用地審批制度改革對(duì)土壤污染防治影響分析

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡稱《決定》），將進(jìn)一步深化“放管服”改革，加大土地管理制度改革力度，在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）總體框架下，賦予了省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)。2020年是我國污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝之年，國家相關(guān)重大管理制度的改革舉措，勢(shì)必將對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生深刻影響。這一《決定》的發(fā)布實(shí)施，將直接或間接影響到污染治理設(shè)施建設(shè)用地管理、受污染土地安全利用等一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，特別是對(duì)土壤污染防治工作將產(chǎn)生諸多影響。

重點(diǎn)下放兩方面用地審批權(quán)并強(qiáng)化監(jiān)管措施

一方面，按照《土地管理法》規(guī)定，將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。另一方面，試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。國務(wù)院建立健全省級(jí)人民政府用地審批工作評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果，對(duì)試點(diǎn)省份進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

《決定》特別強(qiáng)調(diào)了審批權(quán)監(jiān)管，要求各地嚴(yán)格審查把關(guān)，特別要嚴(yán)格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)的用地，切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。

總體來看，《決定》對(duì)相關(guān)審批權(quán)下放旨在“增效”，通過賦予省級(jí)人民政府更多的用地自主權(quán)，使其能夠因地制宜破解優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目用地“落地難”和“落地慢”問題，從而提高審批、項(xiàng)目落地和土地利用效率。同時(shí)，也有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，解決一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目落地、農(nóng)村土地資源利用低效浪費(fèi)等問題。

從優(yōu)化土地利用視角為各地推動(dòng)土壤污染防治提供了新途徑

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《土十條》）提出“實(shí)施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全”、“實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”、“強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)，嚴(yán)控新增土壤污染”等重大任務(wù)，并明確受污染耕地安全利用、污染地塊安全利用等指標(biāo)要求，嚴(yán)守農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康底線。此次《決定》的發(fā)布實(shí)施，將有助于相關(guān)地方從優(yōu)化轄區(qū)范圍內(nèi)土地資源合理利用視角，基于土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的目標(biāo)導(dǎo)向，因地制宜探索土壤安全利用模式，成為推動(dòng)《土十條》目標(biāo)任務(wù)落實(shí)的一個(gè)重要舉措。

簡化審批流程，加快農(nóng)用地安全利用進(jìn)程。我國部分重有色金屬礦區(qū)、重污染企業(yè)及工業(yè)園區(qū)周邊存在農(nóng)用地土壤污染問題，農(nóng)用地安全利用和嚴(yán)格管控的任務(wù)較重。目前主要通過實(shí)施農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施，往往需要較長的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)安全利用目標(biāo)。但受限于復(fù)雜的審批程序，尤其對(duì)于采取退耕還林還草措施的嚴(yán)格管控類耕地，需要相關(guān)地方按照有關(guān)規(guī)定向國家報(bào)送退耕還林還草需求和計(jì)劃，經(jīng)嚴(yán)格審批確定，難以短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)安全利用。

《決定》的頒布實(shí)施，賦予省級(jí)政府更大自主權(quán)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，縮短了審批周期，可以對(duì)受污染農(nóng)用地更快地采取安全利用措施。而對(duì)于無法有效切斷污染源的受污染農(nóng)用地，按照“因土施策、土盡其用”原則，在總體用地指標(biāo)計(jì)劃范圍內(nèi)，通過合理的用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既可加快鄉(xiāng)村振興等重大項(xiàng)目落地，又有效降低了由于農(nóng)用地受到污染產(chǎn)出超標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

優(yōu)化空間布局，減少新增土壤污染?！锻潦畻l》提出強(qiáng)化空間布局管控，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)集聚發(fā)展，提高土地節(jié)約集約利用水平，減少土壤污染。隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)可利用土地資源的需求日益迫切。特別是隨著城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷、長江經(jīng)濟(jì)帶化工污染整治等工作推進(jìn)，搬遷企業(yè)新的選址問題日益突出。在各級(jí)國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)指標(biāo)、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)仍然是挖“存量”、控“增量”。在此背景下，具備開發(fā)利用價(jià)值的受污染嚴(yán)重農(nóng)用地、工礦污染地塊等成為補(bǔ)充建設(shè)用地的重要來源。

《決定》的頒布實(shí)施，為拓寬可利用土地資源提供了新的選擇。通過污染土地再開發(fā)利用，既解決企業(yè)搬遷選址難問題，又可通過園區(qū)建設(shè)推動(dòng)工業(yè)企業(yè)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)污染統(tǒng)一規(guī)范治理，減少新增土壤污染。

提高審批效率，推動(dòng)建立土壤資源安全利用的多元投入機(jī)制。我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，長期以來，農(nóng)用地安全利用主要由政府兜底，依靠各級(jí)政府財(cái)政投入。但是，農(nóng)用地安全利用周期長、投入大，農(nóng)民積極性不高，給地方政府帶來較大的經(jīng)濟(jì)壓力；同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低、見效慢，且受政策、土地審批權(quán)限等限制，難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

《決定》發(fā)布實(shí)施后，通過提高土地審批效率和項(xiàng)目落地效率，可改善營商環(huán)境，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實(shí)施，引入社會(huì)資本參與有機(jī)食品基地、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等依托良好土壤環(huán)境的項(xiàng)目落地，從而加快推動(dòng)農(nóng)用地安全利用。

雖然用地審批權(quán)限下放，但耕地保護(hù)仍然是一條不可逾越的紅線?！锻潦畻l》提出要將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。《決定》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)用地審批情況的監(jiān)督檢查。國家雖然下放部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)，但監(jiān)督加嚴(yán)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線的要求沒有絲毫放松，生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線仍然是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。

《土壤污染防治法》提出，建立土壤資源保護(hù)和合理利用制度，對(duì)開發(fā)建設(shè)過程中剝離的表土單獨(dú)收集和存放，符合條件的優(yōu)先用于土地復(fù)墾、土壤改良、造地和綠化等。在開發(fā)利用部分農(nóng)用地的同時(shí)，珍貴的、富含營養(yǎng)的表土要嚴(yán)格保存、合理利用。通過建立系統(tǒng)的事前事中事后監(jiān)管制度，嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審查把關(guān)，督促地方政府深入落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、質(zhì)量和數(shù)量并重的要求，推動(dòng)落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)土壤資源可持續(xù)利用。

需要關(guān)注的幾個(gè)問題

用地審批過程中需強(qiáng)化國土空間規(guī)劃的約束管制作用?！稕Q定》提出的審批權(quán)下放是在土地利用總體規(guī)劃的總體規(guī)模控制下進(jìn)行審批。因此，要發(fā)揮各級(jí)國土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制規(guī)定的約束作用，防止濫用用地審批權(quán)。加強(qiáng)規(guī)劃區(qū)劃和建設(shè)項(xiàng)目布局選址論證，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、土地開發(fā)適宜性等評(píng)價(jià)論證結(jié)果，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局和用地結(jié)構(gòu)。督促各地將污染土地再開發(fā)利用與各類土地利用規(guī)劃，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等建設(shè)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，按照國家有關(guān)技術(shù)規(guī)定嚴(yán)格開展土壤污染狀況調(diào)查，掌握轄區(qū)內(nèi)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)清單，為實(shí)施有效的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控與土地再開發(fā)利用提供依據(jù)。

加快推動(dòng)農(nóng)用地分類管理與安全利用?！稕Q定》的頒布實(shí)施為各地優(yōu)化用地布局結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)用地安全利用提供了新的契機(jī)?！锻潦畻l》要求，以土壤污染狀況詳查結(jié)果為依據(jù)，開展耕地土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定，逐步建立分類清單。

目前，各地農(nóng)用地土壤污染詳查基本結(jié)束，應(yīng)依據(jù)詳查結(jié)果，將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，推動(dòng)落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，大力發(fā)展農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高土地利用效率，降低安全利用成本，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加快區(qū)域受污染農(nóng)用地安全利用，形成規(guī)?；?、精細(xì)化、集約化的農(nóng)用地安全利用模式。

嚴(yán)把土壤環(huán)境質(zhì)量要求準(zhǔn)入關(guān)。《土十條》提出，重度污染農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，要開展調(diào)查評(píng)估?！锻寥牢廴痉乐畏ā返谖迨艞l規(guī)定，用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查。雖然很多實(shí)踐表明，歷史上一直作為農(nóng)業(yè)種植使用的土地，其超過建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)的概率很低，但從保障人體健康和用地環(huán)境安全角度出發(fā)，仍需按照要求開展土壤污染狀況調(diào)查評(píng)估。為指導(dǎo)規(guī)范各地開展相關(guān)調(diào)查評(píng)估和后續(xù)工作，應(yīng)研究制定專門的程序規(guī)范和技術(shù)規(guī)定。

加快建立多元化的市場投入機(jī)制。近期印發(fā)的《土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》提出，專項(xiàng)資金安排時(shí)統(tǒng)籌考慮相關(guān)地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)完成情況及土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控成效，突出對(duì)資金使用績效和生態(tài)環(huán)境改善情況較好地區(qū)的激勵(lì)，將設(shè)立土壤污染防治基金等改革創(chuàng)新舉措，作為資金分配考慮的重要因素之一。因此，應(yīng)鼓勵(lì)有條件的地區(qū)加快設(shè)立土壤污染防治基金，建立完善土壤污染防治投入機(jī)制，對(duì)通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局推進(jìn)土壤污染防治并符合相關(guān)條件的重大項(xiàng)目予以支持，創(chuàng)新土壤污染治理模式。

對(duì)已經(jīng)受到污染的土地，鼓勵(lì)采用“修復(fù)+開發(fā)”模式，激發(fā)企業(yè)、社會(huì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)生動(dòng)力，形成“共建”“共治”“共享”的多方推動(dòng)、多元化投入機(jī)制。社會(huì)資本在土壤污染防治中應(yīng)扮演重要角色，主要是通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，吸引社會(huì)投資。在條件成熟地區(qū)，探索建立土壤銀行，如以建設(shè)項(xiàng)目占用農(nóng)用地剝離的優(yōu)質(zhì)表層土壤為對(duì)象，建立土壤資源再利用交易市場，通過多樣化的市場手段推動(dòng)土壤污染治理修復(fù)及土壤資源再利用。