CIT與ITC，不停地在中美光伏貿(mào)易戰(zhàn)中表演著雙簧和對(duì)決

CIT、ITC，就像一對(duì)雙胞胎，卻又是像有世仇一樣，不停地在中美光伏貿(mào)易戰(zhàn)中表演對(duì)決。

11月16日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法庭CIT（Court of International Trade）突然宣布，2020年10月由美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)建議發(fā)布的第10101總統(tǒng)公告（撤銷(xiāo)雙面組件201關(guān)稅豁免）無(wú)效，雙面組件重新被排除201關(guān)稅保障！

為什么？時(shí)隔12個(gè)月，為何又能反復(fù)？第一次是法院認(rèn)為USTR不符合《行政程序法》，第二次是法院認(rèn)為政府沒(méi)有展示足夠的理由。事不過(guò)三，這次又是什么理由讓法官做出了不利于USTR的判決？

1． 雙胞胎的對(duì)決

CIT、ITC，就像一對(duì)有世仇的雙胞胎一樣，在雙面組件的201關(guān)稅保障爭(zhēng)論中表演著雙簧和對(duì)決。

2018年2月，201關(guān)稅生效，同期USITC的上級(jí) － USTR宣布關(guān)稅豁免申請(qǐng)規(guī)則，并于2019年6月13日批準(zhǔn)了包括“雙面組件排除201關(guān)稅保障”的申請(qǐng)。

此后，應(yīng)部分企業(yè)的申請(qǐng)，2019年10月USTR取消了“雙面組件201關(guān)稅豁免”；但國(guó)際貿(mào)易法庭針?shù)h相對(duì)，隨即宣布初步禁止“USTR的取消令”。

2019年12月，經(jīng)過(guò)國(guó)際貿(mào)易法庭開(kāi)庭審理，確認(rèn)USTR的取消令違反了美國(guó)“行政程序法”，正式宣判USTR的取消令無(wú)效，雙面組件重新列入201關(guān)稅豁免清單。

2020年1月 － 4月，USTR經(jīng)過(guò)重新調(diào)查聽(tīng)證，走完了CIT所認(rèn)為的所有“不合程序”的流程，第二次宣布“取消雙面組件201關(guān)稅豁免”；國(guó)際貿(mào)易法庭隨即在5月宣布“拒絕USTR雙面組件撤銷(xiāo)排除決定”，國(guó)際貿(mào)易法官Gary Katzmann表示美國(guó)政府尚未履行其展示足夠變化的情況以證明有理由解散關(guān)于撤銷(xiāo)雙面組件排除201關(guān)稅保障的初步禁令，因此初步禁令依然有效，禁止USTR取消雙面組件排除201關(guān)稅保障。

2020年7月，USTR表示不再堅(jiān)持2019年10月的取消豁免決定，不再對(duì)雙面組件關(guān)稅排除采取任何行動(dòng)。

2020年10月，不甘失敗的USTR，通過(guò)USITC收集的調(diào)查意見(jiàn)向總統(tǒng)特朗普提出建議，最終由特朗普直接宣布“第10101總統(tǒng)公告”，該公告再次撤銷(xiāo)了對(duì)雙面組件201關(guān)稅的排除。

此后，美國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（“SEIA”）、NextEra Energy、Invenergy和EDF可再生能源等再次向國(guó)際貿(mào)易法庭CIT提起訴訟，挑戰(zhàn)10101總統(tǒng)公告。

但此后長(zhǎng)達(dá)一年時(shí)間，行業(yè)并沒(méi)有看到關(guān)于該訴訟的任何進(jìn)展。一年后的11月16日，就在中美兩國(guó)元首視頻會(huì)晤后不到12小時(shí)，突然傳來(lái)重磅利好， CIT判決“雙面組件重回201豁免”。

為什么？時(shí)隔12個(gè)月，為何CIT又能再做出這一判決，挑戰(zhàn)總統(tǒng)公告？

2． 好基友碰到新問(wèn)題

與USTR和USITC相比，CIT和審理該案的法官Gary Katzmann就是美國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的好基友。

過(guò)去一年來(lái)，審理SEIA狀告美國(guó)總統(tǒng)令一案的法官，還是之前一而再、再而三宣判USTR撤銷(xiāo)令無(wú)效的那位隊(duì)友 － Gary Katzmann。

Gary Katzmann法官表示，法院曾五次處理正在進(jìn)行的案件，涉及總統(tǒng)努力撤銷(xiāo)對(duì)進(jìn)口光伏組件豁免關(guān)稅保障義務(wù)的訴訟，總統(tǒng)通過(guò)公告征收保護(hù)關(guān)稅。

這次，Gary Katzmann法官又將面對(duì)哪些正、反方之爭(zhēng)呢？

原告方美國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（“SEIA”）、NextEra Energy、Invenergy和EDF可再生能源等；

被告方美國(guó)、美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局（統(tǒng)稱(chēng)美國(guó)政府）。

原告共提出了五項(xiàng)指控，包括

（1）向總統(tǒng)提交申請(qǐng)，尋求修改保障國(guó)內(nèi)工業(yè)（生產(chǎn)）措施的三封信（反映大多數(shù)國(guó)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)）是否符合法規(guī)要求？

（2）是否滿(mǎn)足美國(guó)貿(mào)易代表（“USTR”）向總統(tǒng)提交請(qǐng)?jiān)笗?shū)的要求？

（3）總統(tǒng)公告違反了“在采取新的總統(tǒng)行動(dòng)之前必須滿(mǎn)足的”法定的時(shí)間限制？

（4） 第10101號(hào)公告是否違反了總統(tǒng)確定某項(xiàng)行動(dòng)應(yīng)符合“能提供更大幫助”和“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益大于成本” 的要求？

（5） 第204（b）（1）（b）條中的“修改”一詞可否被解讀為“允許增加貿(mào)易限制”？

以上五項(xiàng)指控中，任何一項(xiàng)成立都將有利于原告，總統(tǒng)公告第10101號(hào)都可能會(huì)被判無(wú)效。Gary Katzmann法官的判決顯示，前四項(xiàng)指控的結(jié)論都是“YES” － 總統(tǒng)令沒(méi)有問(wèn)題；第五項(xiàng)指控的結(jié)論是“NO”，總統(tǒng)令有問(wèn)題！

3． 關(guān)鍵的第五項(xiàng)指控

前四項(xiàng)，法官認(rèn)為原告的指控均不成立。因此本案的高潮，也是最關(guān)鍵的判定，就是第五項(xiàng)指控。

具體來(lái)說(shuō)，原告方認(rèn)為，根據(jù)《貿(mào)易法》第204（b）（1）（b）條，總統(tǒng)可以

原告方認(rèn)為，總統(tǒng)可以采取的行動(dòng)是減少、修改或終止。因此對(duì)于雙面組件的關(guān)稅要么是減少，要么是終止，要么是修改。而原告方觀點(diǎn)的核心在于，就算是修改，也應(yīng)該是減輕，而不是加重關(guān)稅?？偨y(tǒng)公告10101排除了雙面組件201關(guān)稅豁免，因此是加重了關(guān)稅，所以根據(jù)法律規(guī)定是無(wú)效的。

被告方認(rèn)為，總統(tǒng)可以采取的行動(dòng)是減少、修改或終止，而修改的意思是可以減少，但也可以是增加。總統(tǒng)公告10101增加了雙面組件的關(guān)稅，因此是符合法律規(guī)定的。

那么，本案的關(guān)鍵就在于對(duì)于“修改”，英文中的動(dòng)詞“Modify”和名詞“Modification”，到底該怎樣解釋呢？

4． 咬文嚼字的“修改”

在繼續(xù)閱讀本文之前，你先可以想象一下，英文中的動(dòng)詞“Modify”和名詞“Modification”到底該做什么解釋呢。

原告方認(rèn)為，《貿(mào)易法》及《烏拉圭回合談判》對(duì)貿(mào)易的初衷都是讓貿(mào)易更自由化。如果USITC的調(diào)查認(rèn)為進(jìn)口產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品產(chǎn)生了危害，政府可以制定關(guān)稅措施。此后USITC定期評(píng)估國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)對(duì)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)的應(yīng)對(duì)進(jìn)展，向總統(tǒng)提交報(bào)告后，隨著國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)逐漸適應(yīng)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)，總統(tǒng)對(duì)關(guān)稅保障措施的修改應(yīng)當(dāng)是減輕或者終止。《貿(mào)易法》的初稿中也特別指出了“Modify”是“Not increase（不增加）”。

既然是讓貿(mào)易更自由化，那么“修改”就應(yīng)該往低關(guān)稅、更寬松的方向進(jìn)行。

被告方認(rèn)為，USITC評(píng)估的結(jié)果可能是國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)仍未能適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品，因此總統(tǒng)仍有可能增加關(guān)稅，包括增加免稅保護(hù)配額，因此“增加”也是Modify的一種。而且在《貿(mào)易法》的正式文件中，“Not Increase”被刪除了。

法院認(rèn)為，法定語(yǔ)言的解釋?xiě)?yīng)“符合其法律的一般公共含義”。

首先，法院參考了韋伯大詞典中的解釋?zhuān)V諸詞典后發(fā)現(xiàn)，“修改”的動(dòng)詞形式“Modify”，如204（b）（1）中所用的“Modify”被定義為“使…不那么極端”（“the limiting of a statement．”）；然而，204（b）（1）還用了名詞“Modification”，韋伯大詞典對(duì)名詞形式的釋義是“有限的改變”（“the making of a limited change in something”）。顯然，動(dòng)詞形式的解釋是有利于原告的，而名詞形式的解釋是不利于原告的。因此，對(duì)于詞典中模棱兩可的解釋?zhuān)ü贈(zèng)Q定不采納。

于是，法院開(kāi)始從更全面理解法律初衷的角度和結(jié)合法律上下文來(lái)尋求解釋。

法院認(rèn)為，根據(jù)《美國(guó)法典》第19卷第2251（a）條，保障措施的目的是“促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)積極調(diào)整應(yīng)對(duì)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)，最終比關(guān)稅成本提供更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益”。

為了達(dá)到這一平衡，《美國(guó)法典》規(guī)定包含一個(gè)復(fù)雜的調(diào)查、咨詢(xún)、報(bào)告和權(quán)衡框架因素。該框架包括調(diào)查以下情況的具體說(shuō)明被ITC指控的損害，包括對(duì)有利于嚴(yán)重傷害調(diào)查結(jié)果的列舉因素進(jìn)行評(píng)估，對(duì)傷害風(fēng)險(xiǎn)和建議調(diào)整計(jì)劃舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

為了最終批準(zhǔn)任何保障措施，總統(tǒng)還必須遵守各種解釋性和實(shí)質(zhì)性要求，以及進(jìn)一步調(diào)查和宣布公告的具體期限。實(shí)施的措施將繼續(xù)面臨不斷的審查和嚴(yán)格的時(shí)間限制。

因此，法院認(rèn)為，如果將第204（b）（1）（B）條的“修改”一詞解釋為允許“貿(mào)易限制”和“貿(mào)易自由化”兩種方向，將與這一詳細(xì)的法定計(jì)劃背道而馳。因?yàn)樵谶@樣的觀點(diǎn)下，總統(tǒng)就可以按照該法令，在不遵守法令規(guī)定最初實(shí)施這些保障措施所需的法定要求下增加保障措施。

《美國(guó)法典》第2254（a）（1）－（3）、（b）條關(guān)于保障措施的調(diào)整，只要求總統(tǒng)考慮國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)ITC關(guān)于“國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中期報(bào)告”，包括進(jìn)展和具體情況，……對(duì)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行積極調(diào)整。

法令中沒(méi)有任何跡象表明，國(guó)會(huì)打算通過(guò)第204條為立法提供漏洞，在沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)程序限制的情況下制定更嚴(yán)格的保障措施。相反種種跡象表明，該法規(guī)是希望在國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)已充分適應(yīng)進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)的保障措施后可以避免各種關(guān)稅。

例如，204（b）（1）（A）設(shè)想在下列情況下總統(tǒng)可以減少或終止保障措施

“國(guó)內(nèi)行業(yè)還沒(méi)有做出足夠的努力”來(lái)適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)，或是“行動(dòng)的有效性……已因經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而受到損害”（參見(jiàn)《美國(guó)法典》第19卷第2254（b）（1）（A）（i）至（ii）條規(guī)定的“擔(dān)?！瓬p少或終止”）。

因此，法院得出結(jié)論，通過(guò)將“修改”解釋為允許《10101號(hào)公告》對(duì)保障措施的擴(kuò)大或向上調(diào)整顯然存在誤解法令的意義。204（b）（1）（b）必須理解為僅授權(quán)對(duì)其進(jìn)行“貿(mào)易自由化”修改保障措施，因?yàn)閷⒎ㄒ?guī)解釋為“允許貿(mào)易限制性修改”將破壞更廣泛的法定計(jì)劃。

5． 法院的最終判決

根據(jù)法院以上的解釋?zhuān)驗(yàn)榈?04（b）（1）（b）條只允許對(duì)現(xiàn)有協(xié)議進(jìn)行貿(mào)易自由化修改保障措施，不支持解釋為“允許增加貿(mào)易限制”，因此法院最終判決是

雖然美國(guó)總統(tǒng)10101號(hào)公告“撤銷(xiāo)雙面組件排除201關(guān)稅保障” 符合法律程序，但增加了貿(mào)易限制，而非讓貿(mào)易更自由化，必須被視為“對(duì)管理法規(guī)的明顯誤解”，導(dǎo)致總統(tǒng)“授權(quán)范圍之外行動(dòng)”。

最終，法院支持原告，將第10101號(hào)公告作廢，應(yīng)退還根據(jù)本協(xié)議收取的所有雙面組件201保障稅和附帶利息。

哎，一地雞毛，亂的一逼。

原創(chuàng)No．2086；轉(zhuǎn)載需聯(lián)系授權(quán)