2021年電荒：政策分析與選擇

受到國(guó)際關(guān)注的2020年12月我國(guó)局部電荒還不到半年，2021年更為嚴(yán)重的電荒又不期而至。2021年5月下旬以來，南方等多地出臺(tái)了力度不等的停限電措施，主要集中在“兩高”企業(yè)。9月中旬以來，全國(guó)20多個(gè)省份相繼啟動(dòng)有序用電措施，多地要求工業(yè)企業(yè)錯(cuò)峰用電，東北地區(qū)波及到城市正常運(yùn)行和居民日常用電。這次電荒給經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和居民生活造成了比較嚴(yán)重的影響，凸顯了綠色電力發(fā)展的不足、煤電煤炭保能源電力供應(yīng)安全的重要性以及提升能源電力治理能力的緊迫性。2021年電荒的直接原因是政策，對(duì)引起電荒政策措施的復(fù)盤，是正確改革完善糾偏政策的一個(gè)基本前提條件。

01

2021年電荒凸顯煤電價(jià)值

黨中央國(guó)務(wù)院高度重視

2021年9月22日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確理解全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》、10月24日國(guó)務(wù)院《2030年碳達(dá)峰行動(dòng)方案》以及11月2日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》三個(gè)文件，都高度一致地強(qiáng)調(diào)了在減污降碳過程中保障國(guó)家能源安全是底線的要求。此外，第一個(gè)文件還要求“統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調(diào)峰”，第二個(gè)文件要求“推動(dòng)煤電向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型”，對(duì)煤電的定位相同。

2021年10月21日，習(xí)近平總書記提出了“能源的飯碗必須端在自己手里”指示。10月9日，國(guó)家能源委員會(huì)會(huì)議指出，能源安全事關(guān)發(fā)展安全、國(guó)家安全，供給短缺是最大的能源不安全，肯定了我國(guó)煤電煤炭保能源安全的重要作用。

10月8日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，保障能源安全、保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定是“六保”的重要內(nèi)容。會(huì)議明確了支持煤電企業(yè)增加電力供應(yīng)的稅收、金融和價(jià)格政策。會(huì)議要求，要壓實(shí)各方能源保供和安全生產(chǎn)責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)屬地管理責(zé)任，糾正錯(cuò)誤做法，主要產(chǎn)煤省和重點(diǎn)煤企要按要求落實(shí)增產(chǎn)增供任務(wù)，中央發(fā)電企業(yè)要保障所屬發(fā)電機(jī)組應(yīng)發(fā)盡發(fā)，電網(wǎng)企業(yè)要強(qiáng)化電力運(yùn)行調(diào)度和安全管理，對(duì)不落實(shí)能源保供責(zé)任的要嚴(yán)肅追究。10月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步提出了依法打擊煤炭市場(chǎng)炒作措施。

10月19日和11月2日，國(guó)務(wù)院副總理韓正分別到國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家電網(wǎng)公司召開座談會(huì)部署確保今冬明春能源電力安全穩(wěn)定供應(yīng)工作。他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要“完善煤電價(jià)格形成機(jī)制”、“加快研究煤電聯(lián)動(dòng)的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制”。

政府干預(yù)保供力度空前

煤價(jià)上漲始于2021年一季度末，二季度國(guó)家有關(guān)部門開始關(guān)注煤炭供需及價(jià)格等問題，5月19日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也采取了一些措施，三季度為數(shù)不多的地方政府允許煤電交易電價(jià)在基準(zhǔn)電價(jià)基礎(chǔ)上上浮不超過10%。9月初網(wǎng)傳11家燃煤發(fā)電企業(yè)聯(lián)名上書北京市城市管理委員會(huì)，因煤電燃料成本與上網(wǎng)電價(jià)嚴(yán)重倒掛，請(qǐng)求重簽電力直接交易2021年第三季度的年度長(zhǎng)協(xié)合同，協(xié)商上浮交易電價(jià)，隨后電荒通過媒體發(fā)酵，“煤超瘋”導(dǎo)致電荒問題進(jìn)入了公眾視野。

10月15日起實(shí)施的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》，擴(kuò)大煤電上網(wǎng)電價(jià)浮動(dòng)范圍，但是難以短期內(nèi)疏導(dǎo)煤電價(jià)格矛盾解決煤炭和煤電短缺問題。為加快遏制“煤超瘋”勢(shì)頭，國(guó)家發(fā)展改革委從煤炭供需、現(xiàn)貨、期貨、長(zhǎng)協(xié)等方面全面依法干預(yù)，打出重磅“組合拳”，其中，10月底國(guó)家發(fā)展改革委十多天連發(fā)19文，11月3日晚國(guó)家發(fā)展改革委微信公號(hào)接連推送6篇文章。

此外，國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)、國(guó)家礦山安全監(jiān)察局、國(guó)家能源局以及國(guó)務(wù)院國(guó)資委等國(guó)家有關(guān)部門先后采取措施密集部署能源電力保供攻堅(jiān)工作。中央能源企業(yè)紛紛公開表態(tài)或采取措施或召開會(huì)議部署能源電力保供工作。國(guó)務(wù)院國(guó)資委出臺(tái)了今冬明春能源供應(yīng)保障考核獎(jiǎng)懲辦法，把保供作為今年企業(yè)考核的主要指標(biāo)，實(shí)行“一票否決”。

保供取得階段性成效

1. 主要煤炭生產(chǎn)企業(yè)連續(xù)調(diào)低最高限價(jià)。10月21日，國(guó)家能源、中煤集團(tuán)、晉能控股集團(tuán)及伊泰集團(tuán)四大煤炭集團(tuán)對(duì)環(huán)渤海港口下水動(dòng)力煤主要煤種平倉(cāng)價(jià)作做出了最高限價(jià)承諾，有的公開承諾的年度自產(chǎn)煤長(zhǎng)協(xié)價(jià)格大幅低于政府指導(dǎo)價(jià)格，但承諾的現(xiàn)貨最高限價(jià)依然處于高位。

11月初，全國(guó)10多家主要煤炭企業(yè)紛紛表態(tài)跟進(jìn)內(nèi)蒙企業(yè)，主動(dòng)將主產(chǎn)地5500大卡動(dòng)力煤坑口價(jià)格降至每噸1000元以下。11月8日中煤集團(tuán)再次全面下調(diào)港口和坑口動(dòng)力煤價(jià)格分別至1100元和900元以下。

2. 煤炭產(chǎn)量和存煤屢創(chuàng)新高。11月以來，煤炭產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，煤炭日均調(diào)度產(chǎn)量在1200萬噸上下，個(gè)別天數(shù)屢創(chuàng)近年來新高；電廠存煤在1.2億噸左右，20日達(dá)1.43億噸，月底有望超過1.5億噸，目前可用天數(shù)為23天，超過常年水平；21日北方主要港口存煤2500萬噸（其中秦皇島港口存煤554萬噸）。

3. 動(dòng)力煤期現(xiàn)貨價(jià)格大幅回落。鄭商所動(dòng)力煤期貨主力合約連續(xù)多日下跌，11月15日收于809.6元/噸，較10月19日高點(diǎn)1982元下跌59%，24日收盤又反彈至921元/噸。11月22日北方港口5500大卡動(dòng)力煤現(xiàn)貨平倉(cāng)價(jià)降至1000元/噸以下，降幅超過1000元/噸，晉陜蒙主產(chǎn)區(qū)煤礦坑口價(jià)降至900元/噸以下?，F(xiàn)階段動(dòng)力煤期現(xiàn)價(jià)格仍然高位震蕩，有望繼續(xù)向合理區(qū)間回歸，但保供穩(wěn)價(jià)工作依然艱巨。

4. 能源電力保供取得階段性成效。11月16日，在今冬明春保暖保供工作電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理韓正指出，“近期電力等能源保供工作取得了階段性成效，煤炭產(chǎn)能得到釋放、價(jià)格逐步回歸理性，電力供應(yīng)能力持續(xù)提升、供需形勢(shì)逐步恢復(fù)常態(tài)”，并對(duì)今冬明春保暖保供工作作出進(jìn)一步安排部署。他第三次公開強(qiáng)調(diào)，要“改革完善煤電價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制”。

02

深化對(duì)政策性電荒風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)

電荒暴露供需預(yù)警機(jī)制嚴(yán)重缺失

1. 我國(guó)電荒已經(jīng)成為政治和國(guó)際問題，應(yīng)該引起高度重視。在2021年1月6日外交部例行記者會(huì)上，有記者稱外界對(duì)中國(guó)主要城市實(shí)行的停電限電措施無法了解實(shí)情，將影響對(duì)中國(guó)的發(fā)展信心。外交部表示，中方有關(guān)部門已經(jīng)加強(qiáng)了電力供需形勢(shì)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警，總體的電力供應(yīng)能力是有保障的。

在2021年3月30日國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上，有記者提問稱中國(guó)對(duì)澳大利亞的煤炭有禁令，中國(guó)煤炭供應(yīng)是否會(huì)出現(xiàn)不確定性。國(guó)家能源局表示，2021年看不出有明顯的煤炭供應(yīng)缺口，國(guó)家能源局有信心有能力在有關(guān)方面的配合下確保能源安全供應(yīng)。但值得令人深思的是，隨即不久2021年電荒發(fā)生、蔓延！

2. 短期能源電力運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示的強(qiáng)烈電荒信號(hào)，卻沒有及時(shí)形成正式預(yù)警和應(yīng)急糾偏措施。剔除基數(shù)因素簡(jiǎn)單的不完全數(shù)據(jù)分析可以看出，2021年前三季度原煤生產(chǎn)增速與發(fā)電量增速差距顯著，缺電風(fēng)險(xiǎn)在加大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的信息，2021年1至9月份，生產(chǎn)原煤同比增長(zhǎng)3.7%，兩年平均增長(zhǎng)1.8%；而發(fā)電同比增長(zhǎng)10.7%，兩年平均增長(zhǎng)5.7%。

2021年前三季度月度原煤生產(chǎn)增速與火電發(fā)電量增速關(guān)聯(lián)性更大，簡(jiǎn)單分析進(jìn)一步暴露了煤電短缺風(fēng)險(xiǎn)正在積聚。1至9月份，除1-2月份特例外，規(guī)模以上工業(yè)原煤產(chǎn)量增速月度走勢(shì)，基本上處于負(fù)增長(zhǎng)或微增長(zhǎng)，而規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量火電增速月度走勢(shì)卻持續(xù)處在較高增速狀態(tài)。

即使在已經(jīng)大面積發(fā)生電荒的9月份，這樣的走勢(shì)依然繼續(xù)存在：原煤生產(chǎn)略有下降，同比下降0.9%，兩年平均下降0.9%；火電同比增長(zhǎng)5.7%，兩年平均增長(zhǎng)2.9%。在政府保供措施的干預(yù)下，10月份這種趨勢(shì)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，原煤生產(chǎn)增長(zhǎng)4.0%、兩年平均增長(zhǎng)2.7%，而火電發(fā)電量增速5.2%、兩年平均增長(zhǎng)1.8%。

3. 中長(zhǎng)期電力運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，煤電供應(yīng)短缺存在導(dǎo)致電荒風(fēng)險(xiǎn)。“十三五”時(shí)期，在電力需求較高增速的年度（2017和2018），煤電供應(yīng)也會(huì)以較高速度增長(zhǎng)，并且在增量發(fā)電量中占主體地位。這個(gè)特點(diǎn)是由我國(guó)以煤電為主體的電源結(jié)構(gòu)、煤電特性和我國(guó)能源稟賦所決定的。如果在電力需求較高增速的條件下，由于清潔低碳能源保障供應(yīng)能力不足，而又過度打壓煤電或者不重視發(fā)揮煤電保供的作用，發(fā)生電荒是一個(gè)必然事件。

同樣是在2021年3月30日國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上，國(guó)家能源局提出了“十四五”時(shí)期可再生能源發(fā)展目標(biāo)：到“十四五”末，預(yù)計(jì)可再生能源在全社會(huì)用電量增量中的比重將達(dá)到三分之二左右，可再生能源從原來能源電力消費(fèi)的增量補(bǔ)充，變?yōu)槟茉措娏οM(fèi)增量的主體。如果2021年電荒發(fā)生在2025年，可再生能源發(fā)展目標(biāo)極可能泡湯。

此外，“十三五”時(shí)期建立的三年滾動(dòng)煤電建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制已經(jīng)覆蓋到2021年，卻是單向防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)，煤電短缺風(fēng)險(xiǎn)不在關(guān)注范圍，更不涉及煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈保障能源電力安全風(fēng)險(xiǎn)。“十三五”時(shí)期建立的煤炭?jī)r(jià)格預(yù)警機(jī)制也沒有繼續(xù)執(zhí)行。

煤電電量和價(jià)格空間長(zhǎng)期受到擠壓

1. 法律行政強(qiáng)約束下的電能量替代。2016年國(guó)家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》規(guī)定，通過落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度，全額收購(gòu)規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，為可再生能源替代煤電提供了法律依據(jù)。2018年國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家能源局《關(guān)于規(guī)范優(yōu)先發(fā)電優(yōu)先購(gòu)電計(jì)劃管理的通知》明確的“促進(jìn)調(diào)峰調(diào)頻等調(diào)節(jié)性電源穩(wěn)定運(yùn)行”處于優(yōu)先發(fā)電的最后優(yōu)先級(jí)，但并沒有確立煤電煤炭保障能源電力安全的地位，煤電沒有依法獲得充足電量的途徑。

國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家能源局根據(jù)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，印發(fā)的《關(guān)于2021年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重及有關(guān)事項(xiàng)的通知》，確定了各省級(jí)行政區(qū)域2021年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重和2022年預(yù)期目標(biāo)，以確保實(shí)現(xiàn)2025年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高至20%左右的目標(biāo)。

2020年和2021年兩次電荒，都有能源消費(fèi)雙控制度的“影子”。2021年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》的通知明確，國(guó)家繼續(xù)降能耗強(qiáng)度降低作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)，合理設(shè)置能源消費(fèi)總量指標(biāo)，并向省級(jí)行政區(qū)域分解下達(dá)能耗雙控五年目標(biāo)?！锻ㄖ芬笾攸c(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，建立雙控預(yù)警機(jī)制，但保障能源電力安全的預(yù)警機(jī)制缺失。

2. 政府主導(dǎo)下煤電電價(jià)空間持續(xù)被壓縮。2018年8月16日國(guó)家發(fā)展改革委就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)工作情況舉行新聞發(fā)布會(huì)，把規(guī)范和降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)以及大力推進(jìn)電力市場(chǎng)化交易作為降低用能成本的兩大舉措。煤電是大力推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的主要對(duì)象，是企業(yè)用能成本降低的主要承擔(dān)著。電力市場(chǎng)化交易往往被地方政府作為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手。在政府主導(dǎo)下，一般工商業(yè)電價(jià)實(shí)現(xiàn)了三連降，其中2018年10%、2019年10%、2020年5%。由于煤電產(chǎn)業(yè)的弱勢(shì)地位，2019年國(guó)家實(shí)行的大力度降低增值稅稅率政策，并沒有給煤電產(chǎn)業(yè)帶來優(yōu)惠。

新一輪電力體制改革是以煤電降電價(jià)釋放改革紅利開始。根據(jù)有關(guān)報(bào)道，2016年電力市場(chǎng)化交易（包括直接交易）電能量約占全社會(huì)用電量的19%，突破一萬億千瓦時(shí)，每度電平均降低電價(jià)約7.23分，為用戶節(jié)約電費(fèi)超過573億元。2017年《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》發(fā)布后，當(dāng)年燃煤發(fā)電市場(chǎng)化交易規(guī)模達(dá)36%左右。2019年《全面放開經(jīng)營(yíng)性電力用戶發(fā)用電計(jì)劃的通知》和《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布時(shí)，大約50%的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量已通過市場(chǎng)交易形成。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委消息，2020年燃煤發(fā)電市場(chǎng)化電量已達(dá)到70%。

3. 適應(yīng)煤電產(chǎn)業(yè)新定位的電價(jià)機(jī)制還未形成。2019年版燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制，在2021年還沒有真正施行就被取代。其中，基準(zhǔn)價(jià)上浮10%和下浮15%的機(jī)制，是對(duì)煤電企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱不公平并且限制煤電市場(chǎng)化的電價(jià)機(jī)制。2021年版的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制，把上下浮動(dòng)范圍對(duì)等擴(kuò)大至20%，并把燃煤發(fā)電計(jì)劃全部市場(chǎng)化，效果仍待觀察。

2019年和2021年兩次燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改革文件和2019年現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)文件，都提出了建立燃煤發(fā)電兩部制電價(jià)制度的思路，但是這項(xiàng)制度遲遲沒有正式出臺(tái)全面實(shí)行。而在電網(wǎng)側(cè)早就普遍推行了兩部制電價(jià)制度，2021年堅(jiān)持并優(yōu)化了長(zhǎng)期采用的抽水蓄能兩部制電價(jià)政策。

2019年電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)并沒有推動(dòng)有利于煤電發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制。在“推動(dòng)形成中長(zhǎng)期交易價(jià)格與現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格科學(xué)合理的互動(dòng)機(jī)制”思路指導(dǎo)下，試點(diǎn)一度擾亂電力中長(zhǎng)期市場(chǎng)。以至于，國(guó)家發(fā)展改革委提出2020年“努力實(shí)現(xiàn)電力中長(zhǎng)期合同高比例簽約”、2021年“充分發(fā)揮電力中長(zhǎng)期合同的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)作用”等保障措施進(jìn)行糾偏。

同時(shí)，調(diào)峰市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，也沒有起到促進(jìn)煤電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的作用。而諸如綠電市場(chǎng)交易、綠證交易、自愿減排市場(chǎng)交易（CCER）以及保量不保價(jià)市場(chǎng)交易等促進(jìn)綠電發(fā)展的概念和制度創(chuàng)新卻層出不窮。

全國(guó)碳交易市場(chǎng)使煤電產(chǎn)業(yè)雪上加霜

建立全國(guó)碳交易市場(chǎng)的主要目的是促進(jìn)非化石能源對(duì)化石能源替代，通過碳交易增加化石能源成本，從而降低綠色溢價(jià)，提高綠色能源競(jìng)爭(zhēng)能力。根據(jù)公開發(fā)布的通稿，建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景的重要政策工具。

2021年7月16日啟動(dòng)全國(guó)以發(fā)電企業(yè)為主的碳交易市場(chǎng)。全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期為2021年，納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，是全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)。

首先，全國(guó)碳交易市場(chǎng)碳配額免費(fèi)發(fā)放，應(yīng)該考慮火電企業(yè)現(xiàn)狀，并與年度各有關(guān)層級(jí)的電力供需平衡相銜接。可能產(chǎn)生的問題是，在電力供需形勢(shì)預(yù)測(cè)過度樂觀基礎(chǔ)上，或者為了壓縮火電企業(yè)碳排放量，從緊發(fā)放免費(fèi)碳配額，就會(huì)增加電力企業(yè)運(yùn)行成本，抑制火電企業(yè)產(chǎn)能。

其次，全國(guó)碳交易市場(chǎng)應(yīng)該與國(guó)家優(yōu)先發(fā)電制度和可再生能源補(bǔ)貼制度有效銜接，兩者在促進(jìn)非化石能源對(duì)化石能源替代方面作用的方向一致。但可能產(chǎn)生的問題是，如果兩者過度重疊，或者只立不破，火電產(chǎn)業(yè)就會(huì)受到雙重夾擊，生存發(fā)展空間更加受到擠壓。

全國(guó)碳市場(chǎng)交易額外推高了煤電運(yùn)營(yíng)成本，降低了煤電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，無論在實(shí)際或預(yù)期上，都一定程度抑制了煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈產(chǎn)能釋放，成為加劇2021年電荒的一個(gè)因素。據(jù)有關(guān)能源研究機(jī)構(gòu)測(cè)算，全國(guó)碳交易市場(chǎng)上線運(yùn)行的初期，電力行業(yè)受影響最大，低效的火力發(fā)電企業(yè)盈利將下降2.8%，隨著碳交易價(jià)格的不斷提升，火電企業(yè)利潤(rùn)將進(jìn)一步下降。

煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈成為投融資的棄子

2020年國(guó)家五部門《關(guān)于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化投融資的指導(dǎo)意見》，沒有把煤炭等化石能源的清潔生產(chǎn)和高效利用等高碳排放項(xiàng)目作為減緩氣候變化項(xiàng)目，只支持開展碳捕集、利用與封存試點(diǎn)示范項(xiàng)目。2020年國(guó)家三部門《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2021年版）》在四級(jí)分類上不再將煤炭等化石能源清潔利用項(xiàng)目納入綠色債券支持范圍，主要考慮煤炭等化石能源在本質(zhì)上仍屬于高碳排放項(xiàng)目，國(guó)際主流綠色債券標(biāo)準(zhǔn)均未將其納入支持范圍。2021年生態(tài)環(huán)保部《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》，把煤電列入六個(gè)“兩高”行業(yè)之首。這些規(guī)定目的在于試圖切斷資金對(duì)煤電煤炭項(xiàng)目的支持，持續(xù)推高煤電煤炭融資、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展成本。

導(dǎo)致“十二五”時(shí)期煤電嚴(yán)重產(chǎn)能過剩的主要原因在于政策缺乏約束，造成“十三五”時(shí)期煤電產(chǎn)業(yè)困境主要原因在于多重政策的長(zhǎng)期抑制，對(duì)煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈長(zhǎng)期產(chǎn)生收縮預(yù)期。煤電產(chǎn)業(yè)的周期性影響能源電力的周期性，同時(shí)也加劇了經(jīng)濟(jì)的周期性。

“十三五”時(shí)期，煤電產(chǎn)業(yè)大面積巨額虧損狀況持續(xù)得不到根本改善，與綠色電力盈利能力相比冰火兩重天。對(duì)于一個(gè)企業(yè)來說，以不到20%的裝機(jī)、不到10%的發(fā)電量的新能源，貢獻(xiàn)70%以上的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)，應(yīng)該引起對(duì)政策電荒風(fēng)險(xiǎn)反思。這種局面與保障電力安全關(guān)系密切相關(guān)。

此外，解決煤電和電煤“頂牛”和“蹺蹺板”問題的機(jī)制始終沒有建立起來。煤電產(chǎn)業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積聚，成為企業(yè)破產(chǎn)處置、“處僵治困”和資產(chǎn)重組沉重的包袱，嚴(yán)重制約企業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展能力，嚴(yán)重影響煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈發(fā)展預(yù)期，嚴(yán)重削弱能源電力安全保障能力。

03

完善煤電產(chǎn)業(yè)政策保障安全降碳

提高對(duì)完善煤電產(chǎn)業(yè)政策重要性的認(rèn)識(shí)

要把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到“能源的飯碗必須端在自己手里”思想上來，深化對(duì)保障國(guó)家能源安全是底線重要性的認(rèn)識(shí)，牢牢把握能源稟賦以煤為主的國(guó)情，充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前及較長(zhǎng)時(shí)期煤電供應(yīng)與電力需求在較高增長(zhǎng)階段存在高粘性的特點(diǎn)，客觀分析并完善當(dāng)前的電力產(chǎn)業(yè)政策，采取切實(shí)措施“推動(dòng)煤電向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型”，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。

改革完善糾偏煤電煤炭政策是國(guó)家當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。11月24日中央全面深化改革委員會(huì)第二十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要改革完善煤電價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制，完善電價(jià)傳到機(jī)制，有效平衡電力供需；要加強(qiáng)電力規(guī)劃、政策法規(guī)、科學(xué)監(jiān)測(cè)等工作。10月9日國(guó)家能源委會(huì)會(huì)議要求，結(jié)合近期應(yīng)對(duì)電力、煤炭供需矛盾的情況，深入測(cè)算論證，研究提出碳達(dá)峰分步驟的時(shí)間表、路線圖，糾正“一刀切”限電限產(chǎn)或運(yùn)動(dòng)時(shí)“減碳”。11月17日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在前期設(shè)立碳減排金融支持工具的基礎(chǔ)上，設(shè)立支持包括煤電清潔高效利用和煤炭安全高效綠色智能開采在內(nèi)的煤炭清潔高效利用再貸款并確定了綜合性支持政策。11月23日，人民銀行表示將推動(dòng)碳減排支持工具和煤炭清潔高效利用專項(xiàng)再貸款有效落地。10月19日、11月2日和16日，國(guó)務(wù)院副總理韓正三次公開強(qiáng)調(diào)“改革完善煤電價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制”，國(guó)家發(fā)展改革委此前也印發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知。11月18日李克強(qiáng)再次公開強(qiáng)調(diào)，“支持煤電企業(yè)的各項(xiàng)政策要確保落實(shí)到位，保證電力穩(wěn)定供應(yīng)”。

要強(qiáng)化政策頂層設(shè)計(jì)，改革完善糾偏電力特別是煤電產(chǎn)業(yè)政策，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和電力發(fā)展、減污降碳和能源安全、政府管理和市場(chǎng)手段之間的關(guān)系，站在電力產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的高度，提高政策的協(xié)同性、靈活性、前瞻性、公平性，不斷提高電力發(fā)展預(yù)期和周期管理水平。

完善煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價(jià)格機(jī)制

要對(duì)現(xiàn)行能源電力行業(yè)政策進(jìn)行評(píng)估、完善和糾偏，完善能源電力政策體系，把能源安全是底線的要求嵌入政策體系，根據(jù)煤電定位改革煤電價(jià)格制度、完善電力調(diào)峰和輔助服務(wù)市場(chǎng)，建立中長(zhǎng)期煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)市場(chǎng)和合同約束機(jī)制，完善體現(xiàn)煤電安全價(jià)值的政策體系，加快電力體制改革。

從當(dāng)前對(duì)煤電電量和價(jià)格政策和市場(chǎng)機(jī)制綜合來看，長(zhǎng)期以來存在煤電補(bǔ)貼非化石能源及居民（公益性事業(yè)用戶）和農(nóng)業(yè)用電問題，這種交叉補(bǔ)貼的不公平性沒有受到足夠重視。煤電對(duì)前者補(bǔ)貼體現(xiàn)在電能量損失及電能質(zhì)量比價(jià)的電價(jià)損失兩個(gè)方面，對(duì)后者補(bǔ)貼體現(xiàn)在電網(wǎng)輸配電足額回收上。無論是政府干預(yù)還是市場(chǎng)手段，這兩種補(bǔ)貼導(dǎo)致了與電網(wǎng)和非化石能源相比，煤電企業(yè)盈利能力和財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重不對(duì)等，并長(zhǎng)期導(dǎo)致了公眾對(duì)煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈?zhǔn)湛s預(yù)期。

煤電價(jià)格機(jī)制要體現(xiàn)煤電安全價(jià)值。根據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院“推動(dòng)煤電向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型”（“保供調(diào)峰”）對(duì)煤電定位的要求，煤電既需要有裝機(jī)的充裕性，又需要能夠提供調(diào)峰和輔助服務(wù)的靈活性，煤電產(chǎn)能利用率存在長(zhǎng)期下降趨勢(shì)。煤電在電力系統(tǒng)的這種定位，是發(fā)揮煤電安全價(jià)值的基礎(chǔ)。

我國(guó)以煤為主的能源資源稟賦、以煤電為主的電源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀以及煤電穩(wěn)定性和靈活性特點(diǎn)，決定了煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在我國(guó)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型中具有兜底保供電和靈活性調(diào)節(jié)的安全價(jià)值。煤電產(chǎn)業(yè)安全價(jià)值主要體現(xiàn)在其備用價(jià)值、穩(wěn)定價(jià)值、靈活價(jià)值、支撐價(jià)值等方面。

兩部制電價(jià)制度是符合體現(xiàn)煤電安全價(jià)值的有效形式，對(duì)特定的電力系統(tǒng)，既能夠激勵(lì)提供裝機(jī)充裕性，又能夠激勵(lì)提供靈活性服務(wù)。煤電兩部制電價(jià)制度應(yīng)該根據(jù)新型電力系統(tǒng)的不同發(fā)展階段中煤電產(chǎn)能利用率的情況，對(duì)電量電價(jià)和基本電價(jià)比例進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈提高效率。

政府如何對(duì)煤電安全價(jià)值定價(jià)，或者如何設(shè)計(jì)市場(chǎng)機(jī)制才能體現(xiàn)煤電的安全價(jià)值，是一個(gè)難題。但是，現(xiàn)在能夠體現(xiàn)綠色價(jià)值的綠色電力定價(jià)方式，一個(gè)是長(zhǎng)期以來的政府定價(jià)和補(bǔ)貼制度以及優(yōu)先發(fā)電制度，另一個(gè)是綠證交易市場(chǎng)或正在試點(diǎn)的綠色電力交易市場(chǎng)正在落地。對(duì)于煤電產(chǎn)業(yè)，除兩部制電價(jià)制度外，應(yīng)該探索把同網(wǎng)同質(zhì)同價(jià)落實(shí)到電力現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)和中長(zhǎng)期市場(chǎng)，在多層次電力市場(chǎng)中體現(xiàn)煤電安全價(jià)值。同步完善煤電和煤炭中長(zhǎng)期市場(chǎng)，建立煤炭、煤電和用戶風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，充分發(fā)揮煤電煤炭中長(zhǎng)期市場(chǎng)“壓艙石”的作用。

要按照2015年中央9號(hào)文件對(duì)電網(wǎng)的功能定位、2021年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》對(duì)“推進(jìn)電網(wǎng)體制改革”的要求以及10月9日國(guó)家能源委員會(huì)會(huì)議深化輸配電等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的要求，加快推進(jìn)電網(wǎng)體制（特別是調(diào)度體制）和電力市場(chǎng)化改革。

建立能源電力供需預(yù)警及應(yīng)急體系

當(dāng)前一個(gè)緊迫的問題是認(rèn)真總結(jié)吸取教訓(xùn)，建立電力供需預(yù)警機(jī)制和保供應(yīng)急保障體系。國(guó)家應(yīng)該建立各層級(jí)電力供需平衡預(yù)警和煤炭供需平衡預(yù)警體系，提高能源電力安全保障能力。預(yù)警體系應(yīng)該結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)及能源供需形勢(shì)，主要包括涵蓋3至5年的中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)警以及3至12個(gè)月的短期滾動(dòng)預(yù)警。電力供需預(yù)警納入中長(zhǎng)期能源電力規(guī)劃、年度能源電力運(yùn)行計(jì)劃以及安全生產(chǎn)管理。

能源電力供需平衡預(yù)警體系一方面突出做好綠色電力供需平衡，推動(dòng)電力清潔化轉(zhuǎn)型，另一方面要突出做好覆蓋煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的能源電力供需平衡，充分發(fā)揮煤電產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈兜底保電力供應(yīng)的作用。綜合動(dòng)力煤產(chǎn)能、價(jià)格、庫(kù)存、貿(mào)易等因素，做好動(dòng)力煤供需平衡預(yù)警。

在建立完善能源電力供需預(yù)警機(jī)制過程中，應(yīng)該注意把握落實(shí)責(zé)任部門，研究預(yù)警方法，貫通供應(yīng)需求，兼顧短期長(zhǎng)期，區(qū)分不同等級(jí)，統(tǒng)籌國(guó)家區(qū)域，定期發(fā)布信息，引導(dǎo)社會(huì)投資，關(guān)注公眾輿論等基本原則。

同時(shí)，在建立完善能源電力保供應(yīng)急保障機(jī)制過程中，應(yīng)該注意把握完善法規(guī)體系，壓實(shí)主體責(zé)任，組織迅速有力，強(qiáng)化部門協(xié)同，有效配置資源，依法干預(yù)打擊，防范產(chǎn)能過剩，認(rèn)真復(fù)盤整改，注意輿論引導(dǎo)等基本原則。