限制天然氣消費(fèi)的政策需調(diào)整

　　天然氣發(fā)展增速回落，疫情影響、經(jīng)濟(jì)低迷、油價(jià)暴跌等紛擾又接踵而至。天然氣發(fā)展出路到底在何方？這一段時(shí)間從官員到專家、從上游到下游無(wú)不熱議這個(gè)話題。

　　增速放緩正值兩項(xiàng)改革政策落下帷幕之際，一個(gè)是去年年底國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，一個(gè)是前兩天國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《中央定價(jià)目錄》。定價(jià)目錄明確了天然氣價(jià)格政府管制和市場(chǎng)化的分界，價(jià)格按類別實(shí)行雙軌制，反映了行業(yè)改革的成果，朝全面市場(chǎng)化的路子又逼近了一步。行業(yè)發(fā)展與行業(yè)政策關(guān)聯(lián)十分密切，有必要將這兩件事放在一起討論。

　　《中央定價(jià)目錄》只管管道運(yùn)輸價(jià)格以及公益性的居民用氣，非居用氣價(jià)格基本放開(kāi)，近兩三年以來(lái)非居用氣有時(shí)也按此模式操作。

　　天然氣增速放緩的主要原因是非居用氣受阻，國(guó)內(nèi)天然氣消費(fèi)結(jié)構(gòu)中工業(yè)燃料、化工用氣、發(fā)電用氣三者合計(jì)平均占比66%左右（2018年數(shù)據(jù)），即三分之二為非居用氣。非居用氣中，做工業(yè)燃料的因環(huán)保政策的不斷弱化，直至“宜煤”，擬改氣的不再改，已改氣的出現(xiàn)回潮現(xiàn)象。

　　做化工原料的，因?yàn)樘烊粴饽茏龅拿憾寄茏?，煤的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于天然氣，化工原料用氣不斷的萎縮。做天然氣發(fā)電的，成本高上網(wǎng)難，氣電近年幾乎不發(fā)展。非居用氣量增幅下滑，天然氣由盛轉(zhuǎn)衰不難理解。

　　近期國(guó)家發(fā)改委發(fā)出非居用氣降價(jià)通知后，各地方政府及上游紛紛調(diào)整門站價(jià)格。降低價(jià)格有利于擴(kuò)大消費(fèi)，但有限的價(jià)格調(diào)整解決不了根本問(wèn)題。

　　除價(jià)格之外，現(xiàn)有供給模式下的用氣不確定性使消費(fèi)者望而生畏，市場(chǎng)化運(yùn)作已給消費(fèi)市場(chǎng)致命一擊。在各級(jí)政府，上游企業(yè)都在殷切盼望行業(yè)發(fā)達(dá)之時(shí)，消費(fèi)市場(chǎng)卻出奇的平靜就證明了這一點(diǎn)。上、中、下游雖都是產(chǎn)業(yè)鏈上重要幾環(huán)，但最終接盤者是消費(fèi)市場(chǎng)，它的“心涼”和“冷漠”才是最可怕的事情。

　　天然氣發(fā)展和改革的最直接目的是擴(kuò)大消費(fèi)規(guī)模，消費(fèi)量是檢驗(yàn)改革成果的首要標(biāo)準(zhǔn)，任何限制、抑制天然氣消費(fèi)量的政策需要調(diào)整。任何事情有因必有果，冰凍三尺也非一日之寒。消費(fèi)市場(chǎng)的衰落是對(duì)這幾年不斷試水的市場(chǎng)化模式的回應(yīng)，對(duì)不期而遇的《中央定價(jià)目錄》而言也算是早到的回應(yīng)。

　　天然氣行業(yè)就此一蹶不振？這個(gè)論調(diào)也未免太悲觀。現(xiàn)階段天然氣是中國(guó)主體清潔能源，治理環(huán)境，綠色發(fā)展，持續(xù)發(fā)展，唯有天然氣能擔(dān)此大任。政策的起起伏伏，行業(yè)的風(fēng)風(fēng)雨雨，實(shí)屬正常。摸索探索一條適合于我國(guó)國(guó)情和行業(yè)現(xiàn)狀的改革之路是當(dāng)務(wù)之急。

　　“兩放一管”需要實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展

　　“放開(kāi)兩頭，管住中間”的油氣改革政策重在“放、管”兩字上，但事實(shí)上“兩放”由于上游開(kāi)放太晚，近幾年內(nèi)難以形成主體多元化，下游城網(wǎng)因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)原因仍屬壟斷。“一管”因?yàn)閲?guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)行機(jī)制已基本明確，當(dāng)“搬運(yùn)工”只管運(yùn)輸費(fèi)。

　　綜上所述“兩放”實(shí)質(zhì)“兩未放”， “一管”實(shí)際“沒(méi)管住”。“放”和“管”不是一朝一夕能解決的事情，這也是定價(jià)目錄實(shí)行雙軌制的原因，需要探討的是繼續(xù)深化改革和現(xiàn)實(shí)條件下的行業(yè)發(fā)展。

　　“放開(kāi)兩頭，管住中間”的油氣改革原則無(wú)疑是正確的，這也是美歐一些發(fā)達(dá)國(guó)家在天然氣行業(yè)的通用做法。學(xué)習(xí)這一做法不能生搬硬套，不能只要結(jié)果不學(xué)過(guò)程。

　　例如美國(guó)一直實(shí)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)， 該國(guó)自1891年建成幾條長(zhǎng)輸管道后開(kāi)始了實(shí)質(zhì)性的天然氣利用，自然是壟斷企業(yè)自行定價(jià)。47年后的1938年頒布《天然氣法》，由聯(lián)邦政府監(jiān)管州際管道輸氣費(fèi)率，1954年管制州際管道氣井口價(jià)?！短烊粴夥ā烦雠_(tái)51年后（1989年）頒布《天然氣井口價(jià)解除管制法》，1993年起徹底解除井口氣價(jià)管制。

　　長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)多的管制過(guò)程中，開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成主體多元化，制定交易規(guī)則，創(chuàng)造市場(chǎng)化條件，最終實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化。美國(guó)目前約有6400家氣田開(kāi)采商，200多家上市交易主體，20多家交易中心，與之比較方知我國(guó)的差距。

　　國(guó)網(wǎng)后時(shí)代的天然氣行業(yè)改革，必須以“兩放一管”為中心，既要大刀闊斧又要深耕細(xì)做，扎扎實(shí)實(shí)的為主體多元化鋪路搭橋。但是在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)考慮到能源的重要性和特殊性，希望以油企、國(guó)有企業(yè)為主力軍，以利于關(guān)鍵時(shí)刻指揮、調(diào)動(dòng)。

　　考慮到上游的現(xiàn)狀，可以將油企所屬大型氣田拆分為若干小型氣田，LNG接收站以站為單位，其行政隸屬關(guān)系不變，資本所有權(quán)（資本收益權(quán)）不變。交易拍賣時(shí)總公司下屬的分公司均可以法人資格參與，其實(shí)三大油的上級(jí)是同一個(gè)國(guó)資委，可以類比，這是上游的改革。

　　對(duì)下游城網(wǎng)而言，因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)是歷史原因形成，事關(guān)政府守法的問(wèn)題，不可能打破這種局面。只能不斷地完善特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，如設(shè)立退出機(jī)制，在市民及其它用戶不滿意的情況下應(yīng)當(dāng)退出。因管道的自然壟斷性，打破不了壟斷只能依法監(jiān)管。

　　“一管”未管住的現(xiàn)狀下倉(cāng)促市場(chǎng)化，筆者認(rèn)為可能給國(guó)家管網(wǎng)公司和用戶帶來(lái)不少麻煩。如上游新入行的企業(yè)，目前無(wú)下游市場(chǎng)，如何在國(guó)網(wǎng)管道上開(kāi)口送氣？下游（或終端）想開(kāi)口用氣是找國(guó)網(wǎng)還是上游企業(yè)抑或二者都要找？氣量交易和管容交易如何協(xié)調(diào)一致？改革的紅利（價(jià)格）如何傳導(dǎo)到終端市場(chǎng)？非居用氣的上市交易使用戶獲得用氣途徑、程序更加復(fù)雜，使用戶用氣的不確定性增大，吃了上頓還不知下頓在哪個(gè)交易中心。

　　“一管”未管住是因在這場(chǎng)改革中賦予國(guó)網(wǎng)的權(quán)利太小，權(quán)重太輕。國(guó)家管網(wǎng)應(yīng)如糧食緊張時(shí)期的中央糧庫(kù)一樣，統(tǒng)管收儲(chǔ)，統(tǒng)管分配，統(tǒng)一定價(jià)，統(tǒng)一運(yùn)輸，有序調(diào)度，方便用氣。具體操作程序宜粗不宜細(xì)，宜簡(jiǎn)不宜繁。

　　美歐在“兩放”實(shí)質(zhì)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)條件具備后才有了對(duì)“一管”只管輸氣費(fèi)率的“輕管”。而我國(guó)情況相反，只能在“一管”上＂重管＂，這是在市場(chǎng)化條件暫不具備的現(xiàn)實(shí)下的過(guò)渡方案。

　　需要指出的是“兩放一管”政策出臺(tái)是基于巨大缺口的狀況對(duì)供應(yīng)方的開(kāi)放和管理，沒(méi)有考慮到消費(fèi)市場(chǎng)仍處于培育階段，更沒(méi)有想到突然來(lái)臨的供大于求的局面。消費(fèi)市場(chǎng)的成熟是產(chǎn)業(yè)鏈做大做強(qiáng)的基礎(chǔ)，今天政府管制是為明天的市場(chǎng)化創(chuàng)造條件，今天的嚴(yán)管統(tǒng)管是為了明天的放開(kāi)不管，今天的早日管制是為了明天的早日放開(kāi)。

　　煤改氣和油改氣應(yīng)重新定位

　　天然氣到底應(yīng)該用在何處？筆者覺(jué)得針對(duì)增速大幅回落的討論有些觀點(diǎn)值得商榷，如有的專家忙著為天然氣找出路，認(rèn)為天然氣的用途應(yīng)在化工原料和發(fā)電上，這是其一；其二是未意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，認(rèn)為“你不就是嫌貴了嗎?給你降點(diǎn)，趕快用就是了”。其三是寄希望疫情之后可能有一場(chǎng)報(bào)復(fù)性的增長(zhǎng)。

　　第一種想法是有病亂投醫(yī)，天然氣資源對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是稀有資源，治理散煤污染是當(dāng)務(wù)之急，這是“減煤控油增氣”國(guó)策的初衷。第二、三種想法仍是自我感覺(jué)良好，只看表面現(xiàn)象，實(shí)不知幾經(jīng)折騰，消費(fèi)市場(chǎng)特別是工業(yè)用氣信心重創(chuàng)，看不出報(bào)復(fù)性增長(zhǎng)的動(dòng)力。

　　2017年冬季氣荒事件演變?yōu)橐粓?chǎng)社會(huì)事件，重壓之下環(huán)保政策轉(zhuǎn)向。從煤改氣到煤改電，再到“宜煤”，政策不斷弱化，終于致使煤改氣成為過(guò)眼云煙。

　　氣荒事件沒(méi)有使某些行業(yè)人士覺(jué)醒，反而從中感覺(jué)到物以稀為貴，自認(rèn)身價(jià)倍增，如堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定資源分配，優(yōu)質(zhì)資源必須優(yōu)價(jià)。

　　煤改氣引起的非議使得天然氣行業(yè)迷茫，在當(dāng)前消費(fèi)市場(chǎng)不景氣的情況下，有些專家有意讓天然氣另辟蹊徑。筆者認(rèn)為不妥，在其他清潔能源不能規(guī)模化利用之時(shí)，煤改氣是治理大氣污染的唯一措施。

　　煤改氣主要替代的是散煤（包括居民和工業(yè)燃料），因?yàn)樯⒚弘y以清潔化。再則交通工具的污染近幾年日益突出，油改氣目前主要替代重型卡車和貨運(yùn)船舶的柴油燃料。

　　關(guān)于散煤和柴油的替代量，筆者預(yù)測(cè)天然氣替代量約在6130億方，替代時(shí)間按10多年考慮，如果每年平均替代500億方可使整個(gè)行業(yè)風(fēng)生水起。

　　在天然氣供應(yīng)方面，國(guó)內(nèi)開(kāi)采每年若增加200億方，國(guó)外引進(jìn)量若每年增加300億方，足以滿足前述提到的每年因煤改氣和油改氣引起的增量。

　　近兩年來(lái)，上游開(kāi)采的資金投入不斷增加，中俄管線投運(yùn)，中緬、中亞管線有望擴(kuò)能，LNG接收站新建、擴(kuò)建項(xiàng)目數(shù)量增加速度加快，供應(yīng)量的估計(jì)是有根據(jù)的。必須指出的是2019年的進(jìn)口量因消費(fèi)市場(chǎng)疲軟，增幅遠(yuǎn)低于預(yù)期。

　　近期我國(guó)油企的進(jìn)口管道和LNG接收站均以不可抗力原因要求外商停止供應(yīng)，國(guó)內(nèi)有的氣田壓井停產(chǎn)。2017年氣荒事件后，政策的調(diào)整，社會(huì)的非議皆因缺量太大，如今供需矛盾已逆轉(zhuǎn)，重啟煤改氣的資源已有保障。

　　重啟煤改氣要意識(shí)到因天然氣經(jīng)濟(jì)性的原因，離不開(kāi)環(huán)保政策的保駕護(hù)航。全社會(huì)應(yīng)有這樣一個(gè)共識(shí)，前幾年煤改氣使我國(guó)大氣環(huán)境初步好轉(zhuǎn)，才有這幾年工廠不停工，車輛不停運(yùn)，學(xué)校不放假的好日子。

　　但環(huán)境問(wèn)題并未徹底改觀，不能滿足感太低，更不能好了傷疤忘了痛。出現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，煤改氣大方向正確，不能功虧一簣半途而廢。政策適度強(qiáng)硬，行業(yè)適當(dāng)讓利，環(huán)保、能源兩大部門應(yīng)該攜手共進(jìn)，國(guó)家層面應(yīng)大力號(hào)召推進(jìn)。

　　為一個(gè)行業(yè)創(chuàng)造不了活力的游戲規(guī)則再好都是水中月鏡中花。至今懷念2016下半年到2017年冬季，煤改氣風(fēng)暴短短一年多時(shí)間刮遍大江南北，搞LNG點(diǎn)供的，搶占鄉(xiāng)鎮(zhèn)地盤的，公路上槽車送液的，接收站門口排隊(duì)等液的，一派繁榮興旺景象。正是曾經(jīng)的煤改氣運(yùn)動(dòng)創(chuàng)造了2017年、2018年每年增速兩位數(shù)的輝煌。如今時(shí)過(guò)境遷今非昔比，留下的只是感嘆，重整河山先要改變觀念。

　　政府管制的幾條意見(jiàn)

　　在市場(chǎng)條件不具備的現(xiàn)實(shí)下應(yīng)實(shí)行政府管制，管制最重要的是價(jià)格管制和氣量分配，管價(jià)必須管量，管量必須管價(jià)。目前天然氣供應(yīng)和價(jià)格管理有“居民氣、非居氣”之分，“存量氣、增量氣”之分，“小民生、大民生”之分，這些分類是供不應(yīng)求狀況下的產(chǎn)物。

　　筆者認(rèn)為都是中國(guó)這塊土地上的用氣，都是綠色發(fā)展的需要，都是中國(guó)人民的民生，實(shí)無(wú)必要也無(wú)理由如此區(qū)分。冬季供不應(yīng)求時(shí)可以通過(guò)天然氣利用政策的優(yōu)先順序供應(yīng)，而不是靠漲價(jià)抑制。

　　城網(wǎng)中居民用和非居用氣比例確定是上、下游多年?duì)幊车母?，建議隨著居民家庭收入的提高，統(tǒng)一氣價(jià)，交叉補(bǔ)貼的說(shuō)法自然不存在，上、下游的矛盾也自然消失。

　　天然氣供給應(yīng)該實(shí)行“房屋政策”，即高峰和低谷時(shí)價(jià)格、供量實(shí)行有限調(diào)節(jié)，高峰調(diào)節(jié)上限稱為天花板價(jià)，防止?jié)q價(jià)幅度太大，以保護(hù)消費(fèi)者利益。低谷時(shí)實(shí)行地板價(jià)，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)，以保護(hù)清潔能源產(chǎn)業(yè)。

　　房屋的四堵墻是指在高峰時(shí)節(jié)限制甚至中斷部分工業(yè)用戶，但中斷不能是簡(jiǎn)單關(guān)閉閥門，中斷用戶貢獻(xiàn)出自己的合同氣量也是一種調(diào)峰資源，應(yīng)該得到適當(dāng)補(bǔ)償或在低谷時(shí)期降價(jià)供應(yīng)，稱之為“需求響應(yīng)”規(guī)則。此規(guī)則是解決冬季氣荒的最有效最根本的手段?？芍袛嘤脩粝鞣逄罟?，有利于產(chǎn)業(yè)鏈上的各方均衡、連續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

　　天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的上游開(kāi)采投入高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)，中游管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施缺口大投資大利潤(rùn)薄，下游城網(wǎng)和終端設(shè)施運(yùn)營(yíng)工作量大，安全成本高。建議國(guó)家和地方從財(cái)政稅收方面予以扶持，如貸款利息的優(yōu)惠，資源稅、關(guān)稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅的減免等。

　　價(jià)格合理，手續(xù)簡(jiǎn)便，穩(wěn)定供應(yīng)不僅是消費(fèi)者也是上、中、下游取得經(jīng)濟(jì)效益的法寶，是用戶用氣首先要考慮的幾個(gè)因素。解決好這三點(diǎn)，可給用戶創(chuàng)造一個(gè)簡(jiǎn)單寬松、安全可靠的用氣環(huán)境，所以這三點(diǎn)是我們深化改革的目標(biāo)。（文| 郭宗華　長(zhǎng)安能源資深顧問(wèn)）