翟永平：改革開放的中國，是發(fā)展中國家能源發(fā)展與轉(zhuǎn)型的范本

2021年6月21日，中國人民大學(xué)重陽金融研究院主辦的第三屆“碳中和2060”與綠色金融論壇在中國人民大學(xué)隆重召開，會上發(fā)布了《邁向綠色發(fā)展之路》圖書。本書從能源經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史與未來展望角度出發(fā)，從不同視角下展望中國未來能源規(guī)劃，是對中國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展多個(gè)關(guān)鍵歷史時(shí)點(diǎn)的紀(jì)念，本文摘自《邁向綠色發(fā)展之路》，作者翟永平系亞洲開發(fā)銀行能源總監(jiān)、人大重陽客座研究員。

亞行于1966年成立，總部設(shè)在馬尼拉。亞行成立53年以來，積極支持亞洲和太平洋地區(qū)發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中能源領(lǐng)域一直是貸款業(yè)務(wù)的重點(diǎn)之一。中國在1986年加入亞行之后積極利用亞行的資金進(jìn)行能源項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，至2019年12月，一共獲得60個(gè)項(xiàng)目貸款(其中44筆主權(quán)擔(dān)保貸款、16筆非主權(quán)擔(dān)保業(yè)務(wù))，總金額達(dá)到86.13億美元(其中包括61.48億美元主權(quán)擔(dān)保貸款、24.65億美元非主權(quán)擔(dān)保業(yè)務(wù))，能源領(lǐng)域占亞行對中國投入資金總額的18.4%。此外，到2019年年底亞行還向中國提供了141筆總額超過7980萬美元的技術(shù)援助贈款，用于支持能源貸款項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施以及能源領(lǐng)域相關(guān)的政策研究和能力建設(shè)。

本文將中國加入亞行以來大致分為三個(gè)時(shí)間段(1986-1999年;2000-2009年;2010年至今)，解析每一個(gè)時(shí)間段中國能源領(lǐng)域面臨的不同挑戰(zhàn)、亞行的能源政策側(cè)重點(diǎn)以及亞行在中國支持的能源項(xiàng)目的主要內(nèi)容和特點(diǎn)。雖然亞行提供的資金相對于中國能源領(lǐng)域的資金總體需求不過是杯水車薪，但是亞行支持的項(xiàng)目是幾十年來中國在能源領(lǐng)域內(nèi)改革開放進(jìn)程的見證，而中國能源發(fā)展和轉(zhuǎn)型的實(shí)踐也為亞行提供了寶貴的知識和經(jīng)驗(yàn)，可以作為借鑒和范本更好地為其他亞洲發(fā)展中國家服務(wù)。

同時(shí)，作為國際多邊開發(fā)銀行，亞行在貸款項(xiàng)目、技術(shù)援助中包含有特定的理念和導(dǎo)向;而隨著亞洲和國際社會和經(jīng)濟(jì)形勢的演變，這些理念和導(dǎo)向也與時(shí)俱進(jìn)經(jīng)歷了相應(yīng)調(diào)整和變化。本文也試圖從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度解讀和評估在上述的三個(gè)時(shí)間段內(nèi)國際開發(fā)銀行貸款所隱含的政策導(dǎo)向的發(fā)展脈絡(luò)。

01

1986-1999年

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為綱，努力擴(kuò)大常規(guī)能源供應(yīng)

從發(fā)展理念而言，這一階段亞行的貸款業(yè)務(wù)主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為綱，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施(如能源領(lǐng)域的大型電廠、電網(wǎng))建設(shè)，鼓勵市場競爭和民營資本的進(jìn)入，通過加強(qiáng)法規(guī)和監(jiān)管規(guī)范市場，完善價(jià)格形成機(jī)制，減少政府的直接干預(yù)。

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時(shí)代背景：外匯緊缺、電力不足

上個(gè)世紀(jì)80年代中國處于經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，1986年中國的人均GDP僅為282美元;國家的貨物外貿(mào)逆差達(dá)到91億美元，外匯儲備僅有119億美元(3.4個(gè)月的進(jìn)口需求)。電力供應(yīng)處于嚴(yán)重的短缺狀態(tài)。80年代中期起，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各地均出現(xiàn)了嚴(yán)重的“發(fā)展等電”問題。1986年全國電力裝機(jī)容量9,381萬千瓦(其中30%水電，70%火電)，每年缺電大約450-500億千瓦時(shí)，工業(yè)部門電力需求缺口高達(dá)15%。當(dāng)時(shí)人均電力消費(fèi)391千瓦時(shí)，尚有35%的無電人口。與此同時(shí)，電價(jià)的水平偏低，無法吸引社會資本投資電廠。

2

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亞行項(xiàng)目：大力支持煤電、水電項(xiàng)目

在外匯緊缺、供電不足的情況下，與國際多邊開發(fā)性金融組織的合作以優(yōu)惠的長期資金推動電力項(xiàng)目建設(shè)就成為中國政府的首選。1987年12月21日，亞行在中國加入亞行后首次為能源領(lǐng)域提供主權(quán)擔(dān)保貸款3330萬美元，通過國家計(jì)委“油代煤專用資金辦公室”支持華能發(fā)電公司吉林長山發(fā)電廠兩臺10萬千瓦機(jī)組的“油改煤”項(xiàng)目(亞行貸款占項(xiàng)目總成本的55%，用于采購國外設(shè)備所需外匯)，用國產(chǎn)煤炭代替當(dāng)時(shí)作為出口創(chuàng)匯的石油為發(fā)電燃料。項(xiàng)目按照亞行的程序經(jīng)過國際招標(biāo)，主要設(shè)備(鍋爐改造)供貨合同的招標(biāo)由意大利公司勝出，工程監(jiān)理由丹麥咨詢公司贏得。同時(shí)，亞行還為這個(gè)項(xiàng)目提供了40萬美元的贈款用于為華能公司的培訓(xùn)和能力建設(shè)，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、執(zhí)行和管理方面學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的技術(shù)和理念。該項(xiàng)目的兩臺機(jī)組改造在1992年如期完工，亞行評估項(xiàng)目完全成功，在全生命周期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)節(jié)約石油670萬噸，相當(dāng)于每年獲得財(cái)務(wù)收益4000萬美元。

華能發(fā)電公司“油改煤”的項(xiàng)目在這一階段很有代表性，12年間(1986-1999年年底)亞行共批準(zhǔn)了向中國提供15個(gè)共18.74億美元主權(quán)擔(dān)保的能源類項(xiàng)目(平均每個(gè)項(xiàng)目金額為1.25億美元)，主要著眼于滿足沿海地區(qū)用電需求和內(nèi)地的能源基地建設(shè)。在15個(gè)項(xiàng)目中，包括新建燃煤電站(山西柳林煤電廠、河南禹州煤電廠、黑龍江七臺河煤電廠)、燃煤鍋爐(發(fā)電、工業(yè))的升級提效改造(山西、內(nèi)蒙古、陜西);水電項(xiàng)目(廣東抽水蓄能、湖南凌津?yàn)?、福建棉花灘水電?xiàng)目)以及輸電線項(xiàng)目(東北輸電線、云南輸電線項(xiàng)目)。在此期間，亞行還批準(zhǔn)了兩筆非主權(quán)擔(dān)保能源項(xiàng)目共2.5億美元，包括1992年的廣州珠江燃煤電廠和1998年的福建湄洲灣燃煤電廠。

在這一階段，亞行評估能源項(xiàng)目時(shí)考慮的主要因素是：(1)在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，項(xiàng)目是否列入國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中的優(yōu)先名錄，以及項(xiàng)目對于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體作用，包括創(chuàng)匯或者節(jié)省外匯開支;(2)在能源領(lǐng)域?qū)用?，?xiàng)目的技術(shù)是否屬于最低成本的解決方案(與2-3個(gè)替代方案對比);(3)在項(xiàng)目層面，項(xiàng)目要有較高的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率和經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率(例如吉林常山電廠改造的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為12%、經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率為20%);(4)在環(huán)境保護(hù)方面，項(xiàng)目的各項(xiàng)污染物(二氧化硫、氮氧化物、粉塵)排放要符合當(dāng)時(shí)的中國國家標(biāo)準(zhǔn)。

在執(zhí)行貸款項(xiàng)目的同時(shí)，亞行也通過貸款項(xiàng)目討論過程中的政策對話和技術(shù)援助贈款支持和推進(jìn)中國能源領(lǐng)域的市場化改革、能源部門的機(jī)制和能力建設(shè)。以1987年華能發(fā)電公司吉林長山電廠“油改煤”改造項(xiàng)目為例，亞行項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在與政府有關(guān)部門進(jìn)行政策對話時(shí)就曾要求考慮調(diào)整國內(nèi)過低的電價(jià)水平。在項(xiàng)目貸款協(xié)議的條件(covenants)中，亞行要求華能公司償債備付率(debt service ratio)不低于1.1以及按照國際標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)備財(cái)務(wù)報(bào)表等。

在這一階段亞行董事會還批準(zhǔn)了向中國提供56筆技術(shù)援助贈款，總金額2487萬美元。這些贈款的大多數(shù)用于貸款項(xiàng)目的前期可行性研究、項(xiàng)目執(zhí)行過程中的監(jiān)理，但是也有一些技術(shù)援助涉及能源政策研究，包括“中國能源暨電力需求與供應(yīng)分析”(1991)、“中國電力部門價(jià)格與金融改革”(1993)、“加強(qiáng)中國省級電力公司的管理”(1995)、“中國電力部門外國直接投資的政策、監(jiān)管和機(jī)制研究”(1995)、“中國電力部門機(jī)構(gòu)重整”(1997)等。這些政策性研究為當(dāng)時(shí)中國政府的能源規(guī)劃和改革提供了有益的參考，也是亞行與政府有關(guān)部門進(jìn)行政策對話的依據(jù)。

3

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階段性進(jìn)展：電力從短缺到過剩

回溯中國加入亞行第一階段的能源項(xiàng)目情況，亞行通過通過主權(quán)擔(dān)保、非主權(quán)擔(dān)保的資金重點(diǎn)支持常規(guī)能源發(fā)電(主要是煤電、水電)項(xiàng)目，為國家經(jīng)濟(jì)的快速增長發(fā)揮了一定的作用。同時(shí)，通過亞行的貸款項(xiàng)目和技術(shù)援助，也引入了一些新的理念和國際規(guī)范。這期間中國電力部門的改革起步，為調(diào)動各方辦電積極性，特別是鼓勵社會資本投入到電力行業(yè)，政府放松上網(wǎng)環(huán)節(jié)價(jià)格管制，引入“還本付息電價(jià)”，核定能夠覆蓋融資成本、保障協(xié)議利潤的上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)。還本付息電價(jià)政策的實(shí)施，充分調(diào)動了社會力量辦電積極性，地方自籌和利用外資籌集的電力建設(shè)資金占比顯著提升，促進(jìn)了電力工業(yè)快速發(fā)展，解決了供求矛盾。1999年中國人均電力消費(fèi)量達(dá)到913千瓦時(shí)，農(nóng)村人口(以戶為單位)的通電率已經(jīng)達(dá)到97%。1999年中國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到2.77億千瓦，全國范圍內(nèi)電力生產(chǎn)已經(jīng)呈現(xiàn)大約10%的供大于求局面。

02

2000-2009年

包容性發(fā)展優(yōu)先，讓人人享有能源

上個(gè)世紀(jì)90年代末的亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致能源和食品價(jià)格迅速攀升，使近千萬亞洲人無法脫貧或者返貧。人們意識到全盤依靠新自由主義原則所推動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變可能會加劇不平等現(xiàn)象，其主要原因是市場和政策失靈。因此，亞行率先提出了包容性增長(inclusive growth)的概念，即機(jī)會均等的增長。這一概念包含了三大政策支柱：(1)通過高速、有效且持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造生產(chǎn)性就業(yè)機(jī)會和經(jīng)濟(jì)機(jī)會;(2)通過投資于人才能力建設(shè)和營造公平的競爭環(huán)境實(shí)現(xiàn)機(jī)會均等;(3)改善社會保障體系，降低風(fēng)險(xiǎn)和沖擊帶來的影響、減少赤貧。因此，包容性增長旨在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會，并使所有人都能從中獲益。具體到能源領(lǐng)域，亞行的項(xiàng)目開始側(cè)重邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村電氣化，也不再機(jī)械地推動電價(jià)反應(yīng)成本(也就是漲價(jià))的市場化改革，而是根據(jù)各國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r引入“社會保底電價(jià)”(lifeline tariff)，確保貧困人口用得上也用得起電。

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時(shí)代背景：農(nóng)村“戶戶通電”進(jìn)入攻堅(jiān)戰(zhàn)階段

進(jìn)入新的世紀(jì)，2000年中國人均國民收入達(dá)到959美元，雖然尚存在136億美元的出口商品貿(mào)易逆差，但外匯存底達(dá)到1718億美元。農(nóng)村人口的通電率已經(jīng)達(dá)到97%，但是余下的未能通電的3%人口主要分布在自然條件惡劣、居住分散的邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族聚集地區(qū)，地理環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)條件艱苦，施工難度大，投資成本也大大增加。據(jù)測算，中國國家電網(wǎng)2013年至2015年戶均通電成本達(dá)到人民幣4.2萬元，是“十一五”時(shí)期戶均通電投資的3.6倍。為了徹底消除亞洲金融危機(jī)的影響，中國政府確定了積極擴(kuò)大內(nèi)需的方針，決定加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造為其中之一。結(jié)合農(nóng)電體制、農(nóng)電管理、農(nóng)村電網(wǎng)不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村電價(jià)偏高，農(nóng)民不堪重負(fù)的問題，中國政府決定加快農(nóng)村電力體制改革，加強(qiáng)農(nóng)村電力管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)，以開拓農(nóng)村市場，推動城鄉(xiāng)電力一體化管理，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富奔小康的目標(biāo)。

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亞行項(xiàng)目：資金向邊遠(yuǎn)地區(qū)和扶貧項(xiàng)目傾斜

在這個(gè)背景下，亞行在2000-2009年期間在中國的能源領(lǐng)域項(xiàng)目的內(nèi)容也發(fā)生了明顯的變化。這10年中亞行共批準(zhǔn)了總金額為9.44億美元共13筆主權(quán)擔(dān)保的能源項(xiàng)目貸款，其中包括清潔發(fā)電項(xiàng)目(甘肅、河北等地的水電、風(fēng)電)、通過能效提高減少環(huán)境污染的項(xiàng)目、輸電線項(xiàng)目(沈陽大連輸電線)以及煤層氣項(xiàng)目(山西)。此外，亞行還批準(zhǔn)了5筆共8.55億美元的非主權(quán)擔(dān)保業(yè)務(wù)，包括城市燃?xì)夤?yīng)、商業(yè)銀行的能效金融、城市供熱、風(fēng)電等項(xiàng)目。

這一期間亞行支持的能源項(xiàng)目的主要特點(diǎn)是：第一，從項(xiàng)目金額來看，這期間平均每個(gè)主權(quán)擔(dān)保項(xiàng)目金額貸款僅為7200萬美元，大大低于上一個(gè)階段平均每個(gè)項(xiàng)目1.25億美元的水平，主要是因?yàn)閲鴥?nèi)資金充裕，亞行在大項(xiàng)目中貸款占項(xiàng)目總金額的比例在下降(比如沈陽大連輸電線項(xiàng)目中亞行貸款金額為1億美元，僅占項(xiàng)目總成本的21%);第二，亞行大幅度減少了涉煤項(xiàng)目的支持，沒有新的煤電項(xiàng)目，只有一個(gè)山西煤層氣利用項(xiàng)目;第三，亞行項(xiàng)目不再集中于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，開始更多地支持西北地區(qū)中小型的項(xiàng)目，如甘肅二龍山水電站總成本為4900萬美元，亞行貸款2200萬美元;第四，非主權(quán)擔(dān)保的業(yè)務(wù)大幅度增加，支持中國民營企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。此外，亞行貸款項(xiàng)目的招標(biāo)采購雖然仍然是通過國際公開招標(biāo)進(jìn)行，但是中國的咨詢公司、承包商、供應(yīng)商已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，這說明中國企業(yè)在技術(shù)、管理和成本控制上都已經(jīng)上了一個(gè)新的臺階，不再輸于外國公司。

在此期間亞行的能源項(xiàng)目評估的方法和內(nèi)容也有調(diào)整。除了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行性分析以外，還要求項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)進(jìn)行詳盡的扶貧效益分析。以沈陽大連輸電線項(xiàng)目為例，亞行團(tuán)隊(duì)首先對項(xiàng)目所涉及的沈陽、大連、鞍山、撫順地區(qū)的貧困人口分布進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐呢毨丝诒嚷蕿?2.4%，而項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益中的17.3%將直接惠及貧困人口，確保項(xiàng)目效益向貧困人口傾斜。在這個(gè)項(xiàng)目準(zhǔn)備過程中，亞行與當(dāng)?shù)卣恼邔υ捴幸蔡岢鼋ㄗh研究實(shí)施農(nóng)村貧困人口的社會保障電價(jià)，不加重農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。亞行在項(xiàng)目評估過程中還特別強(qiáng)調(diào)性別平等和婦女發(fā)展。當(dāng)時(shí)項(xiàng)目地區(qū)的農(nóng)戶炊事依然以薪柴為主，造成了嚴(yán)重的室內(nèi)空氣污染，對家庭主婦(96%的炊事由婦女完成)的健康影響尤其直接。沈陽大連輸電項(xiàng)目為農(nóng)村通電之后，約有20%的農(nóng)戶在5年內(nèi)會改用電做飯，因此該項(xiàng)目在推動?jì)D女發(fā)展也會起到一定的作用。

2000-2009年期間亞行還向中國提供了37筆總金額為2194萬美元的技術(shù)援助贈款，主要是繼續(xù)支持能源電力戰(zhàn)略和深化體制改革的相關(guān)研究，包括“區(qū)域間電力聯(lián)網(wǎng)的戰(zhàn)略”(2000)、“建立全國電力監(jiān)管委員會研究”(2002)、“電價(jià)制定的戰(zhàn)略和監(jiān)管”(2003)、“電力規(guī)劃能力建設(shè)”(2004)、“節(jié)能和資源管理”(2005)、“清潔能源發(fā)展機(jī)制能力建設(shè)”(2008);以及針對能源領(lǐng)域扶貧的技術(shù)援助，例如“城區(qū)貧困人口供熱價(jià)格”(2001)、“可再生能源技術(shù)扶貧”(2003)、“山西煤礦地區(qū)的減貧路徑”(2005)等。

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階段性進(jìn)展：市場化改革推動電力系統(tǒng)突飛猛進(jìn)發(fā)展

在此期間，中國的能源管理體制逐步深化，2002年起實(shí)施了對電力體制進(jìn)一步的市場化改革，主要內(nèi)容是進(jìn)行了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開，對促進(jìn)能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。2009年中國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到9.34億千瓦，是1999年的3.4倍;當(dāng)年人均電力消費(fèi)達(dá)到2612千瓦時(shí)，是10年前的2.86倍。上網(wǎng)電價(jià)方面，進(jìn)一步突出投資主體的經(jīng)營責(zé)任，將還本付息電價(jià)改為經(jīng)營期電價(jià)，按經(jīng)營期統(tǒng)籌考慮運(yùn)營成本、稅金與合理利潤，既有利于引導(dǎo)投資，又抑制電價(jià)水平過快上漲。銷售電價(jià)方面，實(shí)施了農(nóng)電“兩改一同價(jià)”改革(農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)電管理體制改革、城鄉(xiāng)用電同價(jià))，將農(nóng)網(wǎng)經(jīng)營成本在城鄉(xiāng)用戶中共同分?jǐn)?，將之前農(nóng)村普遍1元/千瓦時(shí)以上的價(jià)格降低到0.56元/千瓦時(shí)左右，極大提高了農(nóng)村地區(qū)安全可靠經(jīng)濟(jì)用電水平，為后續(xù)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)騰飛提供了電力保障。到2009年全國農(nóng)村的農(nóng)戶通電率已經(jīng)達(dá)到99.9%。

03

2010年至今

可持續(xù)發(fā)展為主旋律，清潔能源助力藍(lán)天白云

進(jìn)入2010年以后，氣候變化及其影響成為國際社會關(guān)注的焦點(diǎn)，亞太地區(qū)有世界上三分之二的貧困人口，如果不盡快采取緩解氣候變化和相關(guān)的適應(yīng)調(diào)整措施，這些國家將面臨陷入嚴(yán)重貧困的風(fēng)險(xiǎn)。而亞洲又是溫室氣體排放的主要來源之一，如果不在根本上改變該地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)，預(yù)計(jì)2035年僅亞洲發(fā)展中國家的二氧化碳排放量可達(dá)全球排放量的46%，同時(shí)也造成嚴(yán)重的城市空氣污染。氣候變化也為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論提出了新的挑戰(zhàn)，無論是新自由主義原則還是包容性發(fā)展的理念都需要充實(shí)和發(fā)展，如何滿足經(jīng)濟(jì)增長、減少貧困和氣候變化三重挑戰(zhàn)成為新時(shí)期的新課題。為此，亞行制定了應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)和戰(zhàn)略，項(xiàng)目貸款、技術(shù)援助在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)包容性經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也要注重支持發(fā)展中國家對氣候變化的減緩和適應(yīng)。由于溫室氣體減排與空氣污染物(二氧化硫、氮氧化物、細(xì)微顆粒)的減排具有一定相關(guān)性，亞行也加大力度支持空氣污染治理項(xiàng)目。

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時(shí)代背景：氣候變化、空氣污染成為現(xiàn)實(shí)威脅

2010年，中國人均國民收入已經(jīng)達(dá)到4560美元;出口商品外貿(mào)順差2464億美元，外匯儲備高達(dá)2.91萬億美元。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，全球氣候變化已經(jīng)日益成為現(xiàn)實(shí)威脅，極端天氣頻發(fā)，主要原因是能源相關(guān)的二氧化碳排放。2010年中國的碳排放已經(jīng)達(dá)到87.76億噸，比排在第2的美國(53.95億噸)高出63%;而2011年中國的人均碳排放達(dá)到7.24噸，首次超過了歐盟(7.08噸)。與碳排放水平相關(guān)，中國的一些地區(qū)特別是京津冀地區(qū)嚴(yán)重的空氣污染也成為一個(gè)亟待解決的突出問題。2010年1月，中國氣象局正式發(fā)布了《霾的觀測和預(yù)報(bào)等級》氣象行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中規(guī)定了PM 2.5日均值限值(75微克/立方米)。在2015年巴黎氣候協(xié)議通過以后，亞行在繼續(xù)支持成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧減貧的同時(shí)，應(yīng)對氣候變化并相應(yīng)降低空氣污染成為一個(gè)新的戰(zhàn)略重點(diǎn)。在能源領(lǐng)域，應(yīng)對氣候變化和降低空氣污染主要是通過推廣各類清潔技術(shù)的應(yīng)用，包括可再生能源(太陽能(7.100, 0.00, 0.00%)、風(fēng)能、地?zé)帷⑺姷?、需求側(cè)的能源效率管理等項(xiàng)目。

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亞行項(xiàng)目：以創(chuàng)新金融平臺支持清潔技術(shù)應(yīng)用

在新的形勢下，2010-2019年底亞行董事會共批準(zhǔn)了16筆、總金額為33億美元主權(quán)擔(dān)保的能源項(xiàng)目貸款，包括能源效率項(xiàng)目(涉及河北、廣東、山東、黑龍江、陜西以及化工行業(yè))、京津冀大氣污染治理項(xiàng)目以及新技術(shù)應(yīng)用項(xiàng)目(區(qū)域供熱、生物質(zhì)能源、光熱發(fā)電、高效低排放的煤電)等。同期內(nèi)亞行還提供了9筆總金額為13.30億美元的非主權(quán)擔(dān)保業(yè)務(wù)，涉及天然氣供應(yīng)、風(fēng)電、生物質(zhì)能源、地?zé)嵋约皬U棄物利用與發(fā)電等項(xiàng)目。

這一階段亞行的貸款數(shù)量和規(guī)模有所擴(kuò)大(平均每個(gè)主權(quán)貸款項(xiàng)目金額達(dá)2.06億美元，規(guī)模超過前兩個(gè)階段)，主要原因亞行擴(kuò)大與國家和地方金融企業(yè)合作建立金融平臺，轉(zhuǎn)貸亞行資金加大支持中小企業(yè)的力度。舉例而言，亞行與國家開發(fā)投資公司及中投保共同發(fā)起的“亞行京津冀區(qū)域大氣污染防治中投保投融資促進(jìn)項(xiàng)目”由中投保利用亞行主權(quán)貸款，通過金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)貸形式，綜合利用多種金融工具，重點(diǎn)使用增信和投資手段在京津冀及山東、山西、河南、內(nèi)蒙古、遼寧等周邊區(qū)域支持優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、移動源污染防治、工業(yè)企業(yè)污染治理及面源污染治理。該項(xiàng)目對于中小企業(yè)，可直接進(jìn)行股權(quán)投資;對于大型企業(yè)，可通過貸款方式進(jìn)行債權(quán)支持;而對于向金融機(jī)構(gòu)申請貸款過程中存在增信需求的成長期和成熟期企業(yè)，可為其提供增信服務(wù);對于向融資租賃公司申請資金的企業(yè)，可向融資租賃公司提供轉(zhuǎn)貸服務(wù)，從而全方位、高效地滿足各類符合要求的受眾企業(yè)的金融需求。

在這一階段亞行對項(xiàng)目評估的內(nèi)容再度進(jìn)行了充實(shí)，在進(jìn)行項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)可行性、扶貧效益基礎(chǔ)之上，還要求項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)對于污染物和溫室氣體排放進(jìn)行詳細(xì)評估。特別值得指出的是，亞行在2017年制定的“項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評估手冊”中要求考慮“影子碳價(jià)”(目前為36.3美元/噸，每年上調(diào)2%)，確保低碳技術(shù)能夠在項(xiàng)目評估中脫穎而出。以中投保的京津冀項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目以清潔能源推廣、廢棄物的能源化利用、節(jié)能減排、綠色交通和中小節(jié)能服務(wù)公司5條業(yè)務(wù)線，涵蓋風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、煤改氣/電、脫硫脫硝、新能源汽車等項(xiàng)目領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)大氣污染治理為總體目標(biāo)。項(xiàng)目完成后，京津冀區(qū)域預(yù)計(jì)節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤消耗量4020萬噸，減少二氧化碳排放855萬噸(以碳計(jì))，同時(shí)相應(yīng)減少排放煙氣3800億立方米，煙塵78萬噸，二氧化硫51萬噸，氮氧化物36萬噸，促進(jìn)京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量的改善和提升。

2010-2018年年底期間亞行向中國提供了47筆總金額約為299萬美元的技術(shù)援助贈款，大多涉及改善能源效率、環(huán)境污染治理與溫室氣體減排的相關(guān)研究和能力建設(shè)，例如“天津碳交易系統(tǒng)”(2011)、“加強(qiáng)低碳能源監(jiān)管系統(tǒng)”(2012)、“實(shí)現(xiàn)2020年減排目標(biāo)的戰(zhàn)略分析”(2013)、“制造業(yè)的能效、低碳控制和合規(guī)管理”(2014)、“國家生物質(zhì)能源戰(zhàn)略”(2016)、“京津冀地區(qū)農(nóng)村清潔能源供應(yīng)”(2017)、“廣東工業(yè)綠色發(fā)展指標(biāo)和機(jī)制”(2018)等。

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階段性進(jìn)展：可再生能源推動綠色轉(zhuǎn)型

回溯2010年以來亞行在中國能源領(lǐng)域的貸款項(xiàng)目和技術(shù)援助，以環(huán)境污染治理和溫室氣體減排為切入點(diǎn)，推動社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展成為亞行與中國合作的主旋律。從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看，2019年中國人均國民收入超過1萬美元，已經(jīng)進(jìn)入世界銀行定義的中高收入經(jīng)濟(jì)體。全國發(fā)電裝機(jī)容量自2011年起首次超過美國成為世界第一電力裝機(jī)大國，到其中可再生能源水電、風(fēng)電、光伏裝機(jī)容量均為世界第一。

隨著能源轉(zhuǎn)型的進(jìn)展，中國各地的空氣質(zhì)量也在逐步改善。同時(shí)，在應(yīng)對氣候變化方面也取得了重大進(jìn)展，2017 年中國碳強(qiáng)度比 2005 年下降約 46%，已超過中國政府在巴黎協(xié)議下所承諾的 到2020 年碳強(qiáng)度下降 40%-45%的目標(biāo)。

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結(jié)論與前瞻

改革開放的中國是發(fā)展中國家能源轉(zhuǎn)型的范本

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亞行與中國合作的指導(dǎo)思想和理念發(fā)展脈絡(luò)

綜上所述，我們以能源領(lǐng)域?yàn)闃颖?，分三個(gè)階段評估了1986年以來亞行與中國的合作的實(shí)踐與理念。在第一階段(1986-1999)期間，亞行支持的能源項(xiàng)目以擴(kuò)大煤電供應(yīng)為主。這些項(xiàng)目反映了20世紀(jì)八九十年代亞行發(fā)展理念，重點(diǎn)支持亞洲和太平洋地區(qū)發(fā)展中國家增加本國能源生產(chǎn)供應(yīng)，以滿足國民經(jīng)濟(jì)快速增長的需要，同時(shí)推進(jìn)市場化改革。然而，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展并不能解決收入的合理分配問題。尤其是亞洲金融危機(jī)引發(fā)的一系列嚴(yán)峻的社會問題，發(fā)展中國家的貧富差別有加大的趨勢，促使亞行及其成員國重新審視發(fā)展的理念，引入了“包容性發(fā)展”的概念。在保持較快經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，各國需要更多關(guān)注社會領(lǐng)域發(fā)展，關(guān)注弱勢群體，讓更多的人享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。因此，在第二階段(2000-2009)，亞行與中國在能源領(lǐng)域的合作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向東北、西北等貧困現(xiàn)象發(fā)生率較高的地區(qū)，不再是簡單的以經(jīng)濟(jì)增長為綱，而是在高速發(fā)展中著重“親貧增長”(pro-poor growth)，特別關(guān)注婦女發(fā)展和低收入人口社會保障。在項(xiàng)目評估過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧成為必須實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)。進(jìn)入第三個(gè)階段(2010-至今)以來，氣候變化的影響日益顯現(xiàn)，極端天氣增多，同時(shí)亞洲發(fā)展中國家的城鄉(xiāng)環(huán)境污染非常嚴(yán)重。因此，氣候和環(huán)境的可持續(xù)性成為亞行在中國支持能源項(xiàng)目的又一個(gè)新的考量目標(biāo)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧、應(yīng)對氣候變化的三重目標(biāo)。

隨著中國社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境系統(tǒng)的不斷發(fā)展，每一個(gè)階段都面臨新的和更復(fù)雜的挑戰(zhàn)，但是中國與亞行在能源領(lǐng)域的合作取得了豐碩的成果。這不僅反映在50多個(gè)貸款項(xiàng)目和100多個(gè)技術(shù)援助項(xiàng)目的順利實(shí)施，更體現(xiàn)在中國在執(zhí)行亞行的項(xiàng)目過程中能力建設(shè)所取得的進(jìn)展。在與亞行合作的三個(gè)階段中，中央和地方政府部門、國企民企、金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司等有關(guān)各方，也經(jīng)歷了學(xué)習(xí)、提高、創(chuàng)新的三個(gè)向上的臺階。在第一個(gè)階段，中方通過與亞行團(tuán)隊(duì)、國際企業(yè)和咨詢專家的交流，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理、采購、環(huán)評等方面接觸到了最新理念和規(guī)范，也逐步鍛煉了隊(duì)伍，培養(yǎng)了各方面的國際型人才。在第二個(gè)階段，在學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中方已經(jīng)全方位地掌握了各類能源項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、制造和管理的能力，亞行項(xiàng)目中的國際專家越來越少，但是項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量不斷提高。在第三個(gè)階段，中方注重利用亞行的長期優(yōu)惠資金鼓勵創(chuàng)新，特別是利用金融平臺支持中小民營企業(yè)推廣清潔能源和環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用，在深層次應(yīng)對氣候變化和環(huán)境污染的挑戰(zhàn)。亞行在中國的項(xiàng)目成為亞行在亞洲各國項(xiàng)目中的典范。

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中國能源轉(zhuǎn)型和發(fā)展為發(fā)展中國家樹立標(biāo)桿

某種程度上說，中國改革開放40年來取得的進(jìn)步涵蓋了西方發(fā)達(dá)國家近百年發(fā)展的歷程，在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也領(lǐng)先于很多發(fā)展中國家10-20年。可以說，中國在發(fā)展中所遇到的各種難題和挑戰(zhàn)其他發(fā)展中國家早晚也會遇到。從這個(gè)角度看，中國能源發(fā)展與轉(zhuǎn)型的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以成為全球特別是亞洲發(fā)展中國家借鑒的樣板。同時(shí)，中國也具備了為其他發(fā)展中國家提供支持和幫助的能力，在政策、技術(shù)和融資幾個(gè)方面助力發(fā)展中國家的能源轉(zhuǎn)型。

具體而言，中國漸進(jìn)式的電力改革、可再生能源的發(fā)展、農(nóng)村光伏扶貧、大氣污染治理監(jiān)測和治理等方面都積累了很多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，都是其他國家特別是發(fā)展中國家可以學(xué)習(xí)借鑒的。特別被國際社會所稱道的是，中國在2015年實(shí)現(xiàn)了100%的農(nóng)戶通電，提前15年率先達(dá)到了聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中“實(shí)現(xiàn)人人有電用“的目標(biāo)。然而，到2018年全球尚有9.4億無電人口，距離實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年“人人有電用“的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。在這個(gè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)上，中國可以與其他發(fā)展中國家分享”兩改一同價(jià)“的政策措施和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，讓農(nóng)村有電用得上、有電用得起。更為重要的是，中國還可以提供與政策措施相匹配的技術(shù)解決方案(例如光伏微電網(wǎng))，并通過中國國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、絲路基金以及南南合作基金等機(jī)構(gòu)協(xié)助發(fā)展中國家籌措所需要的資金。

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亞行與中國在能源扶貧領(lǐng)域仍有廣闊合作空間

自從改革開放以來，中國在能源領(lǐng)域所取得的巨大成就有目共睹，一些曾經(jīng)接受過亞行貸款的中國能源企業(yè)已經(jīng)躋身于世界前列。在中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步發(fā)展的新的形勢下，亞行與中國在能源領(lǐng)域還有哪些合作的空間?

首先，中國雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了100%的戶戶通電，但是農(nóng)村的炊事、供暖的清潔能源利用還遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，仍處于嚴(yán)重的“能源貧困“之中。根據(jù)IEA的數(shù)據(jù)，到2017年中國有超過4億的人口依然使用傳統(tǒng)的秸稈、散煤等生火做飯，不僅是室內(nèi)空氣污染源，也是城鄉(xiāng)大氣污染的重要來源之一。針對這一問題，亞行能源部門與清華大學(xué)建筑節(jié)能研究中心合作，在山西省長治市的長子縣農(nóng)村試點(diǎn)多種國內(nèi)外新型的建筑節(jié)能、清潔炊事、供暖技術(shù)，并以數(shù)據(jù)化的平臺進(jìn)行監(jiān)控和運(yùn)營，為政府提供政策建議并找到可行的商業(yè)模式，減少政府補(bǔ)貼壓力，以銀行資金在更大范圍內(nèi)讓清潔炊事、供暖技術(shù)落地。在解決清潔炊事、供暖的同時(shí)，亞行也在探索用現(xiàn)代化的技術(shù)處理和利用農(nóng)村的生產(chǎn)和生活垃圾。我們希望中國在清潔炊事、供暖方面以及垃圾處理方面也如同農(nóng)村電氣化一樣找到成功的政策、技術(shù)、資金組合模式，讓農(nóng)民用得上也用得起清潔能源，中國的美麗鄉(xiāng)村也將成為其他發(fā)展中國家一個(gè)新的樣板。

其次，正在走出去投資的中國國企和民企可以開拓與亞行合作的渠道，在這方面我們已經(jīng)看到成功的范例。中國光大集團(tuán)曾經(jīng)多次在中國國內(nèi)的能源項(xiàng)目向亞行貸款在中國開展能源項(xiàng)目，現(xiàn)在已經(jīng)憑借自己的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)走出去在其他發(fā)展中國家投資。2018年2月亞行批準(zhǔn)向中國光大國際集團(tuán)提供1億美元貸款，支持集團(tuán)在越南多個(gè)城市利用先進(jìn)的清潔技術(shù)建設(shè)、運(yùn)營一系列垃圾發(fā)電項(xiàng)目。我們希望看到有更多的有實(shí)力、有資質(zhì)的中國企業(yè)與其他國家的投資者一起借助亞行的資金和網(wǎng)絡(luò)，助力更多的發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)清潔能源利用和轉(zhuǎn)型。同樣重要的是，通過與亞行等國際金融組織合作，中國企業(yè)在走出去的時(shí)候在環(huán)境社會盡職調(diào)查、環(huán)境社會影響評價(jià)、項(xiàng)目申訴、合規(guī)和解決機(jī)制等方面都將達(dá)到國際最高標(biāo)準(zhǔn)，最大可能地防范項(xiàng)目的環(huán)境社會風(fēng)險(xiǎn)及可能帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)。

最后，中國已經(jīng)從亞行的單純的受援方(接受貸款、技術(shù)援助)成為了也向亞行提供技術(shù)、資金的輸出方。作為亞行第三大股東國，中國向亞洲發(fā)展基金捐資3000萬美元，并在亞行設(shè)立一項(xiàng)2000萬美元的中國扶貧與區(qū)域合作基金。中國成為第一個(gè)在國際金融機(jī)構(gòu)設(shè)立此類基金的發(fā)展中國家，并開始作為捐資國在分享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和知識方面起到新的作用。2018年12月中國扶貧信托資金批準(zhǔn)向亞行能源部門提供100萬美元技術(shù)援助，專門用于支持亞行在其發(fā)展中成員國中試點(diǎn)和推廣適用的先進(jìn)清潔能源技術(shù)，包括太陽能光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)能源、儲能、微電網(wǎng)、碳捕捉與貯存等方面，并且開發(fā)與這些技術(shù)相適應(yīng)的商務(wù)和金融模式。這筆100萬美元的贈款凸顯了中國在國際能源領(lǐng)域內(nèi)的所發(fā)揮的積極角色，與亞行密切合作支持其他發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和巴黎氣候協(xié)議下的減排承諾。