西部煤電整合: 西北地區(qū)可重回廠網(wǎng)一體化

　　2019年底，《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點方案》被披露，一時間引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。方案擬將甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏5個煤電產(chǎn)能過剩、煤電企業(yè)連續(xù)虧損的省區(qū)，納入第一批中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點。5大中央企業(yè)對應5省的煤電資產(chǎn)，致力于解決產(chǎn)能過剩與虧損問題。可以講，這是個國企政策視角的動作。

　　2020年5月之后，這一思路有了試點的推進。華能、大唐、華電、國家電投、國家能源集團根據(jù)《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點方案》，將在5個省區(qū)的5個試點區(qū)域開展第一批試點，共涉及48戶煤電企業(yè)。

　　這種改變?nèi)绻l(fā)生，無疑將是產(chǎn)業(yè)組織上的巨大改變，也是一個重新思考我國電力行業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)的機會。

　　我們認為：西北的煤電整合，要跟電網(wǎng)資產(chǎn)的整合放到一起，重組上下游形成一體化的電力公用事業(yè)集團，實驗基于邊際成本的經(jīng)濟調(diào)度以及嚴格監(jiān)管下的成本為基礎(chǔ)的定價模式，成為類似南方電網(wǎng)一樣的試驗田。電力行業(yè)是個幾乎完全本土化的行業(yè)，在快速變化的世界中完全不需要“中國特色”。這強烈地區(qū)分于存在國際壟斷勢力的油氣部門，而需要根據(jù)普世理論持續(xù)進行經(jīng)濟效率為基本目標的一步一步、小步前進的改革與監(jiān)管。

　　西北地區(qū)與電力系統(tǒng)的特點

　　西北地區(qū)幅員遼闊，人口稀疏，資源豐富，是我國經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。狹義的，西北五省區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西）國土面積占全國的30%，人口占全國的7%（1億人），GDP不到5%。

　　西北電網(wǎng)呈現(xiàn)出顯著不同于其他區(qū)域電網(wǎng)的特征，可大致總結(jié)為：超高壓、大機組、大電網(wǎng)。其自然資源稟賦、地理條件與負荷需求共同導致了這樣的特征。因為輸電距離過長，其他區(qū)域電網(wǎng)中常見的220kV與500kV輸電線路所帶來的線損對于西北電網(wǎng)而言過高，因此西北電網(wǎng)中出現(xiàn)了全國獨一無二的330kV與750kV電壓的等級。直接對此進行整體市場改造，市場的形態(tài)可能是阻塞的廣泛存在，以及價格不會趨同。

　　同時，由于“西電東送”等超出電力行業(yè)本身含義的所謂總體戰(zhàn)略下，基于西北地區(qū)豐富的資源稟賦，大量遠距離輸電線路和大型發(fā)電機組被建設，并主要用于向中東部省份輸電。這些輸電完全可以獨立出來。對于重資產(chǎn)行業(yè)而言，強大的投資鎖定效應使得其難以靈活追蹤外部環(huán)境的變化。包括但不限于：中東部地區(qū)電力需求增速減緩，中東部地區(qū)大量自建電廠投運，西部地區(qū)本地電力需求能力增加緩慢，可再生能源爆發(fā)式增加等。

　　這一物理系統(tǒng)與社會經(jīng)濟運行的嚴重脫節(jié)，必然構(gòu)成市場建設的巨大現(xiàn)存扭曲因素，比如如何處理“沉沒成本”與擱置損失。

　　上一輪的電力系統(tǒng)重組制造了諸多挑戰(zhàn)，至今未有效解決。發(fā)端于上世紀末的電力系統(tǒng)改革，主要以公司化、廠網(wǎng)分開、獨立核算為主要特征。與其他部門改革啟動滯后不同，電力部門的改革幾乎是與歐美同步（美國與歐洲大體都是90年代或者新千年之初開始的）的。

　　但是20年過去了，回顧過去的改革，失敗的居多，而成功者（比如美國的7個市場，北歐以及西歐少數(shù)國家）也面臨著持續(xù)改革的重大挑戰(zhàn)。盡管有提高效率方面的收益（仍存在爭議），但是系統(tǒng)的安全穩(wěn)定可靠性的下降成為了更加經(jīng)常討論的話題，特別是在可再生能源需要系統(tǒng)的平衡更快更短的背景下。

　　就我國而言，上世紀末期重組電力部，然后組建國家電力公司為5大發(fā)電、2大電網(wǎng)公司，解決了預算軟約束與成本膨脹的問題，但是無疑也創(chuàng)造了很多別的挑戰(zhàn)。

　　這主要在于三個方面，首先是電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，標桿電價體系產(chǎn)生了對煤電的過度激勵，建設熱情居高不下，煤電份額長期超過其最優(yōu)份額；其次是資源浪費，系統(tǒng)充足性過剩，缺乏市場份額協(xié)調(diào)機制，所以只能“大鍋飯”來劃，影響系統(tǒng)效率與環(huán)境表現(xiàn)；最后是公平收益與電價，系統(tǒng)低谷下調(diào)日益困難，“輔助服務”規(guī)則抓壯丁，企業(yè)公平收益（比如以市場競爭下的結(jié)果為標桿）與消費者電價水平成為無法驗證的糊涂賬。

　　在一體化的電力系統(tǒng)，前兩個問題是通過綜合資源規(guī)劃（IRP）解決的，盡管也并不總是奏效的；第三個問題過去也基本不存在，一方面電力供需緊張的時候居多，一方面并沒有單獨核算，并存在利潤追求方面的強烈激勵。

　　這些問題，在上一輪改革之后，都需要新的機制予以解決。但是從過去20年的經(jīng)歷來看，一個并不那么令人愉快的事實是：以上三個問題大部分的解決都是不充分的。

　　西北電力系統(tǒng)市場化改革的收益與成本

　　從歐美來看，電力系統(tǒng)需求價格彈性很低、消費者被割裂在波動價格之外（意味著價格促進均衡的作用有限）、物理約束多但是需要時時平衡（安全與穩(wěn)定壓力大）、投資密集需要較長建設周期（意味著自由進出困難）的特點，都使得要實現(xiàn)有效市場競爭，是一件很不容易的事情。

　　隨著可再生能源的日益增多，大部分市場也需要日益在短期的批發(fā)市場之外，通過額外政策或者其他機制保障的長期機組投資充足性。市場的功能并沒有越來越具有決定性。

　　回到我們討論的西北電力系統(tǒng)，其推行市場化改革的成本與收益又是什么？在何種水平？

　　市場化講究的是制定市場競爭規(guī)則與建立基礎(chǔ)設施，通過分散的個體的獨立決策，來實現(xiàn)系統(tǒng)的最優(yōu)資源配置。理論上，上帝視角的“社會規(guī)劃者”模式與市場的完全完美競爭可以得到一致的結(jié)果。但是，現(xiàn)實中存在種種的不完美，限制市場發(fā)揮其理論上的最優(yōu)效率功能。這些不完美特別包括兩個方面的問題。

　　一是市場力問題。如果競價市場的參與者非常有限，那么其合謀或者不充分競爭（寡頭）的可能性更大，特別是在短期市場中，市場需求高漲的時候。大部分機組達到了最大出力，剩余的機組有足夠的能力將價格推到更高的程度。由于西北地區(qū)的需求非常稀疏，在一個地理范圍已經(jīng)很大，但是對外聯(lián)絡線稀少（通常是交流，而不是服務于特權(quán)僵直外送的高壓直流）的地區(qū)，某些機組就往往具有這種市場力。

　　二是交易成本問題。由于電力市場組織的專業(yè)性與復雜性，即使現(xiàn)在在歐美，能夠直接參與批發(fā)市場的也只有用電大戶，以及作為總結(jié)的售電公司，以抵消各種交易（比如交易所的會費）與銷售成本，也解決電力競價、結(jié)算、平衡責任處理、電網(wǎng)資源使用等復雜的專業(yè)性問題。西北地區(qū)能夠承擔這樣角色的機構(gòu)，能夠承擔這種交易成本，是很少的。

　　從市場化的收益來看，其主要是給消費者帶來的更低的電價的可能性。目前西北地區(qū)的電價已經(jīng)是全國最低的，也跟美國最低的電價水平（比如以電解鋁大用戶的優(yōu)惠電價衡量）不相上下。可以講，這種電價下降的潛力將是相對有限的。從而，建設市場的成本非常之高，而能力要求短期內(nèi)也完全達不到，而收益還比較有限。

　　再進一步，考慮到西北地區(qū)巨大的冗余機組存量，市場化必然造成部分機組提前“擱置”。如何處置這部分“擱置”資產(chǎn)無疑也將面臨政治上的挑戰(zhàn)——這次整合就是一個解決這個棘手問題的信號。

　　西北的電力市場化改革，似乎有點費力不討好的感覺，需要重新校核其改革的方向。此次的電源側(cè)整合，可能只是一攬子改革計劃的第一部分。

　　通過市場化優(yōu)化資源的配置，可能能夠極大地提升經(jīng)濟發(fā)達、人口眾多、電力需求密集的東部地區(qū)的經(jīng)濟效率，但是在西北這種潛力可能是大打折扣的，但是要實現(xiàn)市場化資源配置，其工作量似乎并不會跟整個市場容量的大小成比例，而需要很高的“固定投入”。

　　將西北電力系統(tǒng)打造為南方電網(wǎng)一樣的試驗田

　　西北地區(qū)需要重新整合電網(wǎng)與電源，回到一體化狀態(tài)，以應對分裂的利益訴求帶來的系統(tǒng)運行的風險問題，成為一塊“嚴格計劃”的試驗田。同時，必須解決一體化狀態(tài)下普遍存在的成本無限膨脹的激勵，這需要強化監(jiān)督管理的能力建設。

　　特別的試驗目的包括：

　　建立做實區(qū)域調(diào)度中心，逐步提升目前西北地區(qū)事實上“省為邊界”的平衡區(qū)域到區(qū)域?qū)用?，并且通過“一個鍋吃飯”與網(wǎng)狀電網(wǎng)構(gòu)建，改善系統(tǒng)低谷平衡（習慣上稱為“調(diào)峰”）的困難問題；

　　切實實施經(jīng)濟調(diào)度——系統(tǒng)成本最小化調(diào)度，改善目前的自由量裁調(diào)度（平均調(diào)度只在年度尺度上成立）的局面，為其他地區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)度提供先期示范，這也是跟一體化系統(tǒng)的激勵（節(jié)約系統(tǒng)成本）相容的，阻力明顯要比現(xiàn)在要?。?/p>

　　作為其他市場化競爭為基礎(chǔ)的電力治理地區(qū)的對比，對如何基于“服務成本（costofservice）”的監(jiān)管體系構(gòu)建提供治理經(jīng)驗，培養(yǎng)監(jiān)管隊伍；

　　為內(nèi)部形成電力統(tǒng)一市場，以及東西部網(wǎng)對網(wǎng)（而不是目前割裂本地與外送的“大飛線”）外送格局提供一端的制度與治理基礎(chǔ)。

　　思考與總結(jié)

　　市場決定不僅是種理念，而且是種很高的能力。良好市場的運作需要：

　　抑制市場力與壟斷；

　　市場作為基本的制度安排，允許扭曲的存在，但是特例必須有限以及有充分依據(jù)；

　　合法合規(guī)性的監(jiān)管能力。

　　“十四五”電力規(guī)劃，需要包含結(jié)構(gòu)重組內(nèi)容，以解決部分體制問題。西北地區(qū)電力系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)與問題，我們認為，并不需要，有限的視野內(nèi)也不可能通過市場化的方式給予解決。

　　利用西北煤電重組的契機，重新整合西北回到廠網(wǎng)一體化經(jīng)營，試驗新的經(jīng)濟調(diào)度與嚴格監(jiān)管，將為這一地區(qū)更低電價水平的發(fā)展，提供巨大的契機。（文 | 張樹偉）