等因素，建立科學(xué)合理的碳排放指標(biāo)分配和考核規(guī)則。與成熟完善的能源統(tǒng)計(jì)核算制度相比，我國(guó)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系建設(shè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。在碳排放交易市場(chǎng)的第一個(gè)履約期內(nèi)，雖然累計(jì)成交量滿足了企業(yè)履約的基本需求，但也暴露出在監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段、管理機(jī)制、數(shù)據(jù)記錄的規(guī)范性、不同機(jī)構(gòu)核算結(jié)果的統(tǒng)一性等方面存在諸多問(wèn)題。2022年8月國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系實(shí)施方案的通知》，推動(dòng)加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，將為碳排放“雙控”政策的制定、推動(dòng)、考核、履約提供重要的數(shù)據(jù)支撐。

建議從以下幾方面優(yōu)化碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系和碳交易市場(chǎng)機(jī)制：

第一，完善工作機(jī)制，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。要進(jìn)一步理順有關(guān)部門的工作機(jī)制流程，形成各司其職、協(xié)同高效的工作格局。圍繞對(duì)跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨門類的碳排放統(tǒng)計(jì)核算以及溫室氣體清單編制工作，建立統(tǒng)一的工作要求和機(jī)制框架。要進(jìn)一步加強(qiáng)碳排放統(tǒng)計(jì)核算基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，提高核算能力和水平，逐步消除不同來(lái)源的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之間的差異。

第二，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋范圍。發(fā)電行業(yè)的同質(zhì)化程度較高，核算標(biāo)準(zhǔn)比較容易統(tǒng)一，所以目前全國(guó)碳市場(chǎng)交易僅納入了發(fā)電行業(yè)。未來(lái)應(yīng)依托發(fā)電行業(yè)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算經(jīng)驗(yàn)，對(duì)石化、建材、鋼鐵等具有較大碳減排潛力的重點(diǎn)行業(yè)建立統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大碳交易市場(chǎng)的覆蓋范圍，以碳交易機(jī)制推進(jìn)全行業(yè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)能替代升級(jí)。

第三，優(yōu)化計(jì)算方法，夯實(shí)數(shù)據(jù)支撐。在碳排放“雙控”政策背景下，對(duì)區(qū)分原料用能和燃料用能、可再生能源的消納抵扣等計(jì)算比較復(fù)雜，而且具有一定的敏感性，需要建立科學(xué)合理的計(jì)算方法。建立精準(zhǔn)度高、覆蓋范圍廣、適用性強(qiáng)的國(guó)家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫(kù)將為碳排放核算提供更堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

第四，配額分配要公平，調(diào)節(jié)機(jī)制要靈活。碳交易制度不是為了增加財(cái)政收入，而是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)。因此碳排放配額的制定要兼顧效率與公平，既要實(shí)現(xiàn)對(duì)高效產(chǎn)能的激勵(lì)，也要適當(dāng)考慮落后產(chǎn)能的生存負(fù)擔(dān)，交易價(jià)格的形成機(jī)制也需要在深度磨合的基礎(chǔ)上加以完善。在制度規(guī)則設(shè)計(jì)上要與國(guó)際接軌，避免國(guó)際貿(mào)易壁壘。

（作者供職于中國(guó)石油大學(xué)（北京）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）