光伏項(xiàng)目規(guī)模管理政策回顧與展望

一、前言

任何一個(gè)行業(yè)要想健康發(fā)展，均需要規(guī)范化、制度化的政策加以引導(dǎo)，否則必將出現(xiàn)無序和混亂。光伏行業(yè)也不例外，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件規(guī)范行業(yè)發(fā)展，其中很重要的一個(gè)組成部分便是“規(guī)模管理政策”。

本文試按時(shí)間順序就光伏項(xiàng)目規(guī)模管理政策進(jìn)行回顧，梳理總結(jié)各時(shí)期的政策特征，并適當(dāng)對(duì)未來的政策走向進(jìn)行展望，以期為廣大行業(yè)從業(yè)者了解光伏項(xiàng)目規(guī)模管理政策的來龍去脈提供幫助。

二、不同時(shí)期的規(guī)模管理政策

（一）第一階段：國(guó)家計(jì)劃導(dǎo)向

1981年3月3日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定》（國(guó)發(fā)(1981)30號(hào)），規(guī)定全國(guó)和地方的基本建設(shè)規(guī)模都要進(jìn)行嚴(yán)格的控制，基本建設(shè)計(jì)劃的審批權(quán)集中在中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)，州、縣無權(quán)批準(zhǔn)基建計(jì)劃。對(duì)計(jì)劃外的基建項(xiàng)目，和國(guó)家計(jì)劃決定停建、緩建的項(xiàng)目，建設(shè)部門不予施工，物資部門不給物資，銀行不予撥款和貸款。凡未列入綜合基本建設(shè)計(jì)劃的都屬于計(jì)劃外項(xiàng)目，對(duì)于搞計(jì)劃外項(xiàng)目的有關(guān)負(fù)責(zé)人和對(duì)計(jì)劃外項(xiàng)目處理不力的人員，必要時(shí)給以經(jīng)濟(jì)和法律制裁。在投資方向上，基本建設(shè)投資首先要安排好能源、交通等國(guó)民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)和直接關(guān)系人民生活的住宅及城市公用設(shè)施的建設(shè)。

1986年7月6日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》（國(guó)發(fā)〔1986〕74號(hào)）和國(guó)發(fā)(1981)30號(hào)文規(guī)定的規(guī)?？刂剖侄晤愃?，規(guī)定全社會(huì)固定資產(chǎn)投資均須納入全國(guó)和分部門、分地區(qū)的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，但是可根據(jù)不同情況，分別實(shí)行指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃。例如對(duì)于全民所有制單位固定資產(chǎn)投資中的基本建設(shè)投資要嚴(yán)格控制，更新改造投資要加強(qiáng)引導(dǎo)和管理；對(duì)于集體所有制單位的固定資產(chǎn)投資規(guī)模僅作為指導(dǎo)性計(jì)劃等。

為了進(jìn)一步控制投資規(guī)模，提高投資效益，國(guó)務(wù)院于1991年8月9日印發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)投資新開工項(xiàng)目的通知》（國(guó)發(fā)[1991]43號(hào)）規(guī)定，各地區(qū)、各部門必須繼續(xù)嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目，其中能源項(xiàng)目屬于治理整頓期間允許新開工建設(shè)的項(xiàng)目。對(duì)此類允許新開工的項(xiàng)目，要繼續(xù)按照在建項(xiàng)目總投資規(guī)模和當(dāng)年計(jì)劃投資規(guī)模雙重控制的規(guī)定嚴(yán)格審批。

1997年5月27日，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布《新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理的暫行規(guī)定》（計(jì)交能〔1997〕955號(hào)），首次系統(tǒng)性地針對(duì)新能源基本建設(shè)項(xiàng)目管理的各方面進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)該文件第二條規(guī)定，新能源是指風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?/strong>、海洋能、生物質(zhì)能等可再生資源經(jīng)轉(zhuǎn)化或加工后的電力或潔凈燃料。凡新建的新能源設(shè)施的項(xiàng)目（轉(zhuǎn)化或加工電力或潔凈燃料）為新能源基本建設(shè)項(xiàng)目。第十二條規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目不準(zhǔn)列入年度基本建設(shè)計(jì)劃，未列入年度新能源建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目不得開工建設(shè)。

由上述幾份文件規(guī)定可知，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)于新能源基本建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模主要通過納入綜合基本建設(shè)計(jì)劃、固定資產(chǎn)投資計(jì)劃或年度新能源建設(shè)計(jì)劃等手段予以控制，光伏項(xiàng)目（如有）自然也不例外，但是光伏項(xiàng)目屬于投資資金重點(diǎn)支持的能源類項(xiàng)目，在政策層面享有優(yōu)惠待遇。

（二）第二階段：補(bǔ)貼資金導(dǎo)向

1.納入行業(yè)規(guī)劃

2006年1月5日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》第五條規(guī)定，可再生能源開發(fā)利用要堅(jiān)持按規(guī)劃建設(shè)的原則。……項(xiàng)目建設(shè)要符合省級(jí)以上發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)布局的總體要求，做到合理有序開發(fā)。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等8部委于2006年4月18日印發(fā)的《關(guān)于加快電力工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)健康有序發(fā)展有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源(2006)661號(hào)）再次強(qiáng)調(diào)，各地國(guó)土、環(huán)保、交通和水利有關(guān)職能部門及綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，對(duì)未納入規(guī)劃和不在規(guī)劃期內(nèi)的違規(guī)項(xiàng)目，不予辦理相關(guān)手續(xù)；電網(wǎng)企業(yè)不得為違規(guī)項(xiàng)目接入系統(tǒng)；銀行及金融機(jī)構(gòu)要停止對(duì)其發(fā)放貸款……

2012年3月13日，國(guó)家能源局印發(fā)的《可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助項(xiàng)目審核確認(rèn)管理暫行辦法》（國(guó)能新能（2012）78號(hào)）第十二條規(guī)定，國(guó)家能源局重點(diǎn)對(duì)審批、核準(zhǔn)或備案項(xiàng)目是否符合規(guī)劃和年度開發(fā)計(jì)劃、程序是否合法、手續(xù)是否完備進(jìn)行審查核實(shí)，對(duì)符合規(guī)劃、程序合法、手續(xù)完備的項(xiàng)目予以確認(rèn)，并集中公布審核確認(rèn)名單。第十三條規(guī)定，國(guó)家能源局根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)以下項(xiàng)目不予確認(rèn)：（一）不符合國(guó)家可再生能源相關(guān)規(guī)劃或經(jīng)國(guó)家能源局批復(fù)的省級(jí)發(fā)展規(guī)劃……

國(guó)能新能（2012）78號(hào)文將可再生能源項(xiàng)目是否符合規(guī)劃或年度開發(fā)計(jì)劃與是否可申請(qǐng)可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助關(guān)聯(lián)起來，如果項(xiàng)目未納入規(guī)劃或年度開發(fā)計(jì)劃，則無法取得可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助，從而實(shí)現(xiàn)間接對(duì)項(xiàng)目投資規(guī)模進(jìn)行控制的效果。

2.取得年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)（無需補(bǔ)貼項(xiàng)目除外）

2013年7月4日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)）規(guī)定，加強(qiáng)光伏發(fā)電規(guī)劃和年度實(shí)施指導(dǎo)，完善光伏電站和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)管理制度，促進(jìn)光伏發(fā)電有序發(fā)展。對(duì)不需要國(guó)家資金補(bǔ)貼的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，如具備接入電網(wǎng)運(yùn)行條件，可放開規(guī)模建設(shè)。光伏發(fā)電規(guī)模與國(guó)家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)文等規(guī)定，國(guó)家能源局于2013年8月29日印發(fā)了《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》，并對(duì)光伏電站項(xiàng)目的規(guī)劃指導(dǎo)和規(guī)模管理政策列出專章進(jìn)行規(guī)定，主要內(nèi)容包括：國(guó)務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)編制全國(guó)太陽能發(fā)電發(fā)展規(guī)劃，確定全國(guó)光伏電站建設(shè)規(guī)模、布局和各?。▍^(qū)、市）年度開發(fā)規(guī)模，下達(dá)各省（區(qū)、市）光伏電站建設(shè)年度實(shí)施方案；各地區(qū)按照國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)的年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)，扣除上年度已辦理手續(xù)但未投產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的規(guī)模后，作為本地區(qū)本年度新增備案項(xiàng)目的規(guī)模上限；備案項(xiàng)目應(yīng)符合國(guó)家太陽能發(fā)電發(fā)展規(guī)劃和國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)和年度實(shí)施方案，已落實(shí)接入電網(wǎng)條件。此外，國(guó)家能源局于2013年11月18日印發(fā)的《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》也專章規(guī)定了分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的規(guī)模管理政策，主要內(nèi)容有：對(duì)需要國(guó)家資金補(bǔ)貼的項(xiàng)目實(shí)行總量平衡和年度指導(dǎo)規(guī)模管理，不需要國(guó)家資金補(bǔ)貼的項(xiàng)目不納入年度指導(dǎo)規(guī)模管理范圍；省級(jí)能源主管部門提出需要國(guó)家資金補(bǔ)貼的項(xiàng)目規(guī)劃申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)各地區(qū)年度指導(dǎo)規(guī)模；省級(jí)以下能源主管部門依據(jù)國(guó)務(wù)院投資項(xiàng)目管理規(guī)定和國(guó)務(wù)院能源主管部門下達(dá)的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)，對(duì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行備案管理。

此后，國(guó)家能源局在2014年至2018年年間分多次下達(dá)年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)，其中在2016年還對(duì)光伏項(xiàng)目規(guī)模管理政策進(jìn)行了調(diào)整完善，這一時(shí)期比較重要的政策文件主要內(nèi)容如下：

（1）2014年1月17日，國(guó)家能源局下發(fā)的《關(guān)于下達(dá)2014年光伏發(fā)電年度新增建設(shè)規(guī)模的通知》（國(guó)能新能〔2014〕33號(hào)）規(guī)定，自2014年起，光伏發(fā)電實(shí)行年度指導(dǎo)規(guī)模管理。要求各?。▍^(qū)、市）2014年新增享受國(guó)家補(bǔ)貼資金的光伏發(fā)電項(xiàng)目備案總規(guī)模原則上不得超過下達(dá)的規(guī)模指標(biāo)，超出規(guī)模指標(biāo)的項(xiàng)目不納入國(guó)家補(bǔ)貼資金支持范圍。

根據(jù)該規(guī)定，國(guó)家將需補(bǔ)貼資金支持的光伏項(xiàng)目取得年度指導(dǎo)性規(guī)模指標(biāo)作為項(xiàng)目備案前提條件，并以此實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目規(guī)模的控制。但在實(shí)踐中，各地并未嚴(yán)格執(zhí)行該規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)部分項(xiàng)目先備案后取得規(guī)模指標(biāo)甚至最終無法取得規(guī)模指標(biāo)的情形。

（2）為推動(dòng)分布式光伏發(fā)電發(fā)展，國(guó)家能源局于2014年9月2日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》（國(guó)能新能[2014]406號(hào)）規(guī)定，優(yōu)先保障各類示范區(qū)和其它規(guī)劃明確且建設(shè)條件落實(shí)的項(xiàng)目的年度規(guī)模指標(biāo)；對(duì)示范區(qū)內(nèi)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目（含就近消納的分布式光伏電站），可按照“先備案，后追加規(guī)模指標(biāo)”方式管理，以支持示范區(qū)建設(shè)持續(xù)進(jìn)行；對(duì)各類自發(fā)自用為主的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，在受到建設(shè)規(guī)模指標(biāo)限制時(shí)，省級(jí)能源主管部門應(yīng)及時(shí)調(diào)劑解決或向國(guó)家能源局申請(qǐng)追加規(guī)模指標(biāo)；在地面或利用農(nóng)業(yè)大棚等無電力消費(fèi)設(shè)施建設(shè)、以35千伏及以下電壓等級(jí)接入電網(wǎng)（東北地區(qū)66千伏及以下）、單個(gè)項(xiàng)目容量不超過2萬千瓦且所發(fā)電量主要在并網(wǎng)點(diǎn)變電臺(tái)區(qū)消納的光伏電站項(xiàng)目，納入分布式光伏發(fā)電規(guī)模指標(biāo)管理。

（3）2014年10月11日，國(guó)家能源局和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<實(shí)施光伏扶貧工程工作方案>的通知》（國(guó)能新能（2014）447號(hào)），其中規(guī)定“根據(jù)全國(guó)光伏扶貧規(guī)劃，組織各省編制本省光伏扶貧年度開發(fā)方案，明確年度光伏扶貧安裝光伏的規(guī)模、安裝戶數(shù)以及重點(diǎn)光伏設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和扶貧功能的光伏電站項(xiàng)目，統(tǒng)籌全國(guó)光伏發(fā)電年度規(guī)模和財(cái)政資金情況并組織實(shí)施”。據(jù)此，光伏扶貧項(xiàng)目的規(guī)模由各省光伏扶貧年度開發(fā)方案根據(jù)全國(guó)光伏扶貧規(guī)劃予以確定。

（4）國(guó)家能源局綜合司于2014年12月16日印發(fā)的《關(guān)于做好2014年光伏發(fā)電項(xiàng)目接網(wǎng)工作的通知》（國(guó)能綜新能[2014]998號(hào)）對(duì)實(shí)行規(guī)模管理前的光伏發(fā)電項(xiàng)目的政策適用問題進(jìn)行了明確。通知規(guī)定，對(duì)2014年12月底前可完成主體工程且具備并網(wǎng)條件的項(xiàng)目，在核實(shí)符合國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)管理要求后，協(xié)調(diào)電網(wǎng)企業(yè)及時(shí)接網(wǎng)并實(shí)現(xiàn)正常并網(wǎng)運(yùn)行；對(duì)2013年12月底前已完成備案（或核準(zhǔn)）的光伏發(fā)電項(xiàng)目，核實(shí)已開工建設(shè)且符合有關(guān)工程建設(shè)管理要求的，均確認(rèn)納入符合國(guó)家按發(fā)電量補(bǔ)貼的范圍，各項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)與電網(wǎng)企業(yè)銜接并網(wǎng)時(shí)間及方案，爭(zhēng)取早日建成并網(wǎng)運(yùn)行；對(duì)2013年12月底前已辦理備案（或核準(zhǔn)）手續(xù)但沒有開展實(shí)質(zhì)性建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)清理。

（5）《國(guó)家能源局關(guān)于下達(dá)2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案的通知》（國(guó)能新能[2015]73號(hào)）規(guī)定，對(duì)屋頂分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目及全部自發(fā)自用的地面分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目不限制建設(shè)規(guī)模，各地區(qū)能源主管部門隨時(shí)受理項(xiàng)目備案，電網(wǎng)企業(yè)及時(shí)辦理并網(wǎng)手續(xù)，項(xiàng)目建成后即納入補(bǔ)貼范圍。光伏扶貧試點(diǎn)省區(qū)（河北、山西、安徽、寧夏、青海和甘肅）安排專門規(guī)模用于光伏扶貧試點(diǎn)縣的配套光伏電站建設(shè)。另外，根據(jù)國(guó)能新能[2015]73號(hào)文附件1《2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案》附注，北京、天津、上海、重慶及西藏在不發(fā)生棄光的前提下，不設(shè)建設(shè)規(guī)模上限。

（6）2016年5月30日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)方式配置項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源〔2016〕1163號(hào)）對(duì)光伏項(xiàng)目的規(guī)模管理政策進(jìn)行了調(diào)整完善，其按照光伏發(fā)電項(xiàng)目的類型及規(guī)模、接網(wǎng)條件及消納范圍和促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的作用等因素，對(duì)光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模分三類進(jìn)行管理，具體如下：1）不限規(guī)模的光伏發(fā)電類型和地區(qū)：a.利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場(chǎng)所建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項(xiàng)目不受年度規(guī)模限制，各地區(qū)可隨時(shí)受理項(xiàng)目備案，項(xiàng)目投產(chǎn)后即納入國(guó)家可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼范圍；b.各地區(qū)結(jié)合電力體制改革總體框架開展光伏發(fā)電市場(chǎng)交易等改革創(chuàng)新試點(diǎn)的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在明確試點(diǎn)相關(guān)政策的同時(shí)，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)光伏電站建設(shè)規(guī)模專門作出安排；c.光伏扶貧中的村級(jí)電站和集中式電站，不占所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，由國(guó)家能源局專項(xiàng)下達(dá)建設(shè)規(guī)模。2）普通光伏電站項(xiàng)目，按照之前的規(guī)模管理政策管理，并鼓勵(lì)采用競(jìng)爭(zhēng)方式配置項(xiàng)目。3）光伏發(fā)電領(lǐng)跑技術(shù)基地，由國(guó)家每年安排專門的建設(shè)規(guī)模組織建設(shè)，基地內(nèi)的光伏電站項(xiàng)目通過競(jìng)爭(zhēng)方式配置。

根據(jù)上述規(guī)定，國(guó)家能源局于2016年6月3日印發(fā)《關(guān)于下達(dá)2016年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案的通知》（國(guó)能新能〔2016〕166號(hào)），下達(dá)全國(guó)新增光伏電站建設(shè)規(guī)模1810萬千瓦，其中，普通光伏電站項(xiàng)目1260萬千瓦，光伏領(lǐng)跑技術(shù)基地規(guī)模550萬千瓦，全國(guó)光伏扶貧建設(shè)規(guī)模另行下達(dá)。該文件附件1《2016年各?。▍^(qū)、市）普通光伏電站新增建設(shè)規(guī)?！犯阶@示，北京、天津、上海、重慶、西藏和海南在不發(fā)生棄光的前提下，不設(shè)建設(shè)規(guī)模上限。

（7）國(guó)家能源局于2017年2月10日印發(fā)的《2017年能源工作指導(dǎo)意見》提出，進(jìn)一步優(yōu)化光伏扶貧工程布局，優(yōu)先支持村級(jí)扶貧電站建設(shè)，對(duì)于具備資金和電網(wǎng)接入條件的村級(jí)電站，裝機(jī)規(guī)模不受限制。

（8）2017年7月19日，國(guó)家能源局印發(fā)的《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)意見》（國(guó)能發(fā)新能[2017]31號(hào)）一次性公布了各?。▍^(qū)、市）2017-2020年分年度光伏電站新增建設(shè)規(guī)模方案。鑒于當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)“棄光”、“限電”等問題，國(guó)能發(fā)新能[2017]31號(hào)文規(guī)定，2017年各省（區(qū)、市）光伏發(fā)電按隨文公布的新增建設(shè)規(guī)模執(zhí)行，2018年以及后續(xù)年度則由各?。▍^(qū)、市）能源主管部門按年度向國(guó)家能源局報(bào)送年度實(shí)施方案建議，國(guó)家能源局對(duì)各省（區(qū)、市）能源主管部門報(bào)送的年度實(shí)施方案和相關(guān)條件進(jìn)行核實(shí)，按照當(dāng)年電網(wǎng)企業(yè)承諾的電力送出和消納條件最終確定各?。▍^(qū)、市）當(dāng)年新增建設(shè)規(guī)模。

此外，國(guó)能發(fā)新能[2017]31號(hào)文附件還明確了一些特殊地區(qū)和特殊類型項(xiàng)目的政策適用問題，例如北京、天津、上海、福建、重慶、西藏、海南7個(gè)?。▍^(qū)、市）自行管理本區(qū)域“十三五”時(shí)期光伏電站建設(shè)規(guī)模；附件表中規(guī)模不包括不限建設(shè)規(guī)模的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目、村級(jí)扶貧電站以及跨省跨區(qū)輸電通道配套建設(shè)的光伏電站；張家口市光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模根據(jù)國(guó)家批復(fù)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)，不占表中所列河北省各年度建設(shè)規(guī)模等。

（9）2018年5月31日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部和國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改能源〔2018〕823號(hào)），對(duì)2018年的光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模和電價(jià)補(bǔ)貼強(qiáng)度作出安排，即行業(yè)內(nèi)所稱的“531新政”。根據(jù)發(fā)改能源〔2018〕823號(hào)文規(guī)定，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，安排1000萬千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項(xiàng)目建設(shè)，支持光伏扶貧，及時(shí)下達(dá)“十三五”第二批光伏扶貧項(xiàng)目計(jì)劃，視光伏發(fā)電規(guī)?？刂魄闆r再行研究光伏發(fā)電領(lǐng)跑基地建設(shè)事宜。

“531新政”的出臺(tái)給規(guī)模迅速擴(kuò)張的光伏行業(yè)踩下了急剎車，國(guó)家需要考慮采取新的措施解決棄光限電、補(bǔ)貼拖欠等問題。

（三）第三階段：補(bǔ)貼資金導(dǎo)向和并網(wǎng)消納條件導(dǎo)向并存

正如作者在《光伏項(xiàng)目類型梳理》一文中所說，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局于2019年1月7日印發(fā)的《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)）拉開了光伏項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代的大幕。在規(guī)模管理方面，發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)文規(guī)定，在符合本省（自治區(qū)、直轄市）可再生能源建設(shè)規(guī)劃、國(guó)家風(fēng)電、光伏發(fā)電年度監(jiān)測(cè)預(yù)警有關(guān)管理要求、電網(wǎng)企業(yè)落實(shí)接網(wǎng)和消納條件的前提下，由省級(jí)政府能源主管部門組織實(shí)施本地區(qū)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，有關(guān)項(xiàng)目不受年度建設(shè)規(guī)模限制。利用跨省跨區(qū)輸電通道外送消納的無補(bǔ)貼風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目，在送受端雙方充分銜接落實(shí)消納市場(chǎng)和電價(jià)并明確建設(shè)規(guī)模和時(shí)序后，由送受端省級(jí)能源主管部門具體組織實(shí)施。

2019年5月28日，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2019〕49號(hào)），該文件附件2《2019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》規(guī)定自2019年起對(duì)需要國(guó)家補(bǔ)貼的新建光伏發(fā)電項(xiàng)目分為五類并實(shí)施分類管理，并對(duì)新老政策銜接問題作出了規(guī)定。其中，光伏扶貧項(xiàng)目按國(guó)家相關(guān)政策執(zhí)行；戶用光伏根據(jù)切塊的補(bǔ)貼額度確定的年度裝機(jī)總量和固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行單獨(dú)管理；除國(guó)家有明確政策規(guī)定外，普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目以及國(guó)家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程、示范項(xiàng)目，原則上均由地方通過招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性配置方式組織項(xiàng)目，國(guó)家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過排序確定補(bǔ)貼名單?！?019年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》確立了根據(jù)年度新增項(xiàng)目補(bǔ)貼總額確定需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的思路，以防止補(bǔ)貼資金缺口越來越大，對(duì)有效解決補(bǔ)貼拖欠問題起到一定作用。

財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局于2020年1月20日印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財(cái)建〔2020〕4號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)<可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法>的通知》（財(cái)建〔2020〕5號(hào)）兩份文件重申了“以收定支”的原則，即由財(cái)政部商有關(guān)部門公布年度新增補(bǔ)貼總額，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局在不超過年度補(bǔ)貼總額范圍內(nèi)，合理確定各類需補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目新增裝機(jī)規(guī)模。

2020年3月5日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于2020年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2020〕17號(hào)），規(guī)定“以電網(wǎng)消納能力為依據(jù)合理安排新增核準(zhǔn)（備案）項(xiàng)目規(guī)?！?。附件2《2020年光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)方案》規(guī)定，平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目由各省級(jí)能源主管部門按照《國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家能源局關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)）有關(guān)要求，在落實(shí)接網(wǎng)、消納等條件基礎(chǔ)上組織實(shí)施；需國(guó)家財(cái)政資金補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目按照《國(guó)家能源局關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2019〕49號(hào)）有關(guān)要求執(zhí)行，即仍然根據(jù)補(bǔ)貼總額確定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模。

針對(duì)新建項(xiàng)目而言，2019年和2020年這兩年屬于補(bǔ)貼項(xiàng)目和平價(jià)項(xiàng)目共存的時(shí)期，國(guó)家分別通過“能否取得補(bǔ)貼資金支持”和“是否落實(shí)并網(wǎng)消納條件”對(duì)項(xiàng)目規(guī)模加以控制。

（四）第四階段：消納責(zé)任權(quán)重和并網(wǎng)消納條件導(dǎo)向

《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號(hào)）的發(fā)布實(shí)施宣告著光伏行業(yè)進(jìn)入了全面平價(jià)時(shí)代。自此，國(guó)家無法再通過補(bǔ)貼資金對(duì)新建項(xiàng)目的規(guī)模進(jìn)行約束，需要出臺(tái)新的有力措施規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

國(guó)家能源局于2021年5月11日印發(fā)的《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2021〕25號(hào)）要求“強(qiáng)化可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重引導(dǎo)機(jī)制”，規(guī)定國(guó)家能源局通過制定發(fā)布各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重和新能源合理利用率目標(biāo)，引導(dǎo)各省級(jí)能源主管部門依據(jù)該目標(biāo)確定本省（區(qū)、市）完成非水電可再生能源電力最低消納責(zé)任權(quán)重所必需的年度新增風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目并網(wǎng)規(guī)模和新增核準(zhǔn)（備案）規(guī)模。其中，對(duì)于完成年度非水電最低消納責(zé)任權(quán)重所必需的新增并網(wǎng)項(xiàng)目由電網(wǎng)企業(yè)實(shí)行保障性并網(wǎng)（即保障性并網(wǎng)項(xiàng)目），對(duì)于保障性并網(wǎng)范圍以外仍有意愿并網(wǎng)的項(xiàng)目，可通過自建、合建共享或購買服務(wù)等市場(chǎng)化方式落實(shí)并網(wǎng)條件后，由電網(wǎng)企業(yè)予以并網(wǎng)（即市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目）。

對(duì)于保障性并網(wǎng)項(xiàng)目，由各省級(jí)能源主管部門通過競(jìng)爭(zhēng)性配置統(tǒng)一組織，這個(gè)沒有問題；但對(duì)于市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目，究竟如何進(jìn)行配置呢？

2021年7月29日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)自建或購買調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2021〕1138號(hào)）對(duì)“市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目”的規(guī)模安排進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)自建儲(chǔ)能或調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模，允許發(fā)電企業(yè)購買儲(chǔ)能或調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模。在電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)風(fēng)電和太陽能發(fā)電等可再生能源保障性并網(wǎng)責(zé)任以外，仍有投資建設(shè)意愿的可再生能源發(fā)電企業(yè)，可在自愿的前提下自建儲(chǔ)能或調(diào)峰資源增加并網(wǎng)規(guī)模，對(duì)按規(guī)定比例要求配建儲(chǔ)能或調(diào)峰能力的可再生能源發(fā)電企業(yè)，經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)按程序認(rèn)定后，可安排相應(yīng)裝機(jī)并網(wǎng)；可再生能源發(fā)電企業(yè)也可通過與調(diào)峰資源市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)化交易的方式承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任，以增加可再生能源發(fā)電裝機(jī)并網(wǎng)規(guī)模，簽訂儲(chǔ)能或調(diào)峰能力合同的可再生能源發(fā)電企業(yè)，經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)按程序認(rèn)定后，可安排相應(yīng)裝機(jī)并網(wǎng)。

需要注意的是，國(guó)能發(fā)新能〔2021〕25號(hào)文同時(shí)規(guī)定，各省級(jí)能源主管部門要及時(shí)公布保障性并網(wǎng)規(guī)模，落實(shí)保障性并網(wǎng)和市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目，及時(shí)編制年度開發(fā)建設(shè)方案并抓緊組織實(shí)施；電網(wǎng)企業(yè)要加強(qiáng)接網(wǎng)工程建設(shè)，確保納入年度開發(fā)建設(shè)方案的保障性并網(wǎng)和市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目“能并盡并”，不得附加額外條件。因此，無論是保障性并網(wǎng)項(xiàng)目還是市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目，均應(yīng)納入各省級(jí)能源主管部門編制的年度開發(fā)建設(shè)方案，否則可能面臨無法并網(wǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。這在國(guó)家能源局綜合司于2022年9月2日印發(fā)的《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》（二次征求意見稿）中也有所體現(xiàn)。

《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》（二次征求意見稿）規(guī)定，省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)根據(jù)本?。▍^(qū)、市）可再生能源發(fā)展規(guī)劃、非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重以及電網(wǎng)接入與消納條件等，合理確定光伏電站年度開發(fā)建設(shè)方案。光伏電站年度開發(fā)建設(shè)方案可包括項(xiàng)目清單等內(nèi)容，其中項(xiàng)目清單可視發(fā)展需要并結(jié)合本地實(shí)際分類確定為保障性并網(wǎng)項(xiàng)目和市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目。保障性并網(wǎng)項(xiàng)目原則上由省級(jí)能源主管部門通過競(jìng)爭(zhēng)性配置方式確定；市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目按照國(guó)家和各?。▍^(qū)、市）有關(guān)規(guī)定確定，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)配合省級(jí)能源主管部門對(duì)市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目通過自建、合建共享或購買服務(wù)等市場(chǎng)化方式落實(shí)的并網(wǎng)條件予以認(rèn)定。

至此，國(guó)家通過消納責(zé)任權(quán)重和并網(wǎng)消納條件分別對(duì)保障性并網(wǎng)項(xiàng)目和市場(chǎng)化并網(wǎng)項(xiàng)目的規(guī)模進(jìn)行控制，并統(tǒng)一到“年度開發(fā)建設(shè)方案”這一“抓手”上來。

三、總結(jié)

回顧光伏項(xiàng)目規(guī)模管理政策的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，其在不同時(shí)期有著不同的名稱和政策導(dǎo)向，有時(shí)相近年份的政策也會(huì)存在巨大差異（尤其是最近幾年）。這就對(duì)行業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)性提出了很高的要求，在進(jìn)行項(xiàng)目審查和投資決策時(shí)務(wù)必謹(jǐn)慎（如除了了解清楚項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)時(shí)的政策文件外，還應(yīng)注意后來出臺(tái)的文件是否對(duì)之前的文件內(nèi)容有所修正及是否有溯及既往的效力，這點(diǎn)在電價(jià)政策和用地政策等方面表現(xiàn)得尤為明顯），否則在認(rèn)定項(xiàng)目所適用的政策時(shí)可能出現(xiàn)錯(cuò)誤，進(jìn)而導(dǎo)致投資損失。

另一方面，雖然上述規(guī)模管理政策不斷變化，但“萬變不離其宗”，其內(nèi)在邏輯是統(tǒng)一的，即國(guó)家根據(jù)行業(yè)總體規(guī)劃、發(fā)展現(xiàn)狀、技術(shù)水平、配套資源等各方面因素，通過計(jì)劃、規(guī)劃、指標(biāo)、方案等手段對(duì)建設(shè)規(guī)模加以引導(dǎo)和控制。展望未來，隨著實(shí)際情況的變化，光伏項(xiàng)目規(guī)模管理政策仍可能會(huì)不時(shí)調(diào)整完善，避免出現(xiàn)一時(shí)投資過熱和熱情退卻后留下一地雞毛的亂象，以實(shí)現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，更好地完成“雙碳”目標(biāo)。

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