構(gòu)建低碳新型電力系統(tǒng)：2020年煤電核準(zhǔn)熱潮不可在“十四五”期間重演

1.2020年新通過審批煤電總量同比增長231.6%，不利于建設(shè)低碳新型電力系統(tǒng)

2021年3月15日，中國政府首次正式提出“以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”的概念，具體包括要構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實(shí)施可再生能源替代行動。此舉再次表明，國家決策層高度重視“十四五”作為實(shí)現(xiàn)未來碳達(dá)峰、碳中和的關(guān)鍵期和窗口期。

“十三五新核準(zhǔn)144.8GW，其中三成集中在2020年”

然而，在建設(shè)新型電力系統(tǒng)的布局中，大量新近獲得審批、即將規(guī)劃投建的煤電項目很有可能減緩低碳轉(zhuǎn)型的速度。國際環(huán)保組織綠色和平最新統(tǒng)計，“十三五”期間（2016年-2020年）新核準(zhǔn)總量為144.8吉瓦的燃煤發(fā)電機(jī)組，或?qū)⒓庸讨袊鳛槿蜃畲蟮拿禾肯M(fèi)國的角色。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會（以下簡稱“中電聯(lián)”）數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，中國煤電裝機(jī)容量高達(dá)1080吉瓦，占各類電源總裝機(jī)容量的49.1%，而煤電發(fā)電量占總發(fā)電量的60.8%。

綠色和平根據(jù)各省級審批部門公開信息數(shù)據(jù)整理分析發(fā)現(xiàn)，2020年共計46.1吉瓦煤電項目通過了地方發(fā)展和改革委員會（以下簡稱”地方發(fā)改委”）的核準(zhǔn)，是2019年獲批總量的3.3倍。在“十三五”的收官之年，中國各省地方發(fā)改委新核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量延續(xù)了2018年開始逆勢迅猛上升的趨勢，由2019年63.1%的同比增長比率，飆升至2020年231.6%的同比增長率。

“2020年地方井噴式審批，已有四成項目通過環(huán)評”

2.新批煤電數(shù)量在“十三五”U型逆增，煤電風(fēng)險預(yù)警后期松綁

2020年通過核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量較之2019年井噴式攀升，約占“十三五”期間通過審批總裝機(jī)量的三成。中電聯(lián)和智庫全球能源監(jiān)測平臺（GlobalEnergyMonitor）的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國新增運(yùn)行煤電機(jī)組占世界新增總量的約79.5%，居世界第一。

早在2016年，中國國家發(fā)改委和國家能源局為化解“十三五”期間煤電過剩風(fēng)險，下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》等多份文件，要求建立煤電風(fēng)險預(yù)警機(jī)制以約束煤電核準(zhǔn)規(guī)模。為消解在“十二五”時期核準(zhǔn)通過的大量煤電，從2016年開始至2018年，各地方通過核準(zhǔn)的煤電項目容量一度大幅下降。然而，在“十三五”后半期，即2019年至2020年，煤電項目核準(zhǔn)再次出現(xiàn)”U型逆勢上升”的趨勢（圖1）。2019年通過發(fā)改委核準(zhǔn)的總量是2018年的1.6倍，2020年通過總量是2019年的3.3倍。2020年一年內(nèi)新通過發(fā)改委核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量為46.1吉瓦，占“十三五”期間通過發(fā)改委核準(zhǔn)總和約31.9%。其“搶閘沖鋒”的能源規(guī)劃老思路，已經(jīng)落后于中央政府在2020年9月莊重宣布的雙碳目標(biāo)。

自2016年開始，國家能源局每年發(fā)布未來三年內(nèi)的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警，其中，預(yù)警結(jié)果為紅色代表存在電力冗余，即該地區(qū)不允許新建煤電項目；橙色的地方，則需要慎重決策建設(shè)煤電項目（“十三五”期間煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警的地區(qū)數(shù)量詳見圖1）。

圖1.2016年至2020年通過發(fā)改委核準(zhǔn)的煤電裝機(jī)總量變化趨勢以及國家能源局在2016年至2020年每年發(fā)布的煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警為紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量變化。

中國已經(jīng)正式邁入由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的“十四五”建設(shè)工作，其中，能源行業(yè)能否成功完成綠色低碳轉(zhuǎn)型，對于推動中國綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系建設(shè)具有重要意義。中央政府近期首次提出了建設(shè)以新能源為主的新型電力系統(tǒng)，意味著傳統(tǒng)煤電角色的革命性調(diào)整，因此，中央方針指引和地方實(shí)際貫徹對于煤電建設(shè)的控制十分關(guān)鍵，是扭轉(zhuǎn)中國電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的重要把手。中央政府應(yīng)警惕一些地方以保電力供應(yīng)、釋放煤炭優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能為幌子，上馬不必要的新煤電項目，進(jìn)一步對煤電存量利用造成負(fù)擔(dān)。

3.如果新批煤電在未來全部投建，將嚴(yán)重影響國家氣候目標(biāo)早日達(dá)成

在2020年的第四季度，共有12個地方的發(fā)改委部門核準(zhǔn)通過了總量為8.1吉瓦的煤電項目，占全國2020年通過總量的17.5%。其中，通過新建項目最多的地方是湖北省、江蘇省和貴州省，這些地方分別通過了2.7吉瓦，2.1吉瓦和1.3吉瓦的新項目（表1）。值得留意的是，在9月22日中國宣布3060目標(biāo)后，地方政府未能采取果斷措施停緩對高碳排放的煤電項目的核準(zhǔn)。而嚴(yán)控新建煤電項目，將成為中國展現(xiàn)全球氣候領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵之舉。

4.警惕富煤省份試圖以煤電項目刺激經(jīng)濟(jì)，拖慢全國低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程

當(dāng)前中國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)仍以高碳為主。部分省份過度依賴煤電刺激經(jīng)濟(jì)的慣性思維，將深刻影響地方早日落實(shí)碳達(dá)峰的進(jìn)程。在整個“十三五”期間，共有27個省、直轄市或自治區(qū)新核準(zhǔn)通過了144.8吉瓦煤電項目。發(fā)改委新核準(zhǔn)煤電裝機(jī)總量最大的地方都是內(nèi)蒙古自治區(qū)（25.9吉瓦），陜西?。?8.7吉瓦），和山東?。?5.8吉瓦）等富煤地區(qū)。經(jīng)統(tǒng)計，中國的富煤地區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)，陜西省，山東省，山西省和貴州?。┰?rdquo;十三五“期間新審批通過的煤電規(guī)模達(dá)76.4吉瓦，是全國審批通過總量的52.8%，其中核準(zhǔn)通過最多的是內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省，分別占富煤地區(qū)群核準(zhǔn)總量的33.9%和24.4%左右。

在東部發(fā)達(dá)地區(qū)（重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域京津冀、長三角和珠三角所覆蓋的省份——北京市，天津市，河北省，上海市，江蘇省，浙江省，安徽省和廣東?。┖藴?zhǔn)通過總量約為25.8吉瓦，是全國審批通過總量的17.8%，總體來說，“十三五”期間富煤地區(qū)通過的煤電總量是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的3倍左右（表2）。

“地方是全國雙碳目標(biāo)的基本單位

富煤省份是控制碳排的木桶短板”

綠色和平統(tǒng)計分析顯示，在“十三五”期間富煤省份核準(zhǔn)上馬的煤電項目居多，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長常年依賴煤炭，但是另一方面也嚴(yán)重制約了其能源結(jié)構(gòu)向高比例可再生能源的轉(zhuǎn)型，并將有可能對中國盡早實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)造成負(fù)面的影響。

根據(jù)國家發(fā)改委于2021年初發(fā)布的《關(guān)于各地區(qū)2019年度能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)考核結(jié)果的公告》，“十三五”期間新核準(zhǔn)煤電總量最大的內(nèi)蒙古自治區(qū)的雙控目標(biāo)考核結(jié)果為未完成等級，并被予以通報批評。內(nèi)蒙古在2015年至2019年間的能源消費(fèi)總量增量高達(dá)“十三五”增量控制目標(biāo)的184%，節(jié)能減排形勢十分嚴(yán)峻。

另外，在富煤省份中，陜西省屬于大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，該省設(shè)立了2021年GDP6.5%以上的增速目標(biāo)，如何做好經(jīng)濟(jì)增長和碳排強(qiáng)度控制的平衡是該地方政府需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。。

“十三五”期間及2020年單年核準(zhǔn)通過煤電裝機(jī)數(shù)量最多的內(nèi)蒙古自治區(qū)在2021年3月出臺了《關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標(biāo)任務(wù)若干保障措施（征求意見稿）》，指導(dǎo)提出包含火電等高能耗產(chǎn)業(yè)需在“十四五”期間加快淘汰化解落后和過剩產(chǎn)能，并先行提出將單位GDP能耗下降3%，建立用能預(yù)算管理，嚴(yán)格控制能耗總量作為內(nèi)蒙古自治區(qū)今年的年度目標(biāo)?？梢?，中央層面作出積極的氣候承諾對地方開發(fā)高耗能產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的約束力。地方省份是實(shí)現(xiàn)全國層面雙碳目標(biāo)的基本單位，而富煤省份是考驗(yàn)控制全國碳排總量的“木桶短板”，因此，富煤省份尤其需要考慮暫緩核準(zhǔn)未建的煤電項目，對處于審批流程中的項目嚴(yán)格審查，并且在“十四五”期間停止核準(zhǔn)通過新的煤電項目。

同樣，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)也未能作出停止新批煤電的表率。截至目前，北京市是最早提出碳達(dá)峰目標(biāo)的中國發(fā)達(dá)省市，其在《“十三五”時期節(jié)能降耗及應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達(dá)到峰值并盡早達(dá)峰”的目標(biāo)。北京市和天津市是煤電裝機(jī)核準(zhǔn)通過最少的東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份：北京市沒有出現(xiàn)任何新的燃煤機(jī)組核準(zhǔn)，天津市通過0.35吉瓦的燃煤機(jī)組。在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中，盡管廣東省在《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實(shí)施方案的通知》中提出推動全省二氧化碳排放在全國率先達(dá)到峰值，但是在“十三五”期間由省級發(fā)改委共核準(zhǔn)了包括上大壓下項目在內(nèi)的6.54吉瓦燃煤機(jī)組，是新核準(zhǔn)最多煤電裝機(jī)的東部沿海發(fā)達(dá)省份。

中國是第一個承諾碳達(dá)峰的發(fā)展中國家，在尚未出臺具體的碳達(dá)峰數(shù)值目標(biāo)前提下，要在后30年走完發(fā)達(dá)國家50-70年完成的里程非常艱巨。自雙碳目標(biāo)宣布以來，國際社會上的各方皆在關(guān)注中國目前在應(yīng)對氣候變化上采取的具體行動。

后疫情時代的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展重新布局，也為更高比例的綠色友好產(chǎn)業(yè)投資提供了機(jī)會窗口。另外，考慮到中國“十四五”時期的電力消費(fèi)將可能受新基建、第三產(chǎn)業(yè)多元用電場景增加、電氣化加速等因素而持續(xù)增長，電力產(chǎn)業(yè)的清潔度和低碳化將更高比例地影響全國綠色發(fā)展的進(jìn)程。因此，中國應(yīng)該更快發(fā)展高比例可再生能源，盡快為煤電擴(kuò)張踩下急剎車。中國作為世界上最大的可再生能源發(fā)電設(shè)備生產(chǎn)者，可以充分利用技術(shù)優(yōu)勢為自身和其他國家謀求更好的發(fā)展機(jī)遇，同時加強(qiáng)氣候承諾的公信力，助力全球低碳能源轉(zhuǎn)型。

“煤電產(chǎn)能過剩已成共識，能源轉(zhuǎn)型要抓住達(dá)峰窗口期”

截至2020年11月，中國各省的用電最高負(fù)荷共計11.8億千瓦，而火電裝機(jī)達(dá)12.3億千瓦，已超過各省最大負(fù)荷的總和，新增煤電將進(jìn)一步激化存量過剩矛盾，并加大減排難度。與此同時，中國的可再生能源呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Α?rdquo;十三五“期間，中國的風(fēng)電和太陽能發(fā)電的發(fā)電裝機(jī)容量年均增長分別為17.55%和35.00%，發(fā)電量年均增長分別為17.97%和40.77%。“十四五”期間，隨著可再生能源逐步高比例接入電網(wǎng)以及煤電存量愈發(fā)冗余，煤電“基荷電源”的角色將逐步淡化，其定位應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向配合可再生能源靈活調(diào)整出力以保障平穩(wěn)電力供給、以及配合尖峰負(fù)荷時段快速出力的輔助調(diào)節(jié)型電源。

考慮到煤電項目的運(yùn)營時間較長，通常為30年，其造成的環(huán)境損失和經(jīng)濟(jì)損失將是長期的。在低碳轉(zhuǎn)型的大背景下，新推進(jìn)煤電上馬將加大行業(yè)內(nèi)競爭，將加劇產(chǎn)能過剩、邊際效益愈發(fā)降低，增加資產(chǎn)擱置的風(fēng)險。如果電廠在外部環(huán)境和競爭影響下出現(xiàn)提前退役、固定成本無法收回、轉(zhuǎn)為負(fù)債等情況，則將成為擱淺資產(chǎn)。據(jù)華北電力大學(xué)袁家海教授預(yù)測，隨著“十三五”期間停緩機(jī)組陸續(xù)投產(chǎn)并繼續(xù)新建煤電，如果在2030年煤電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到12億千瓦，擱淺資產(chǎn)將超過1000億元，而如果任由裝機(jī)規(guī)模超13億千瓦，擱淺資產(chǎn)價值將會超4000億元。

國際環(huán)保組織綠色和平與袁家海教授團(tuán)隊共同發(fā)布的《中國電力安全經(jīng)濟(jì)性分析和保障路徑研究》和《中國電力系統(tǒng)靈活性的多遠(yuǎn)提升路徑研究》兩份報告指出：“十四五”電力規(guī)劃應(yīng)平衡電力安全、長期電力系統(tǒng)低碳轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)代價。依靠新建煤電作為保障電力供應(yīng)安全以及配套可再生能源靈活出力的單向電力保障方式效益低下，并將阻礙可再生能源高比例并網(wǎng)利用。中國以煤電為主導(dǎo)的低經(jīng)濟(jì)性、高環(huán)境成本的固化能源結(jié)構(gòu)形態(tài)亟待改變。“十四五”電力規(guī)劃需要促進(jìn)“源-網(wǎng)-荷-儲”深度互動，從規(guī)劃和機(jī)制的更高層面對電力系統(tǒng)的多種靈活性資源進(jìn)行發(fā)掘和調(diào)配，引導(dǎo)電力部門盡快達(dá)峰，推動中國氣候承諾早日實(shí)現(xiàn)。

5.政策建議：中國的燃煤發(fā)電必須深度減排，促進(jìn)電力行業(yè)在“十四五”期間碳達(dá)峰

為避免實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰之前再次重現(xiàn)2020年“沖關(guān)搶閘，審批上馬”的煤電核準(zhǔn)熱潮，綠色和平建議：

●“十四五”能源規(guī)劃的決策部門，需要高度警惕2020年大量煤電項目通過審批對中國3060目標(biāo)進(jìn)程的負(fù)面影響，在“十四五”能源規(guī)劃中將煤電裝機(jī)總量控制在11億千瓦以內(nèi)，加速電力體系的脫碳進(jìn)程和盡早達(dá)峰。向國際社會展現(xiàn)中國邁出了將提升氣候行動的決心落實(shí)到更具體政策的關(guān)鍵一步。

●中央政府的氣候愿景，需要各地方省份積極配合，因地制宜地研究各地能源戰(zhàn)略重點(diǎn)和實(shí)施路徑，而非增加經(jīng)濟(jì)和環(huán)境壓力繼續(xù)投建煤電上。國家能源局作為《煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警》政策的制訂方，應(yīng)堅持統(tǒng)籌全國情況，盡快評估各省電力裝機(jī)、用電負(fù)荷以及潛在的調(diào)峰資源的最新情況，在即將發(fā)布的《2024年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警》中，禁止各省進(jìn)一步審批煤電項目，避免更多的煤電項目在“十四五”期間盲目開工建設(shè)。

●地方發(fā)改委作為煤電項目的審批方，應(yīng)仔細(xì)審視本地中長期電力系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型問題，盡早為打造高比例可再生能源所需的靈活電力系統(tǒng)做準(zhǔn)備。其中，各省應(yīng)在“十四五”期間將重點(diǎn)放在激活存量，喚醒多元存量資源。高效利用“網(wǎng)-源-荷-儲”等電力資源配套可再生能源高比例發(fā)電，提出實(shí)際行動方案以執(zhí)行國家發(fā)展改革委和國家能源局關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見，提高中國氣候承諾在國際上的公信力。由東部發(fā)達(dá)地區(qū)引領(lǐng)盡快達(dá)成碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，富煤地區(qū)更需要及時調(diào)整依賴天然資源發(fā)展的常態(tài)，以能源消費(fèi)總量和碳排放總量目標(biāo)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的同時加速公平淘汰傳統(tǒng)高排放煤電產(chǎn)業(yè)。

項目介紹：

為推動國內(nèi)低碳發(fā)展政策和規(guī)劃的制訂及落實(shí)，助力中國早日實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和，國際環(huán)保組織綠色和平與中華環(huán)保聯(lián)合會，于2021年聯(lián)合開展“國內(nèi)低碳發(fā)展政策研究”項目，針對中國短、中、長期低碳發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，如區(qū)域競爭與合作、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與再布局、低碳技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)性和相關(guān)政策機(jī)制的配套等議題開展客觀、高質(zhì)量的分析及研究。

綠色和平：

成立于1971年，是目前全球最大的非營利環(huán)境保護(hù)組織之一?？偛吭O(shè)立在荷蘭阿姆斯特丹，并在世界55個國家和地區(qū)設(shè)有分部，擁有超300萬名核心支持者，集眾人之力共同保護(hù)地球。綠色和平尊重多元與民主，承諾以公正獨(dú)立的視角將環(huán)境問題呈現(xiàn)給公眾，堅持通過非暴力的方式，推動環(huán)境議題探討與問題解決。

中華環(huán)保聯(lián)合會：

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結(jié)成的、非營利性的、全國性社會組織。圍繞實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境與發(fā)展的目標(biāo)，圍繞維護(hù)公眾和社會環(huán)境權(quán)益，充分體現(xiàn)中華環(huán)保聯(lián)合會“大中華、大環(huán)境、大聯(lián)合”的組織優(yōu)勢，發(fā)揮政府與社會之間的橋梁和紐帶作用，促進(jìn)中國環(huán)境事業(yè)發(fā)展，推動全人類環(huán)境事業(yè)的進(jìn)步。

免責(zé)聲明：

本簡報作環(huán)保公益和信息分享目的使用，不作為公眾及任何第三方的投資或決策依據(jù)，綠色和平亦不承擔(dān)因此而引發(fā)的相關(guān)責(zé)任。由于信息均來源于公開渠道，綠色和平不對報告中所涉信息的及時性、準(zhǔn)確性和完整性作任何擔(dān)保。