探討治理霧霾的有效手段有哪些？

知名媒體人柴靜團(tuán)隊(duì)花費(fèi)一年時(shí)間打造的紀(jì)錄片《穹頂之下》一上線，就引爆了整個(gè)網(wǎng)絡(luò)，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)霧霾問(wèn)題的再次與強(qiáng)烈的關(guān)注。這部時(shí)長(zhǎng)100分鐘的紀(jì)錄片，試圖回答三個(gè)問(wèn)題，包括"霧霾是什么？從哪兒來(lái)？該怎么辦？”。作者通過(guò)采訪環(huán)保、石化等多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域的專家，以自己的理解與視角解析了霧霾的生成原因和行動(dòng)方案。本文即結(jié)合該紀(jì)錄片的內(nèi)容，從有效、合理與合法的角度解析霧霾治理涉及的“藥方”問(wèn)題，闡述霧霾治理的關(guān)鍵。 　　治理霧霾如果是目標(biāo)，那么有效手段有哪些？ 　　霧霾從2013年初連續(xù)的大面積發(fā)生，以及密集的國(guó)內(nèi)外報(bào)道，已經(jīng)被大眾所熟知。民眾的訴求，“向污染宣戰(zhàn)”的表態(tài)，已經(jīng)使得霧霾的治理，而且是盡快地治理成為一個(gè)巨大的政治性目標(biāo)，社會(huì)各界的壓力巨大。解決霧霾鎖城的問(wèn)題，用“眾望所歸”形容并不為過(guò)。 　　那么，霧霾治理有哪些有效的手段呢？科學(xué)的成分解析證明造成“霧霾”的原因如此之多，僅就能源相關(guān)部門而言，油品質(zhì)量、燃煤污染等都是顯著的因素。并且，沒(méi)有任何一種污染物起決定性作用，但是卻都是重要的“禍端”。紀(jì)錄片的第二部分也基本展示了這一點(diǎn)。 　　既然來(lái)源是多樣的，那么治理起來(lái)自然針對(duì)的污染物不同，手段也就不盡相同，并且對(duì)于同一個(gè)子目標(biāo)，也會(huì)存在不同的手段，比如要減少燃煤污染，停止燒煤、提高排放標(biāo)準(zhǔn)甚至于回收大氣污染物都是手段。這也是現(xiàn)實(shí)中，不同行業(yè)、部門的人從不同角度給出“藥方”的基本原因。 　　那么，問(wèn)題的關(guān)鍵是：從哪個(gè)角度，哪個(gè)技術(shù)入手是最合適的，或者實(shí)現(xiàn)一個(gè)如何的宏觀要素環(huán)境，協(xié)調(diào)一致的政策，驅(qū)動(dòng)減排的實(shí)現(xiàn)？否則，如果缺乏這樣的討論，那么直接把所有能源設(shè)施都關(guān)了就肯定解決問(wèn)題了。但是所有的人都會(huì)同意，這種建議是荒謬的。也就是說(shuō)，并不是有效的手段，就是應(yīng)該（以及能夠采?。┑氖侄?，我們需要一個(gè)，甚至若干的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，去決定治理霧霾目標(biāo)下手段的采用與否與優(yōu)先次序。否則，將任何的手段簡(jiǎn)單地視為目標(biāo)本身，都意味著失去用其他更好、代價(jià)更小的手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可能性。 　　合理的手段需要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn) 　　要實(shí)現(xiàn)既定的霧霾減少目標(biāo)，在存在多種選擇的情況下，成本最小的減排方案顯然應(yīng)是政策與行動(dòng)最優(yōu)先的著力點(diǎn)，然后是成本次小的，逐級(jí)擴(kuò)大。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)一般理論上講的成本有效性，這是能夠保證推行一項(xiàng)政策的收益大于支出，也就是具有效率（efficient）的必要條件。有了這樣一個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，我們就能夠把一個(gè)應(yīng)該怎么做的價(jià)值判斷問(wèn)題，退回到實(shí)證判斷的領(lǐng)域，也就是研究不同的途徑與技術(shù)的成本排序如何。 　　這是一個(gè)實(shí)證問(wèn)題，具有客觀性，可以結(jié)合技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)進(jìn)行分析與比較。就目前的討論而言，煤炭的散燒取暖被普遍認(rèn)為是減排成本最低，因?yàn)槠渑欧艔?qiáng)度可能是大型電廠的上百倍到幾千倍。這一點(diǎn)基本是共識(shí)。 　　但是，其他一些不同減排措施的比較，結(jié)論就不是那么顯然的。其主要原因，在我國(guó)，價(jià)格信號(hào)的傳導(dǎo)還很不順暢，不同部門，不同地區(qū)面臨著太多“特定”的價(jià)格體系。比如東部地區(qū)要實(shí)現(xiàn)減排，到底是本地進(jìn)一步提高排放集約度，還是通過(guò)將污染轉(zhuǎn)移到西部，輸電實(shí)現(xiàn)減排更合適的問(wèn)題。本地進(jìn)一步提高集約度，意味著成本的上升，并且由于既有標(biāo)準(zhǔn)（比如電廠）已經(jīng)很高，其進(jìn)一步提升的難度很大，但是輸電同樣面臨著西部增加排放損失、長(zhǎng)距離輸送高損耗帶來(lái)的成本增加等問(wèn)題。這就需要細(xì)致的實(shí)證分析。 　　這其中，可能要特別避免一個(gè)邏輯上的誤區(qū)。那就是，造成污染大的部門，并不必然應(yīng)該是減排最多的部門。前者受部門的活動(dòng)水平、污染現(xiàn)狀等因素驅(qū)動(dòng)，而后者受技術(shù)水平、操作監(jiān)測(cè)難易程度等因素影響，這二者并不存在一致性特點(diǎn)。典型的就是交通部門，是一個(gè)典型的活動(dòng)分散、減排潛力不大（當(dāng)然，嚴(yán)重超標(biāo)排放、造假的行為不在此列）的部門。 　　合理的就是采用的充分理由嗎？ 　　這個(gè)問(wèn)句的答案從文明社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)顯然是否定的。也就是通常所說(shuō)的，即使目的正當(dāng)，也并不意味著可以不擇手段，程序正義往往比結(jié)果正義更重要。霧霾治理的手段，合理的基礎(chǔ)之上，必須合法。 　　仍舊以燃煤散燒為例。一般而言，煤炭的散燒涉及邊遠(yuǎn)地區(qū)與最困難群體的基本生活需求，民生目標(biāo)如果也是一個(gè)考慮因素，并且短期內(nèi)缺乏其他實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的支持政策，那么在這個(gè)領(lǐng)域減排的理由就不充分。因?yàn)橐环矫?，居民散燒并沒(méi)有違法，這是居民改善生活條件的權(quán)利與自由；另一方面，如果沒(méi)有補(bǔ)充政策或者補(bǔ)貼政策，這部分居民的福利會(huì)嚴(yán)重受損，這無(wú)論是從社會(huì)效率還是公平正義方面都是不能接受的。 　　另外的一個(gè)例子就是目前擬定實(shí)施的《煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造行動(dòng)計(jì)劃》，將通過(guò)增加發(fā)電利用小時(shí)數(shù)、資金獎(jiǎng)勵(lì)、價(jià)格等手段對(duì)已改造機(jī)組進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。增加發(fā)電利用小時(shí)數(shù)的做法就頗令人費(fèi)解。如果節(jié)能減排是法律要求，為什么需要激勵(lì)，而不改造的是否涉及違法違規(guī)？如果節(jié)能減排僅是自愿行動(dòng)，并不是強(qiáng)制性要求，那么獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)電小時(shí)數(shù)的行為是否構(gòu)成了對(duì)未改造機(jī)組的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)？因?yàn)榘l(fā)電小時(shí)數(shù)是電廠的核心利益，“大鍋飯”的平均發(fā)電小時(shí)數(shù)盡管不合理，但是起碼是公平的安排，為什么一些自愿的行為就能改變這種制度安排？在這些方面，需要一些法律程序與正當(dāng)性的嚴(yán)格考量。 　　對(duì)紀(jì)錄片基于以上三個(gè)視角上的評(píng)價(jià) 　　這部紀(jì)錄片以其縝密的邏輯、規(guī)范的引用與引證、精良的制作，給筆者以深刻的印象。有理由相信，它將在我國(guó)公民環(huán)保文化、公民責(zé)任與意識(shí)培養(yǎng)方面發(fā)揮巨大的作用。如果雞蛋里面挑骨頭的話，那么從以上的三個(gè)視角，筆者有以下的看法： 　　從有效性的角度來(lái)講，本片基本抓住了煤炭與油品二大污染源，并且窮盡了這種排放巨大的基本原因--消費(fèi)總量大、排放標(biāo)準(zhǔn)不高或者太低、排放不符合標(biāo)準(zhǔn)以及造假。我想，這得益于作者長(zhǎng)期的工作經(jīng)歷與積累，很有說(shuō)服力。 　　從合理性的角度，本片羅列了幾個(gè)可以做的措施，特別是涉及居民生活環(huán)境的方面，但未對(duì)這些造成污染的原因及其對(duì)應(yīng)的合理減排措施確定一個(gè)顯性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該講，有些措施自然是正確的，符合常識(shí)。但是有些措施，看起來(lái)簡(jiǎn)單，但是實(shí)施起來(lái)可能異常復(fù)雜或者沒(méi)有經(jīng)濟(jì)可行性。前一個(gè)比如居民的取暖改造，后一個(gè)比如對(duì)煤炭的清洗以降低其灰分含量等。 　　大量的研究比較一致的證明，在目前存量污染已經(jīng)非常嚴(yán)重的情況下，直接走向綠色（go for green directly)，而不是加強(qiáng)末端治理(end-of-pipeline)，應(yīng)該是成本更低，收益更好的選擇，特別是考慮到全球污染物--二氧化碳。 　　從合法性的角度，我覺(jué)得這可能是這部片子最大的欠缺。霧霾的成分解析是個(gè)科學(xué)問(wèn)題，但是霧霾問(wèn)題的法律責(zé)任解析則是個(gè)法學(xué)問(wèn)題。河北的鋼廠排放大，我們顯然不能想當(dāng)然認(rèn)為這部分產(chǎn)業(yè)的“罪惡”就大，這部分行業(yè)就需要往“狠”里搞，而是要基于法律追溯的原則，追問(wèn)是否違法、如果違法了為什么違法、為什么會(huì)有知法犯法、違法不究。如果沒(méi)有違法、或者事實(shí)并未存在有效的約束，那么從法律意義上的責(zé)任就不應(yīng)該，起碼不全部在鋼廠本身。 　　作者并沒(méi)有在這方面深挖，而轉(zhuǎn)而求助于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，講述國(guó)外對(duì)“犯事者”的嚴(yán)厲措施。這一點(diǎn)，可能給人造成錯(cuò)覺(jué)，覺(jué)得“發(fā)達(dá)國(guó)家為了治理霧霾，無(wú)所不用其極，多么嚴(yán)厲”的印象，這很容易給更多的“定位”治國(guó)，而不是依法治國(guó)造成借口。這可能與本片的專家構(gòu)成中，缺少環(huán)境經(jīng)濟(jì)與法學(xué)經(jīng)濟(jì)專家有關(guān)。 　　同時(shí)，從這三個(gè)視角，筆者對(duì)于我國(guó)的霧霾治理措施的希望，自然是合法、合理并且有效。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)如果只能做到有效，那我會(huì)悲觀的認(rèn)為，霧霾的治理將沒(méi)有希望，即使短期內(nèi)治理有成績(jī)，霧霾之外的嚴(yán)重問(wèn)題（比如經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、法治）與長(zhǎng)期問(wèn)題也會(huì)凸顯。如果還能做到合理，那么一些局部領(lǐng)域可能需要出臺(tái)一些細(xì)微的補(bǔ)充政策與措施，尚可以希冀。如果更進(jìn)一步，在公開透明討論的基礎(chǔ)上，合法的出臺(tái)實(shí)施各種治理措施，明確社會(huì)各個(gè)主體的法律責(zé)任，這是徹底高效治理霧霾的希望所在。 　　三個(gè)角度合一，總結(jié)起來(lái)，關(guān)鍵的可能不在于是否治理了霧霾，而是以什么樣的方式治理霧霾。從這個(gè)意義上，治理霧霾可能也不能稱其為目標(biāo)，只是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的手段而已。讓我們拭目以待吧。（【無(wú)所不能特約作者，張樹偉，卓爾德研究中心，首席能源經(jīng)濟(jì)師】）