新能源投資監(jiān)管趨嚴(yán)，企業(yè)應(yīng)如何控制合規(guī)風(fēng)險？

近年來，我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，對推動我國能源轉(zhuǎn)型、踐行應(yīng)對氣候變化承諾發(fā)揮了重要作用，光伏發(fā)電累計裝機(jī)容量已居于世界首位。“碳達(dá)峰”“碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，更是將新能源項目的發(fā)展推向一個新的階段。

在新能源產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的過程中，國家層面陸續(xù)出臺了一系列與新能源項目用地、補(bǔ)貼、建設(shè)、運營、監(jiān)管相關(guān)的政策規(guī)定，通過這些規(guī)定來規(guī)范和促進(jìn)市場有序健康的發(fā)展。而在近兩年高速發(fā)展的浪潮下，各地方主管部門更是進(jìn)一步加強(qiáng)了對新能源項目的監(jiān)管，如內(nèi)蒙地區(qū)對待建、在建、已并網(wǎng)的有補(bǔ)貼及無補(bǔ)貼新能源項目的合規(guī)性開展全面的排查梳理，國資委相關(guān)機(jī)構(gòu)對于大型電力央企收購項目的審查也趨嚴(yán)趨緊。

因此，在行業(yè)高速發(fā)展但監(jiān)管趨嚴(yán)趨緊的情況下，對于投資者來說，在新能源項目投資中，重視并考慮對項目合規(guī)性進(jìn)行系統(tǒng)的審查對于更好的評估和把控風(fēng)險都顯得尤為重要。

新能源項目合規(guī)的要點與痛點

光伏風(fēng)電新能源項目均具有項目規(guī)模大、占地范圍廣、項目復(fù)雜性強(qiáng)的特點，在項目開發(fā)建設(shè)的全流程中涉及的合規(guī)審查要素極多，貫穿于項目開發(fā)、項目選址、施工準(zhǔn)備、項目建設(shè)、項目運營等各個環(huán)節(jié)中。在這些環(huán)節(jié)中，項目用地合規(guī)及項目開發(fā)合規(guī)一直是合規(guī)審查的要點與痛點。本節(jié)以光伏項目為例，結(jié)合具體審查內(nèi)容來分析光伏項目中的項目用地合規(guī)與項目開發(fā)合規(guī)審查中的關(guān)注點。對于其他問題的分析及介紹，可參閱我們發(fā)布在“聚焦新能源”專欄中的相關(guān)文章。

1.項目用地合規(guī)審查：需對項目用地涉及的多類禁止或限制建設(shè)事項進(jìn)行審查

通常來講，光伏電站按照各組成部分功能不同，以及建設(shè)時是否改變地表、是否永久壓占土地等因素，可以大致分為三類用地區(qū)域：光伏方陣用地、變電站及運行管理中心用地、集電線路用地。三用地類功能分區(qū)可以使用的地類可以歸納如下：

各功能區(qū)在按照以上地類及使用土地的情況下，還需特別注意對用地范圍內(nèi)是否涉及禁止或限制建設(shè)情況進(jìn)行明確的核查。光伏項目的用地方式與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目相比具有一定特殊性，且項目通常位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沙漠、湖海等偏遠(yuǎn)地區(qū)，因而可能存在占用基本農(nóng)田、耕地、草地、林地、海域等不同類型用地的情況，對于該等特殊地類，需明確用地范圍內(nèi)是否涉及，并就是否涉及取得相關(guān)主管部門核查后出具的書面意見;若項目選址范圍內(nèi)涉及該等特殊地類的，還應(yīng)結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及主管部門要求避讓該等區(qū)域，或辦理相應(yīng)許可使用手續(xù)，以確保用地的合規(guī)性。

同時，項目用地審查時還需關(guān)注是否涉及生態(tài)紅線、軍事設(shè)施、文物保護(hù)區(qū)域、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等特殊保護(hù)事項，若涉及的，也需結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及主管部門要求避讓，或取得同意在該區(qū)域建設(shè)光伏項目的書面批復(fù)意見。

項目用地的合規(guī)審查所涉復(fù)雜的地類使得光伏項目用地問題變得更加復(fù)雜，而這通常也是給投資人和發(fā)電企業(yè)需關(guān)注的重大合規(guī)風(fēng)險。

2.項目開發(fā)合規(guī)審查：“倒賣路條”風(fēng)險仍需予以關(guān)注

在我國光伏項目開發(fā)早期，國家通過對光伏項目施行政府補(bǔ)貼，光伏發(fā)電等新能源項目呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但是由于部分地區(qū)和項目存在政策尚未完全落實、配套措施缺失以及備案(核準(zhǔn))程序不透明等問題，出現(xiàn)了光伏等新建電源項目投資開發(fā)的投機(jī)行為，如取得項目備案或核準(zhǔn)后買賣項目備案或核準(zhǔn)權(quán)益、未經(jīng)批準(zhǔn)變更項目投資主體以牟利等行為，即“倒賣路條”。這種行為增加了項目建設(shè)成本，同時也擾亂了新建電源項目投資開發(fā)秩序。

為規(guī)范光伏開發(fā)中的“倒賣路條”行為，國家能源局、發(fā)改委等多部門，自2013年起，出臺了多項政策以規(guī)范新能源項目的開發(fā)秩序。國家能源局先后發(fā)布了《光伏電站項目管理暫行辦法》(國能新能[2013]329號)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)光伏電站建設(shè)與運行管理工作的通知》(國能新能[2014]445號)、《關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》(國能新能[2014]477號)，并與國家發(fā)改委于2016年5月30日共同發(fā)布了《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源[2016]1163號)，該等文件明確規(guī)定，光伏電站項目單位不得隨意變更項目投資主體，不能將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。如存在擅自變更投資主體、“倒賣路條”的行為，“倒賣路條”的項目單位一定期限內(nèi)不能作為投資主體開發(fā)光伏電站項目，且對于投產(chǎn)前擅自變更投資主體的項目將被從年度建設(shè)規(guī)模中取消，禁止該項目申請國家可再生能源補(bǔ)貼。

因此，基于以上背景，如光伏項目存在以直接或間接的方式擅自變更投資主體的情況，存在被認(rèn)定為“倒賣路條”的風(fēng)險，可能導(dǎo)致的法律后果包括項目從年度規(guī)模中取消、無法申請可再生能源補(bǔ)貼、相關(guān)投資主體在一定期限內(nèi)不能參與后續(xù)項目的配置或影響開展其他項目的投資審批、受到行政處罰等。

對于“倒賣路條”這一情形，相關(guān)人士向國家能源局提出問題，而國家能源局于2021年3月2日在其官方網(wǎng)站答復(fù)了“關(guān)于光伏項目并網(wǎng)前轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的相關(guān)問題”，國家能源局的答復(fù)也提示了從業(yè)者，平價時代仍需對“倒賣路條”問題及風(fēng)險予以關(guān)注。

國家能源局答復(fù)內(nèi)容如下：2014年10月，我局出臺了《國家能源局關(guān)于規(guī)范光伏電站投資開發(fā)秩序的通知》(國能新能〔2014〕477號)，文件規(guī)定：“出于正當(dāng)理由進(jìn)行項目合作開發(fā)和轉(zhuǎn)讓項目資產(chǎn)，不能將政府備案文件及相關(guān)權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓。已辦理備案手續(xù)的項目的投資主體在項目投產(chǎn)之前，未經(jīng)備案機(jī)關(guān)同意，不得擅自將項目轉(zhuǎn)讓給其他投資主體。項目實施中，投資主體發(fā)生重大變化以及建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容等發(fā)生改變，應(yīng)向項目備案機(jī)關(guān)提出申請，重新辦理備案手續(xù)”。建議您據(jù)此并結(jié)合相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行電站股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

開展合規(guī)建設(shè)，助力新能源企業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

如上所述及例舉分析，新能源項目合規(guī)審查要求較多，且各類型問題風(fēng)險等級不同、處理方式不同，因此，在目前趨嚴(yán)趨緊的合規(guī)審查情況下，開展合規(guī)建設(shè)，系統(tǒng)梳理新能源領(lǐng)域的風(fēng)險合規(guī)具有重要的作用和意義。

金杜合規(guī)團(tuán)隊長期服務(wù)于包括新能源行業(yè)在內(nèi)的各央企及地方國企，具有在新能源領(lǐng)域為客戶構(gòu)建合規(guī)體系的能力與經(jīng)驗。近期，金杜合規(guī)團(tuán)隊為新能源領(lǐng)域的某大型中央企業(yè)完成了全面的合規(guī)體系建設(shè)，我們在本文中將以該項目為例，分析新能源企業(yè)開展合規(guī)建設(shè)應(yīng)關(guān)注的要點：

1.應(yīng)搭建完整的合規(guī)框架體系，為新能源業(yè)務(wù)的合規(guī)管理打好基礎(chǔ)

《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法(公開征求意見稿)》等合規(guī)管理指引與標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)的合規(guī)管理體系建設(shè)提供了參考。新能源領(lǐng)域的央企和地方國企，首先應(yīng)該建立起層級分明、運轉(zhuǎn)有序的合規(guī)管理組織架構(gòu)，制定《合規(guī)管理辦法》《誠信合規(guī)手冊》等合規(guī)管理基本制度，形成合規(guī)體系的基本框架。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合新能源業(yè)務(wù)的特點，針對項目開發(fā)、用地選址等重點業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，細(xì)化合規(guī)風(fēng)險識別、評估、預(yù)警、報告等合規(guī)管理運行機(jī)制、保障機(jī)制的工作流程，制定與合規(guī)管理工作相關(guān)的配套指引與工具表單，使公司的合規(guī)管理體系具備落地執(zhí)行的彈性與可操作性。

2.合規(guī)風(fēng)險識別應(yīng)與新能源業(yè)務(wù)的全生命周期相結(jié)合

企業(yè)的合規(guī)風(fēng)險識別，既要關(guān)注通用領(lǐng)域，也要關(guān)注專用領(lǐng)域。在本項目中，該新能源企業(yè)從通用合規(guī)領(lǐng)域和專用合規(guī)領(lǐng)域兩個維度，全面梳理了各個領(lǐng)域可能面臨的各類合規(guī)風(fēng)險，形成了共包括14個一級領(lǐng)域，90個二級分類，775項合規(guī)風(fēng)險點的《合規(guī)風(fēng)險庫》。其中在專用領(lǐng)域，新能源企業(yè)應(yīng)結(jié)合業(yè)務(wù)特點，進(jìn)一步梳理包括光伏項目在內(nèi)的新能源業(yè)務(wù)中需要遵守的各項外部監(jiān)管規(guī)定，將項目獲取、項目開發(fā)、項目選址、施工準(zhǔn)備、項目建設(shè)、項目運營等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所涉及的各項合規(guī)要求進(jìn)行系統(tǒng)梳理，確保覆蓋新能源業(yè)務(wù)開發(fā)與運營的全生命周期。

在合規(guī)風(fēng)險庫中，企業(yè)還應(yīng)該全面分析每一項合規(guī)風(fēng)險的風(fēng)險點概述、風(fēng)險表現(xiàn)形式、風(fēng)險實例、違規(guī)后果以及對應(yīng)的法律依據(jù)，并按照企業(yè)開展新能源業(yè)務(wù)的流程進(jìn)行分類與排序，使企業(yè)及相關(guān)業(yè)務(wù)人員可以通過風(fēng)險庫直觀地了解新能源業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)需要關(guān)注的合規(guī)風(fēng)險以及對應(yīng)的合規(guī)要求。

3.應(yīng)通過合規(guī)風(fēng)險評估，對風(fēng)險進(jìn)行分級管理，增加合規(guī)管理的彈性

對于識別出來的合規(guī)風(fēng)險，企業(yè)應(yīng)圍繞合規(guī)風(fēng)險發(fā)生的可能性、風(fēng)險影響程度以及公司管控程度三個維度進(jìn)行風(fēng)險評估與分析，對各項合規(guī)風(fēng)險進(jìn)行高、中、低的等級劃分，從而確定合規(guī)管理的重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)，識別出具有典型性、普遍性和可能產(chǎn)生較嚴(yán)重后果的合規(guī)風(fēng)險領(lǐng)域。特別是對于新能源領(lǐng)域，企業(yè)應(yīng)該對項目開發(fā)、建設(shè)、運營等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中涉及顛覆性風(fēng)險的紅線事項，以及存在合規(guī)瑕疵需要重點關(guān)注的黃線事項分別進(jìn)行梳理，并嵌入到企業(yè)的新能源業(yè)務(wù)審批流程中，制定應(yīng)對預(yù)案，確保合規(guī)管理能兼顧新能源業(yè)務(wù)的特點及管控需求，實現(xiàn)合規(guī)與業(yè)務(wù)發(fā)展的平衡。

4.應(yīng)針對重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定專項合規(guī)指引

此外，針對風(fēng)險較為突出的新能源業(yè)務(wù)類型，例如光伏項目或海上風(fēng)電項目等，企業(yè)還可以制定專門的合規(guī)指引，進(jìn)一步明確在項目核準(zhǔn)/備案、項目選址、用地/用海手續(xù)辦理、工程建設(shè)、驗收等各個環(huán)節(jié)中，企業(yè)內(nèi)部各部門以及各個不同層級的經(jīng)營主體(例如平臺公司、區(qū)域管理公司以及具體的項目公司等)，分別應(yīng)關(guān)注哪些合規(guī)要點以及需要履行哪些合規(guī)職責(zé)。通過制定新能源業(yè)務(wù)的專項合規(guī)指引，在高風(fēng)險業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)嵌入風(fēng)險管控措施，能夠進(jìn)一步確保合規(guī)管理工作發(fā)揮實效，契合企業(yè)特點與企業(yè)內(nèi)部各部門和經(jīng)營主體的管理需要。

隨著項目模式的創(chuàng)新與迭代，以及各地監(jiān)管政策的變化與新法規(guī)的出臺，新能源業(yè)務(wù)會持續(xù)面臨合規(guī)挑戰(zhàn)。新能源行業(yè)的央企和地方國企，既要根據(jù)國資委的合規(guī)監(jiān)管要求不斷建立健全合規(guī)管理體系，也要充分考慮新能源業(yè)務(wù)的特殊性，有針對性地開展專項建設(shè)，系統(tǒng)梳理新能源領(lǐng)域的合規(guī)風(fēng)險，并結(jié)合企業(yè)的情況對各項風(fēng)險進(jìn)行合規(guī)評估與分級管理，制定配套的專項指引，才能更好地為企業(yè)的新能源業(yè)務(wù)提供合規(guī)支持和保障。