構建以《能源法》為引領的可再生能源法律政策體系

2005年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國可再生能源法》(簡稱《可再生能源法》)。自此，我國建立了以《可再生能源法》為基礎的可再生能源法律政策體系，為我國可再生能源產業(yè)的快速發(fā)展提供了重要支撐。但行業(yè)自身及目前的法律政策體系仍然存在一些問題，影響著行業(yè)的長遠健康發(fā)展。

2020年4月10日，國家能源局發(fā)布公告，對《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》(簡稱《能源法》)向全社會公開征求意見。在《能源法》立法工作有望取得突破的背景下，如何統(tǒng)籌《能源法》與可再生能源法律政策體系的關系，使《能源法》發(fā)揮其統(tǒng)領作用，進一步促進我國可再生能源的高質量發(fā)展，是本文試圖探討的問題。

可再生能源法律政策體系的現(xiàn)狀

《可再生能源法》：搭建行業(yè)發(fā)展的法制框架

《可再生能源法》的出臺使可再生能源的開發(fā)利用逐漸步入法制軌道，其確立的多項基本制度已成為可再生能源法律政策體系的基礎，主要包括：總量目標制度，即規(guī)定一定時期內可再生能源在整個能源結構中的比例，為市場主體提供市場發(fā)展的導向信息;全額保障性收購制度，電網(wǎng)企業(yè)與依法取得行政許可或報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源上網(wǎng)電量;分類(上網(wǎng))電價制度，針對不同的可再生能源技術(風電、太陽能發(fā)電、小水電、生物質能發(fā)電等)，分別確定上網(wǎng)電價并向社會公布，意在統(tǒng)籌發(fā)展技術水平不同的能源品類，明確投資回報，限制不正當競爭;專項基金制度，國家財政設立了可再生能源發(fā)展基金，資金來源于國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等;基金除用于各類可再生能源發(fā)電補償外，還用于可再生能源開發(fā)利用項目的補貼、補助等。

配套政策：拆解宏觀目標，著眼落地執(zhí)行

作為可再生能源行業(yè)基礎性與框架性的法律，《可再生能源法》難以對可再生能源開發(fā)利用中的具體問題進行規(guī)定,其有效實施還有賴于國務院及其有關部門適時出臺配套的法規(guī)、規(guī)章、技術規(guī)范及相應的發(fā)展規(guī)劃。因此,在《可再生能源法》實施后，國家發(fā)改委、財政部、原電監(jiān)會等各有關部門制定了大量配套規(guī)章及規(guī)范性文件，例如《電網(wǎng)企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》、《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》、《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》、《可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目錄》、《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》、《加強生物燃料乙醇項目建設管理促進產業(yè)健康發(fā)展的通知》、《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》等。

除上述直接依據(jù)《可再生能源法》的規(guī)定發(fā)布的規(guī)章和政策之外，各有關部門還依據(jù)其職責制定了很多與可再生能源間接相關的規(guī)范性文件，例如《國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局關于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產業(yè)用地的意見》、《國家林業(yè)局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》、《國家林業(yè)和草原局關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》，對規(guī)范新能源項目用地合法性發(fā)揮了積極作用。除了全國性立法和政策之外，一些地方人大和政府也根據(jù)地方具體實際情況制定了相應的地方性法規(guī)、規(guī)章或者指導性文件。

可再生能源發(fā)展與當前法律政策體系

在能源管理體制與立法結構方面，政出多門、立法零散、效力層級低，導致法律與政策執(zhí)行效果不佳。對可再生能源管理施加直接或間接影響的部門包括發(fā)改委、財政、國土、環(huán)保、科技、農林等多個政府部門，各部門制定政策通常從各自職能角度出發(fā)，如各部門溝通或協(xié)調不暢、政策銜接不夠，則會在政策的解釋與適用過程中產生歧義或矛盾，影響政策執(zhí)行效果;且目前可再生能源領域尚無專門性的行政法規(guī)，部門規(guī)章也不多見，大量政策文件屬于效力層級較低的一般規(guī)范性文件,權威性與執(zhí)行力度不足。

在能源戰(zhàn)略與能源規(guī)劃方面，規(guī)劃出臺滯后且相關規(guī)劃之間協(xié)調性不足，對行業(yè)的指導力度不夠。例如，我國“十一五”、“十二五”期間的《可再生能源發(fā)展規(guī)劃》曾分別滯后了兩年多和一年半的時間，在一定程度上影響了其對產業(yè)發(fā)展的指導性。規(guī)劃之間的協(xié)調性不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是中央和地方規(guī)劃目標協(xié)調性不足，地方規(guī)劃目標普遍高于國家規(guī)劃目標，造成項目布局存在盲目性，產業(yè)發(fā)展面臨無序化，如國家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風電發(fā)展目標為1800萬千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風電發(fā)展目標為3650萬千瓦，遠超國家規(guī)劃目標;二是行業(yè)上下游相關規(guī)劃協(xié)調性不足，如電源建設規(guī)劃和電網(wǎng)配置規(guī)劃協(xié)調不足，沒有充分考慮可再生能源發(fā)電發(fā)展規(guī)模和布局的需要，造成可再生能源發(fā)電的并網(wǎng)難、外送難，導致可再生能源消納的壓力較大。

從配套財政機制來看，電價補償和發(fā)展基金不足，制約行業(yè)的長遠發(fā)展?，F(xiàn)行可再生能源發(fā)電補貼政策已遠不能滿足可再生能源發(fā)展需要，電價補償政策落實不到位，補貼資金來源不足，補貼發(fā)放不及時，影響了企業(yè)正常經營和發(fā)展。原因是多方面的：一是可再生能源電價附加未及時調整;二是電價附加未依法嚴格征收;三是可再生能源發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制，加劇了補貼缺口。

《能源法》中的可再生能源條款：十年磨劍，礪得花香

2008年，原國家能源辦就曾向社會發(fā)布《能源法(征求意見稿)》(簡稱“08年稿”)，其中對于可再生能源發(fā)展亦著墨不少。通過與08年稿重點法條的對比，或許能夠更清晰地梳理出本次征求意見稿對于可再生能源發(fā)展的思路。

總則：加強政策宣示，關注政策銜接

08年稿的總則部分，僅有“立法目的”與“能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展”提及鼓勵發(fā)展可再生能源;20年稿的總則中，“立法目的”、“戰(zhàn)略和體系”、“結構優(yōu)化”、“扶持農村能源”均強調發(fā)展可再生能源，尤其“建設用地”條款強調了可再生能源項目開發(fā)中非常關鍵的用地合法性問題，關注到了與土地政策的銜接。雖然上述法條并未規(guī)定具體細化的內容，但無疑通過政策宣示性的表述強化了可再生能源的重要性。

能源開發(fā)與加工轉換：法條擴容，無縫對接

08年稿的“能源開發(fā)與加工轉換”一章，規(guī)定了“可再生能源資源開發(fā)項目準入”、“清潔能源開發(fā)”、“替代能源開發(fā)”等內容;20年稿中，規(guī)定了“優(yōu)化能源結構”、“加快發(fā)展非化石能源”、“可再生能源目標制度”、“可再生能源消納保障制度”、“可再生能源激勵政策”、“可再生能源開發(fā)”、“企業(yè)保障義務”，法條數(shù)量及內容均大幅擴張，且內容與《可再生能源法》高度對接，幾乎重申了《可再生能源法》的核心制度。

能源價格：還原能源的商品屬性

08年稿中，“價格形成機制”條款規(guī)定：“國家按照有利于反映能源市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場調節(jié)與政府調控相結合、以市場調節(jié)為主導的能源價格形成機制。”20年稿中，“價格機制”條款規(guī)定：“能源領域的競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格，國家推動形成主要由能源資源狀況、市場供求關系、環(huán)境成本、代際公平可持續(xù)等因素決定能源價格的機制。”經對比可見，20年稿更加強調市場形成價格的機制，這與十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”一脈相承，體現(xiàn)了能源行業(yè)推進市場化的改革方向。

能源管理體制：回避矛盾，未見突破

關于能源管理體制，兩稿表述近似，“國務院能源主管部門依照本法和國務院規(guī)定的職責對全國能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理;國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)以及國務院規(guī)定的職責，在各自職責范圍內對有關行業(yè)、領域的能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理。”似乎無法解決行業(yè)內政出多門、“九龍治水”的問題。

能源規(guī)劃：解藥在手，需看療效

對于能源規(guī)劃領域時常出現(xiàn)的不協(xié)調問題，08年稿在“各類能源規(guī)劃的銜接”中規(guī)定：“國家能源綜合規(guī)劃應當統(tǒng)籌兼顧各行業(yè)、各地區(qū)的發(fā)展需要。國家能源專項規(guī)劃應當符合國家能源綜合規(guī)劃。”字面看來仍是一項政策宣示性的規(guī)定，可執(zhí)行性并不強;在“地方能源規(guī)劃”中規(guī)定：“省級人民政府可以制定與國家能源規(guī)劃相配套的地方能源規(guī)劃，并報國務院能源主管部門備案。”

20年稿中，在“區(qū)域能源規(guī)劃的編制”條款中，規(guī)定“涉及全國布局、總量控制以及跨省輸送的區(qū)域能源規(guī)劃經國務院發(fā)展改革部門進行布局和總量平衡后，由國務院能源主管部門審批。”其中提到的“布局”和“總量平衡”無疑是統(tǒng)籌全國能源規(guī)劃的重要步驟;在“地方能源規(guī)劃的編制”條款中，規(guī)定“省級綜合能源規(guī)劃由國務院能源主管部門審批。”相較08年稿中地方規(guī)劃報中央“備案”的表述，20年稿中關于“審批”的制度安排算是有了“牙齒”。

可再生能源法律政策體系構建：把握好兩組關系

《能源法》與《可再生能源法》的關系：充分對接，重點突破

《可再生能源法》仍存在諸多待完善之處，例如整部法律的規(guī)定相對比較原則、執(zhí)行性不夠強，沒有提出明確的、具有強制性的發(fā)展目標和要求等。而且，雖然《可再生能源法》與《能源法》效力層級相同，但在我國能源法律體系中，《可再生能源法》畢竟只是一部專項法律，其在法律體系中的地位終究不如作為全行業(yè)基本法的《能源法》。因此，在《能源法》制定過程中，應充分考慮與《可再生能源法》的關系，解決《可再生能源法》無力解決的遺留問題。

目前的《能源法》文本做到了與《可再生能源法》核心制度的充分對接，但作為行業(yè)基本法，僅僅對接《可再生能源法》已經規(guī)定的制度，似乎并不“解渴”。例如，可考慮以下兩方面問題：一是在《能源法》中，是否明確可再生能源發(fā)展的中長期目標，以及在“能源革命”和應對全球氣候變化的大背景下，是否能夠把大力發(fā)展可再生能源提升到國家能源戰(zhàn)略的高度;二是能否在《能源法》中進一步理順能源管理體制中的癥結，目前的制度安排仍是“國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實施統(tǒng)一管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責有關的可再生能源開發(fā)利用管理工作”。在實際工作中，國務院曾通過“能源領導小組”“能源委員會”等議事協(xié)調機構開展跨部門的工作協(xié)調，取得了積極的效果。在能源行業(yè)大幅度機構改革暫無法實現(xiàn)的情況下，可考慮在《能源法》中將跨部門工作協(xié)調機制固化下來，并明確一定的決策機制，將工作協(xié)調機制“做實”，將管理關系進一步理順。

《能源法》與能源政策的關系：適時轉化，發(fā)揮合力

理想模型中的可再生能源法律政策體系，如果以樹木作為比喻，《能源法》可謂土壤，《可再生能源法》可稱樹干，此二者可提供充足的養(yǎng)分，若想枝繁葉茂，仍需要大量的配套政策性、規(guī)劃性文件作為補充，經充分汲養(yǎng)后，方可瓜熟蒂落，迎來豐收。

建構起《能源法》與能源政策的良性關系，應當實現(xiàn)以下兩方面的效果：一是法與政策可以適時轉化，成熟的政策可以上升為法律，獲得法律的外觀，具有更強的規(guī)范性和約束力;法條中看似“剛性”的制度，結合政治、經濟、社會的現(xiàn)實條件，或許可以“柔化”為政策性文件加以實施，獲得更好的實踐效果，在立法技術上，就需要使用好授權性條款，為法條向配套政策的轉化留下合理空間。二是法律與政策的內容在實踐中能夠實現(xiàn)良好的互補，法律的強規(guī)范性、執(zhí)行性以及繁瑣的制修訂流程決定了它適合規(guī)定中長期、基礎性的制度約束，政策的彈性、靈活、機動性適合于對行業(yè)發(fā)展的具體問題作出及時準確的調整，作為兩種行業(yè)管理工具，它們的組合效果、默契程度很大程度上決定著行業(yè)發(fā)展的質量。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年06期，作者供職于中國電力國際發(fā)展有限公司法律事務部