合同能源管理與PPP模式（下）

日前國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，再取消49項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)，將84項(xiàng)非行政許可審批事項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。其中取消非行政許可審批事項(xiàng)包括依據(jù)《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》（財(cái)建（2010）249號(hào)）文件，由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部共同審批的合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金審批。 　　同時(shí)期，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開(kāi)的常務(wù)會(huì)議中，部署推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式”，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，多年來(lái)合同能源管理發(fā)揮了重要的作用和貢獻(xiàn)，而PPP模式也在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資方面積累了大量成熟運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的商業(yè)運(yùn)作模式格局是否將發(fā)生變化？是否如業(yè)內(nèi)聲音所言——合同能源管理的地位將被PPP模式取代？小編特對(duì)這兩種火熱的模式進(jìn)行整理和梳理，與君共同學(xué)習(xí)和探討。 　　什么是PPP？ 　　所謂PPP模式，即Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱PPP，也稱為公私合作模式。 　　PPP分為兩種，一種是廣義PPP，一種是狹義PPP。 　　狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過(guò)程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。與廣義PPP相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。狹義PPP具備三個(gè)重要特征——伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。 　　廣義的PPP是指公私合作投融資模式，具體又分了很多種方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等： 　　BT(建造、移交)：企業(yè)與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。 　　BOT(建造、運(yùn)營(yíng)、移交)：企業(yè)被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門。 　　BTO(建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng))：企業(yè)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再與之簽訂經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。 　　BOO(建造、擁有、運(yùn)營(yíng))：企業(yè)自己融資、建立、并擁有永久的經(jīng)營(yíng)權(quán)。 　　DBOT(即設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓)：企業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)，完工后進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門。 　　O&M(運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同)：私營(yíng)部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時(shí)間內(nèi)，運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。 　　TOT(移交、運(yùn)營(yíng)、移交)：政府部門將擁有的設(shè)施移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施移交給政府方。 節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的PPP 　　PPP模式在中國(guó)并不新鮮，過(guò)去早已在電廠、高速公路、城市軌道交通等領(lǐng)域開(kāi)展應(yīng)用。北京地鐵4號(hào)線就是PPP運(yùn)作模式的典型成功案例。不管廣義還是狹義，PPP模式最大意義是提高融資能力和提高處理效率。在當(dāng)前日益嚴(yán)峻的環(huán)保治理需求與地方政府捉襟見(jiàn)肘的財(cái)務(wù)困境的矛盾情形下，PPP模式或?qū)⒊蔀楣补?jié)能環(huán)保領(lǐng)域的最佳解決模式。PPP模式能夠有效引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的大部分工作，與政府直接提供環(huán)境治理服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理，能夠有效緩解政府增量債務(wù)、消化政府存量債務(wù)，能夠分散部分投資風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)私人部分的引入，有助于提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。而相較于私人部門運(yùn)作項(xiàng)目的方式，PPP模式有政府的合作參與，也有助于項(xiàng)目融資信用度的提升，提高項(xiàng)目融資能力。 　　今年5月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。會(huì)議稱“在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇包括民營(yíng)和國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)給予合理回報(bào)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。” 　　來(lái)自廣發(fā)證券的統(tǒng)計(jì)顯示，目前各省市已經(jīng)公布的PPP項(xiàng)目計(jì)1940項(xiàng)，涉資總額達(dá)2.6萬(wàn)億。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例，其中已公布(還有大量項(xiàng)目尚未公開(kāi))的環(huán)保項(xiàng)目總數(shù)283項(xiàng)，涉及金額1445.16億元。此前在2014年底，國(guó)家財(cái)政部公布首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目，其中，環(huán)保項(xiàng)目占12個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。政府期待通過(guò)示范項(xiàng)目的運(yùn)作，探索出更為合理有效的PPP運(yùn)作機(jī)制，如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制以及項(xiàng)目推出機(jī)制等，以進(jìn)一步打消社會(huì)資本對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)、收益不公平分擔(dān)的擔(dān)憂。隨著對(duì)PPP模式運(yùn)作環(huán)節(jié)的進(jìn)一步把握、各項(xiàng)關(guān)鍵機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化，公共環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目必將引來(lái)更多社會(huì)資本的關(guān)注和參與。 　　環(huán)保治理行業(yè)帶有天然的公共事業(yè)特性，但目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入有限，資源利用不足，阻礙了產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。PPP模式通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，有利于引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資和盈利模式難題，對(duì)環(huán)保企業(yè)商業(yè)模式的完善和改變，以及未來(lái)的健康發(fā)展具有積極意義。 　　最后說(shuō)到，在節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域PPP模式能否取代合同能源管理（EMC），小編認(rèn)為，在公共節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，隨著對(duì)節(jié)能服務(wù)相關(guān)補(bǔ)貼的取消，未來(lái)具備分擔(dān)政府債務(wù)能力的PPP模式或?qū)⒈菶MC具備更多優(yōu)勢(shì)以及取得更多機(jī)會(huì)；但PPP模式相較于EMC又缺少了一定的靈活性，且EMC仍有機(jī)會(huì)在私人節(jié)能領(lǐng)域繼續(xù)占領(lǐng)市場(chǎng)，但前提是，ESCo（節(jié)能服務(wù)公司）具備過(guò)硬的的核心技術(shù)能力以及相應(yīng)的融資能力，所以“靠補(bǔ)貼吃飯”的、“皮包公司”類型的小規(guī)模ESCo將會(huì)逐漸被淘汰出市場(chǎng)。