妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼：必要性與政策沿革

:一、必要性分析

長期以來，我國對上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)實(shí)行政府管制定價(jià)，各類電力用戶的政府定價(jià)水平與實(shí)際供電成本存在偏離，進(jìn)而形成電價(jià)交叉補(bǔ)貼。

（來源：微信公眾號“電價(jià)研究前沿”）

我國電價(jià)交叉補(bǔ)貼范圍廣、規(guī)模大，歷史上對促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工商業(yè)節(jié)能減排以及減輕居民農(nóng)業(yè)用電負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和電力市場化改革不斷推進(jìn)，一些深層次矛盾凸顯，對妥善解決我國電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題提出要求。中發(fā)9號文就明確提出要“妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼”。

具體而言，妥善解決電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題，是還原電力商品屬性、推進(jìn)電力市場化改革、提升社會整體福利、提高工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)國際競爭的需要。

妥善解決交叉補(bǔ)貼是還原電力商品屬性的需要。中央明確提出推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，其中非常重要的內(nèi)容是還原能源商品屬性，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制。電力作為重要的二次能源，本質(zhì)上也是商品，妥善解決交叉補(bǔ)貼正是還原電力商品屬性，形成電價(jià)主要由市場決定機(jī)制的需要。

妥善解決交叉補(bǔ)貼是我國深入推進(jìn)電力市場化改革的需要。嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼導(dǎo)致輸配電價(jià)難以真實(shí)反映輸配環(huán)節(jié)成本情況，對市場價(jià)格信號干擾。因此妥善處理交叉補(bǔ)貼問題不僅是真正做到“獨(dú)立”核定輸配電價(jià)的前提，更關(guān)系到電力市場運(yùn)行是否能有效性的問題。

妥善解決交叉補(bǔ)貼是提升社會整體福利的需要。我國工商業(yè)用電補(bǔ)貼居民農(nóng)業(yè)用電的交叉補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，造成工商業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格偏高，降低了工商業(yè)利潤最大化決策下的最優(yōu)產(chǎn)量。而整體偏低的居民電價(jià)存在明顯的普惠效應(yīng)，交叉補(bǔ)貼主要提高的是用電更多的富裕人群福利。從社會整體福利來看，工商業(yè)為確保自身利潤，也會將所負(fù)擔(dān)的交叉補(bǔ)貼以“加價(jià)”的形式轉(zhuǎn)嫁給居民消費(fèi)者，造成消費(fèi)者實(shí)際購買力的下降，導(dǎo)致社會福利的損失。

妥善解決交叉補(bǔ)貼是提高我國工商業(yè)產(chǎn)品國際競爭力的需要。電價(jià)交叉補(bǔ)貼使工商業(yè)承擔(dān)了過高的價(jià)格，已經(jīng)影響到了我國工商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的國際競爭力。目前我國面臨相對嚴(yán)峻的國際貿(mào)易摩擦，交叉補(bǔ)貼加重了工商業(yè)企業(yè)電費(fèi)負(fù)擔(dān)，妥善解決政策性交叉補(bǔ)貼是提高我國工商業(yè)企業(yè)國際競爭力的需要，應(yīng)成為我國供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

二、政策沿革

回顧電價(jià)交叉補(bǔ)貼相關(guān)政策，可按照2015年改革前后劃分兩個(gè)階段。

1.新一輪電力改革前電價(jià)交叉補(bǔ)貼的相關(guān)政策

2015年新一輪電力改革前，我國已采取“有退有進(jìn)”的措施，對緩解電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題起到積極作用。

一是實(shí)行居民階梯電價(jià)政策的同時(shí)，更加注重保障民生。2011年末，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2011〕2617號），將單一形式的居民電價(jià)改為按照用戶消費(fèi)的電量分段定價(jià)，用電價(jià)格隨用電量增加呈階梯狀逐級遞增。

政策區(qū)分居民“基本”、“正常合理”、“較高生活質(zhì)量”用電需求，將電價(jià)按電量水平劃分為三個(gè)檔次：第一檔電價(jià)維持較低價(jià)格，覆蓋本區(qū)域內(nèi)80%居民，享受電價(jià)交叉補(bǔ)貼；第二檔逐步調(diào)整到彌補(bǔ)電力企業(yè)正常合理成本并獲得合理收益的水平，超出第一檔的電量提價(jià)標(biāo)準(zhǔn)每度電不低于5分錢，覆蓋本區(qū)域內(nèi)95%居民；第三檔在彌補(bǔ)電力企業(yè)正常合理成本和收益水平的基礎(chǔ)上，再適當(dāng)體現(xiàn)資源稀缺狀況，補(bǔ)償環(huán)境損害成本，超出第二檔的電量提價(jià)標(biāo)準(zhǔn)每度電不低于0.5元，最終控制在第二檔電價(jià)的1.5倍左右。

此外，對城鄉(xiāng)“低保戶”和農(nóng)村“五保戶”設(shè)立每戶每月10～15千瓦時(shí)的免費(fèi)用電基數(shù)。

二是逐步減少各類用戶之間的電價(jià)交叉補(bǔ)貼。2013年印發(fā)《關(guān)于調(diào)整銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕973號），要求將銷售電價(jià)由主要依據(jù)行業(yè)、用途分類，逐步調(diào)整為以用電負(fù)荷特性為主分類，逐步建立結(jié)構(gòu)清晰、比價(jià)合理、繁簡適當(dāng)?shù)匿N售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)體系；將現(xiàn)行銷售電價(jià)逐步歸并為居民生活用電、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電和工商業(yè)及其它用電價(jià)格三個(gè)類別。

其中提出的過渡措施包括：暫單列大工業(yè)用電類別，逐步歸并優(yōu)惠電價(jià)類別至大工業(yè)用電類別；將現(xiàn)行非居民照明、非工業(yè)及普通工業(yè)、商業(yè)三類用電歸并為一般工商業(yè)及其它用電類別；一般工商業(yè)及其它用電與大工業(yè)用電，逐步歸并為工商業(yè)及其它用電類別；將單列的農(nóng)業(yè)排灌用電、貧困縣農(nóng)業(yè)排灌用電和深井高揚(yáng)程用電，逐步歸并到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電類別；按電壓等級分檔定價(jià)，具備條件的可同時(shí)按電壓等級、用電容量或單位容量用電量（利用小時(shí)）進(jìn)行分檔定價(jià)；一般工商業(yè)及其它用電中，受電變壓器容量（含不通過變壓器接用的高壓電動機(jī)容量）在315千伏安（千瓦）及以上的，可先行與大工業(yè)用電實(shí)行同價(jià)并執(zhí)行兩部制電價(jià)，具備條件的地區(qū)可擴(kuò)大到100千伏安（千瓦）以上用電。

（2）新一輪電力改革后電價(jià)交叉補(bǔ)貼的相關(guān)政策

2015年新一輪電力改革開始后，國家圍繞“責(zé)任要求”和“科學(xué)合理定價(jià)目標(biāo)”，提出了一系列處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼問題的措施。主要政策包括：

2015年3月出臺的中發(fā)9號文。重點(diǎn)任務(wù)第3條提出“妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼，結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼。過渡期間，由電網(wǎng)企業(yè)申報(bào)現(xiàn)有各類用戶電價(jià)間交叉補(bǔ)貼數(shù)額，通過輸配電價(jià)回收”。重點(diǎn)任務(wù)第22條要求“擁有自備電廠的企業(yè)應(yīng)按規(guī)定承擔(dān)與自備電廠產(chǎn)業(yè)政策相符合的政府性基金、政策性交叉補(bǔ)貼和系統(tǒng)備用費(fèi)”。

2015年10月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）再次強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性”。

2015年11月出臺的電力改革第一個(gè)配套政策《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》。首先在總體目標(biāo)中提出，“還原電力商品屬性，按照‘準(zhǔn)許成本加合理收益’原則，核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和分電壓等級輸配電價(jià)，明確政府性基金和交叉補(bǔ)貼，并向社會公布，接受社會監(jiān)督”的要求。在主要措施第三條，提出“分類推進(jìn)交叉補(bǔ)貼改革”要求，明確提出配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼，逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，妥善處理居民、農(nóng)業(yè)用戶交叉補(bǔ)貼。同時(shí)提出，過渡期間由電網(wǎng)企業(yè)申報(bào)現(xiàn)有各類用戶電價(jià)間交叉補(bǔ)貼數(shù)額，經(jīng)政府價(jià)格主管部門審核后通過輸配電價(jià)回收；輸配電價(jià)改革后，根據(jù)電網(wǎng)各電壓等級的資產(chǎn)、費(fèi)用、電量、線損率等情況核定分電壓等級輸配電價(jià)，測算并單列居民、農(nóng)業(yè)等享受的交叉補(bǔ)貼以及工商業(yè)用戶承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼。

出臺的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》，提出“企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量應(yīng)承擔(dān)并足額繳納國家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金、大中型水庫移民后期扶持基金和城市公用事業(yè)附加等依法合規(guī)設(shè)立的政府性基金以及政策性交叉補(bǔ)貼，各級地方政府均不得隨意減免或選擇性征收”。

2016年6月國家發(fā)改委頒布《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，要求電網(wǎng)企業(yè)按照輸配電定價(jià)監(jiān)管需要建立、健全成本核算制度，按照電壓等級、服務(wù)和用戶類別準(zhǔn)確記錄和合理歸集輸配電的生產(chǎn)經(jīng)營成本（費(fèi)用）數(shù)據(jù)。

2016年12月國家發(fā)改委下發(fā)《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法（試行）》，一方面明確提出“依據(jù)不同電壓等級和用戶的用電特性和成本結(jié)構(gòu)，分別制定分電壓等級、分用戶類別輸配電價(jià)”。另一方面還要求“結(jié)合電力體制改革進(jìn)程，妥善處理政策性交叉補(bǔ)貼”，輸配電價(jià)改革初期，暫按居民和農(nóng)業(yè)用電量乘以其合理輸配電價(jià)與實(shí)際輸配電價(jià)之差計(jì)算居民、農(nóng)業(yè)用電等享受的政策性交叉補(bǔ)貼總額。

2017年11月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見》，再次強(qiáng)調(diào)要“研究逐步縮小電力交叉補(bǔ)貼，完善居民電價(jià)政策”。

2018年1月財(cái)政部、能源局聯(lián)合下發(fā)《企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度——電網(wǎng)經(jīng)營行業(yè)》，對電網(wǎng)企業(yè)分電壓等級核算輸配電成本實(shí)施直接指導(dǎo)。

2018-2019年，國家連續(xù)降低一般工商業(yè)電價(jià)10%，工商業(yè)價(jià)格水平下降，交叉補(bǔ)貼來源減少，多維持居民農(nóng)業(yè)低價(jià)用電形成更明顯壓力。

2019年10月，《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》出臺，要求在“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動”機(jī)制下規(guī)范交叉補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，“在核定電網(wǎng)輸配電價(jià)時(shí)統(tǒng)籌確定交叉補(bǔ)貼金額，以平衡電網(wǎng)企業(yè)保障居民、農(nóng)業(yè)用電產(chǎn)生的新增損益”。

2020年1月，經(jīng)修訂的《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》下發(fā)，要求“結(jié)合電力體制改革進(jìn)程，合理測算政策性交叉補(bǔ)貼規(guī)模，完善政策性交叉補(bǔ)貼的范圍和運(yùn)行機(jī)制”。

除此之外，山東、上海、福建、吉林和四川等五省市已分別出臺相關(guān)辦法，確定了自備電廠交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。