范必：要消除大氣霧霾 須先解決能源體制的霧霾

很多西方發(fā)達國家在經(jīng)濟快速發(fā)展階段都出現(xiàn)過霧霾遮日的現(xiàn)象。中國經(jīng)歷的這一階段與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段高度重合。不合理的體制是經(jīng)濟粗放發(fā)展、能源粗放利用的重要原因。為了消除大氣霧霾，必須先解決能源體制的霧霾。 　　煤炭清潔利用不夠 　　煤炭占我國一次能源消費的66%，為減少霧霾成因，應(yīng)當(dāng)將分散燃燒的煤炭盡可能改為集中燃燒，提高煤炭發(fā)電的比重，特別是應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展大容量、高參數(shù)的燃煤火電機組。由于體制原因，這些措施在落實中并不順利。 　　發(fā)電用煤約占煤炭消費的50%。燃煤電廠的煤耗差別很大，最大的機組每千瓦時煤耗可以低于300克，而小火電機組有的要達到400多克。大機組的污染處理能力優(yōu)于小機組，甚至可以達到近零排放。如果讓大機組多發(fā)電，小機組少發(fā)電或者不發(fā)電，等于減少了污染排放。 　　但事實上，百萬千瓦機組與小火電機組相比發(fā)電時間相差不多。這主要是由于各地政府經(jīng)濟運行主管部門要向每一臺機組下達發(fā)量電計劃，平均分配發(fā)電時間，電網(wǎng)按計劃進行調(diào)度。計劃內(nèi)的電量按國家定價上網(wǎng)，計劃外的電量要低于國家定價上網(wǎng)。這使得高效節(jié)能機組的發(fā)電能力得不到充分發(fā)揮。 　　鋼鐵、水泥、化工用煤約占煤炭消費的30%。大型重化工企業(yè)在污染處理能力和效率方面明顯優(yōu)于小企業(yè)，但小鋼鐵、小水泥、小化工在各地屢禁不止。之所以出現(xiàn)這種局面，主要是重化工項目審批權(quán)高度集中于有關(guān)部門，大型項目往往多年得不到批準。重化工屬資本密集型產(chǎn)業(yè)，拿不到國家的批件，銀行不給貸款，土地部門不給批地，而市場對這些產(chǎn)品需求旺盛，于是達不到環(huán)保要求的小企業(yè)遍地開花。 　　可再生能源推廣困難 　　風(fēng)能、太陽能、水能發(fā)電是世界公認的清潔能源，多用這些可再生能源等于少用煤炭。但是近年來，棄風(fēng)、棄光、棄水現(xiàn)象時有發(fā)生，一些地方風(fēng)能、太陽能發(fā)電并網(wǎng)難長期得不到解決。 　　與之相關(guān)的體制問題，一是項目審批制度。風(fēng)能、太陽能發(fā)電項目按裝機規(guī)模分級審批，5萬千瓦以上由國家能源局批，5萬千瓦以下由地方政府批。各地為了多上項目，出現(xiàn)了大量4.99萬千瓦的小項目。 　　盡管電源審批權(quán)下放了，但電網(wǎng)規(guī)劃和審批權(quán)卻沒有相應(yīng)下放。在分散審批的情況下，國家無法統(tǒng)一規(guī)劃送出工程，大量風(fēng)電、光伏項目難以并網(wǎng)。 　　二是電力體制。東部地區(qū)電價高于中西部，同樣的光伏發(fā)電補貼，東部地區(qū)要高于西部。因此應(yīng)當(dāng)在東部大量推廣小規(guī)模分布式的太陽能電站，替代燃煤發(fā)電，如屋頂光伏發(fā)電。 　　但是，電網(wǎng)企業(yè)是購電和售電的主體。分布式電站的電力自發(fā)自用、多余上網(wǎng)，這將減少電網(wǎng)企業(yè)的收入，電網(wǎng)沒有消納這部分電力的積極性。 　　三是電力調(diào)度方式。二灘棄水曾引發(fā)電力體制改革，但這一問題至今仍未完全解決?！犊稍偕茉捶ā芬?guī)定，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購可再生能源發(fā)電”。 　　實際情況是，各地經(jīng)濟運行主管部門對每一臺機組下達發(fā)電量計劃。水電在計劃發(fā)電小時數(shù)之外的超發(fā)電量不但不予獎勵，反而要向火電企業(yè)支付補償才能被電網(wǎng)收購，等于用水電補貼火電。水電比火電便宜，既清潔又經(jīng)濟，但由于電網(wǎng)企業(yè)是單邊購買方，發(fā)電方與用電方不能直接交易，寧可棄水也不能把電供給需要的企業(yè)。 　　油氣時代姍姍來遲 　　從能源發(fā)展的一般規(guī)律看，以煤炭代替柴薪、油氣代替煤炭是必然趨勢。多用油氣少用煤炭等于減少排放，由于油氣體制市場化改革滯后，使得我們難以適應(yīng)能源代際更替的大趨勢。 　　首先，油氣區(qū)塊出讓仍采用計劃分配方式。國有企業(yè)在占有油氣區(qū)塊時沒有向國家付出代價。這些企業(yè)改制上市后，原本屬于全民的油氣區(qū)塊成為股民的資產(chǎn)。大量圈占的區(qū)塊既不投入，也不開采，影響了國內(nèi)供給。 　　其次，油氣流通領(lǐng)域處于高度壟斷。少數(shù)油企同時擁有原油、成品油進出口權(quán)，其他企業(yè)即使在國外獲得便宜的油源也不能進口到國內(nèi)銷售，必須賣給擁有進出口權(quán)的國企，再由他們銷售。各地的煉化企業(yè)只能從有進出口權(quán)的國企手里購買原油。 　　由于地方煉油企業(yè)與擁有進出口權(quán)國企下屬的煉油廠存在競爭，地方煉油企業(yè)很難拿到價格合理的原油，不得不進口國外的燃料油、渣油。這類油成本高、油質(zhì)差、污染處理難度大。 　　擁有進出口權(quán)的國企還壟斷了成品油批發(fā)和零售渠道。政府有關(guān)方面對民營企業(yè)興辦加油站設(shè)置了較高門檻。天然氣上游和流通環(huán)節(jié)的情況與石油基本相同。不同的是，一個城市一般只有一家燃氣公司，進入家庭的天然氣必須從這一家公司購買。 　　去年以來，有關(guān)部門積極放開油氣進出口權(quán)值得肯定，但還遠未實現(xiàn)公平準入。在全球油氣供大于求和價格走低的形勢下，國內(nèi)油氣價格并未出現(xiàn)相應(yīng)幅度的下降，油氣供應(yīng)仍無法滿足國內(nèi)需求的增長需要。 　　環(huán)境監(jiān)管成效堪憂 　　目前，我國環(huán)境治理主要運用三種手段，即指標控制、項目審批、價格補貼，與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的管理方式非常相似。在市場化進程中，政府的這三種經(jīng)濟管理手段都在改革，而環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的改革相對滯后。 　　一是指標控制。“十一五”規(guī)劃中首次制定了3個節(jié)能減排約束性指標，“十二五”規(guī)劃增加到7個。這些年，節(jié)能環(huán)保部門把大量精力放在這幾個指標的分解下達、檢查落實上。這里涉及到如何對待政府制定的指標問題。 　　從上世紀90年代開始，國家就對計劃體制進行了大幅度改革。計劃指標從原來的約束性指標，總體上轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)測性、指導(dǎo)性指標。新設(shè)的幾個節(jié)能環(huán)保指標則堅持了約束性，完不成就要對地方問責(zé)。 　　每個五年規(guī)劃中，節(jié)能環(huán)保約束性指標剛下達時完成起來很難，但經(jīng)過努力都能完成。這種相關(guān)主管部門自己定指標、自己下達、自己統(tǒng)計、自己考核，缺少第三方參與的指標控制方式，是否客觀、公正、有效還有待進一步驗證。 　　二是項目審批。環(huán)評報告審批、節(jié)能評估報告審批是各類建設(shè)項目的前置審批事項。對這兩個環(huán)節(jié)有關(guān)部門把關(guān)很“嚴”，企業(yè)投入與耗時較長。環(huán)評和節(jié)能評估一旦通過，實際執(zhí)行情況往往很難掌控，存在著“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的問題。 　　三是價格補貼。為了將企業(yè)經(jīng)濟活動的外部成本內(nèi)部化，世界各國采取的措施都是“誰污染、誰治理”，或“污染者付費制度”。而我國使用價格補貼作為治理排放的經(jīng)濟手段，凡脫硫、脫硝的發(fā)電企業(yè)，國家上調(diào)上網(wǎng)電價和銷售電價，補貼其增加的成本，也就說“企業(yè)污染，消費者付費”。很多發(fā)電企業(yè)不按規(guī)定運行脫硫、脫硝設(shè)施，電價補貼就會變成利潤留在企業(yè)。消費者出了錢，實際減排效果卻未達預(yù)期。 　　深化能源與環(huán)保體制改革 　　在計劃經(jīng)濟時期，國家對能源實行高度集中的計劃管理。改革開放以來，能源的市場化改革在一些領(lǐng)域有所突破，但并未全面完成，總體上處在計劃與市場并存的雙重體制下，這是能源利用粗放、結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢的重要原因。體制霧霾不除，大氣霧霾難消，能源的市場化改革可以考慮從以下幾方面著手。 　　第一，抓緊提出油氣全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革方案。如改革礦產(chǎn)資源管理體制，對尚未開發(fā)的石油、天然氣區(qū)塊以及頁巖氣、頁巖油等非常規(guī)油氣區(qū)塊進行招標出讓，價高者得；再如改革流通體制，在油氣批發(fā)、零售、進出口環(huán)節(jié)放開準入，允許各類經(jīng)營主體進入。 　　第二，深化電力體制改革。抓緊出臺電力體制改革方案，電網(wǎng)退出單邊購買方的地位，真正實現(xiàn)發(fā)電方與用電方“多買多賣”的直接交易。 　　第三，統(tǒng)籌推進國企改革與能源行業(yè)改革。能源領(lǐng)域中國有經(jīng)濟的比重比較高，有的一個行業(yè)就幾家國企，比如電網(wǎng)、油氣、核電等。建議由國家發(fā)改委牽頭，財政、能源、國資等相關(guān)部門參與，研究提出能源行業(yè)改革和能源國有企業(yè)改革相結(jié)合的綜合性方案。 　　第四，推進項目審批制度改革。建議下放大部分能源和重化工業(yè)的審批權(quán)限，促進重化工業(yè)中規(guī)模效益明顯的大項目上馬。通過競爭，以先進生產(chǎn)能力淘汰落后生產(chǎn)能力。在放開對競爭性業(yè)務(wù)管制的同時，政府應(yīng)加強對電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)的監(jiān)管，促進他們第三方開放。 　　第五，改革節(jié)能環(huán)保監(jiān)管方式。建議建設(shè)項目的環(huán)評從前置審批改為同步審批，取消節(jié)能評估審批。政府對環(huán)境的監(jiān)管從事前審批轉(zhuǎn)到項目的全過程監(jiān)管上來。（◎范必 作者為中國國際經(jīng)濟交流中心特約研究員）