能源“十四五” | 煤電的11億與13億之爭

　　臨近“十三五”末期，制定“十四五”能源發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)被提上日程。

　　2019年9月，國家能源局召開2019年能源規(guī)劃和監(jiān)管工作專題研討會，分析評估“十三五”能源規(guī)劃落實情況，深入研究謀劃“十四五”能源發(fā)展思路。

　　7月以來，國家能源局局長章建華陸續(xù)奔赴山西、山東、江蘇、四川和黑龍江開展能源發(fā)展專項調(diào)研，加快能源轉(zhuǎn)型和深入推進能源改革發(fā)展是其重點關注的問題。除此之外，章建華還分別赴華電集團、中海油、中煤集團、大唐集團和國家能源集團進行調(diào)研，就清潔能源、油氣勘探開發(fā)、煤炭供應、能源供應保障等問題與相關負責人進行座談交流。

　　密集的調(diào)研意在為“十四五”能源規(guī)劃摸清底數(shù)，“十四五”作為我國能源轉(zhuǎn)型的關鍵時期，能源規(guī)劃對于引領未來能源發(fā)展走向至關重要。章建華在《人民日報》發(fā)表文章指出，盡快確立“十四五”及更長一個時期的能源發(fā)展規(guī)劃，制定出臺推動能源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見。

　　加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系是“十四五”能源發(fā)展的重要命題，關鍵在于如何在復雜的實現(xiàn)路徑中作出抉擇并達成目標。

　　國家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長李福龍在70周年能源發(fā)展成就新聞發(fā)布會上透露，“現(xiàn)在我們正在開展‘十四五’能源發(fā)展規(guī)劃的研究工作，也就是對2021—2025年后面這個五年規(guī)劃期的能源作出規(guī)劃，這當中一個很重要的發(fā)展目標和任務還是著力加大力度，壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，為實現(xiàn)2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%的目標奠定堅定基礎。”

　　隨著非化石能源消費比重逐漸提升，能源供給安全、能源經(jīng)濟性和能源清潔化三大目標之間的矛盾愈發(fā)突出。當其中一個目標角度出現(xiàn)傾斜，決策者又該如何權(quán)衡其余兩個目標，這是“十四五”能源發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題。

　　重新定位煤電

　　中國“富煤、貧油、少氣”的資源稟賦特點形成了長期以化石能源為主的能源消費結(jié)構(gòu)，煤炭占一次能源消費比重長期居高不下，直到2018年末，煤炭占一次能源消費比重才首次降至60%以下，其中電煤占煤炭消費的比重超過50%，因而電力結(jié)構(gòu)調(diào)整對于能源轉(zhuǎn)型具有十分重要的意義。

　　在“2019中國電力規(guī)劃論壇”上，電力規(guī)劃設計總院副院長杜忠明表示，能源轉(zhuǎn)型的核心就是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，如果中國電力結(jié)構(gòu)能夠優(yōu)化轉(zhuǎn)型，很多能源轉(zhuǎn)型的問題也就迎刃而解。

　　“電力發(fā)展問題破局的關鍵在于煤電定位調(diào)整和轉(zhuǎn)型。”華北電力大學經(jīng)濟管理學院教授袁家海表示。

　　中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月，全國全口徑發(fā)電裝機容量19.4億千瓦，其中煤電裝機10.2億千瓦，占全國發(fā)電裝機容量的52.5%。

　　煤電在電力系統(tǒng)中長期作為基礎性電源，以其低廉的成本和穩(wěn)定的供應為經(jīng)濟發(fā)展提供了源源不斷的動力。但隨著用電需求增速放緩、環(huán)境約束趨緊、可再生能源規(guī)模擴大，煤電的功能和定位迫切需要在“十四五”期間進行調(diào)整。

　　根據(jù)袁家海的研究，“十四五”期間電力需求年均增速在3%—4%之間，到2025年全社會用電量為8.5萬億—8.8萬億千瓦時；2020—2035年年均增速為2.4%—2.8%?？紤]到需求響應削峰，全國2025年煤電裝機合理規(guī)模應保持在10.1億—11.2億千瓦左右。

　　“我們在做‘十四五’規(guī)劃的時候，從電量增長的角度來說，煤電已經(jīng)沒有新增的市場空間了，也就是說‘十四五’期間煤電發(fā)電量應該和2020年保持在同一水平。”袁家海表示。

　　自然資源保護協(xié)會（NRDC）中國氣候與能源項目分析師康俊杰也認為，從電力規(guī)劃和經(jīng)濟性角度來看，11億千瓦左右的煤電裝機足以滿足“十四五”的需求，預計未來2—3年內(nèi)煤電還有9000萬千瓦左右的增長空間。

　　數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間停建、緩建的煤電項目容量超過1億千瓦，即便“十四五”期間不再新批煤電項目，若停建、緩建的煤電項目全部投產(chǎn)，煤電總裝機規(guī)模將有可能超過12億千瓦。

　　實際上，對于未來中國電力消費增速以及需要多少煤電裝機，不同的研究機構(gòu)測算出的數(shù)據(jù)和規(guī)模并不一致。

　　按照國網(wǎng)能源研究院測算，預計“十四五”期間全社會用電量增速為4%—5%，電力彈性系數(shù)小于1。

　　對于未來煤電裝機規(guī)模，中電聯(lián)預計，到2030年，煤電裝機可能接近13億千瓦，有一定的發(fā)展空間；國網(wǎng)能源研究院認為到2030年前后，要在系統(tǒng)中維持12億千瓦以上的煤電裝機，不宜過早、過快大規(guī)模淘汰煤電；電規(guī)總院則認為，在充分消納新能源電力電量的基礎上，考慮到未來用電仍將保持剛性增長，為保障電力供應，作為托底電源的煤電仍需保持適當增量和儲備。也有研究認為，在低碳情景下，2030年煤電裝機應控制在10.5億千瓦。

　　“沒有哪種思路是最優(yōu)的，只能說偏重哪些因素。”康俊杰認為，規(guī)劃是非線性的，沒有最優(yōu)解，只有可行解。

　　就存量煤電項目而言，由于可再生能源裝機比重逐年提升，煤電的定位也將由主力電源轉(zhuǎn)變?yōu)榛A性電源，以靈活性電源的新角色保障可再生能源消納，維護電力系統(tǒng)穩(wěn)定與安全。

　　袁家海表示，煤電機組定位調(diào)整要切實根據(jù)不同地區(qū)的電力供需狀況和主要矛盾、煤電機組裝機規(guī)模預期、可再生發(fā)展與替代潛力、靈活性改造要求與電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化潛力等，結(jié)合煤電機組自身特性做出差異化決策，避免“一刀切”。

　　對于30萬千瓦以下的機組，應主要承擔供熱任務；30萬—60萬千瓦的亞臨界機組應主要承擔電網(wǎng)靈活性改造的任務；60萬千瓦及以上超臨界、超超臨界機組則主要作為基荷，力爭滿發(fā)。

　　清潔、安全和經(jīng)濟的“三難”抉擇

　　回顧“十三五”，非化石可再生能源在規(guī)模上取得了令人矚目的成就。今年上半年，非化石能源發(fā)電裝機容量占比41.2%，同比提高1.4%；非化石能源發(fā)電量占比達到29.5%。

　　其中，風電、光伏發(fā)電的裝機規(guī)模增速尤其迅速。截至今年8月，全國并網(wǎng)風電容量已經(jīng)達到1.93億千瓦，光伏發(fā)電1.86億千瓦，風電和光伏發(fā)電裝機容量占到全國總裝機容量的19.5%，發(fā)電量占比達到9.5%。

　　風電、光伏發(fā)電的裝機規(guī)模不斷提升，為實現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%的目標發(fā)揮了至關重要的作用。到2030年，我國非化石能源占一次能源消費比重要達到20%，風電、光伏發(fā)電的作用依然無可替代。

　　“十四五”期間，以風電和光伏發(fā)電為主的電源將成為增量清潔能源的主體。按照國網(wǎng)預測，結(jié)合我國要實現(xiàn)2030年、2050年的減排目標，預計到2025年全國風電、光伏發(fā)電總規(guī)模至少為7.5億千瓦。雖然部分地區(qū)光伏發(fā)電、風電已經(jīng)實現(xiàn)或者接近發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)，但由于可再生能源電力生產(chǎn)和消費并不匹配，可再生能源資源主要分布在三北地區(qū)，而主要能源消費區(qū)則位于中東部。中東部地區(qū)受制于土地資源與環(huán)保政策，就地開發(fā)目前難以滿足對清潔能源的需求。跨省跨區(qū)大范圍優(yōu)化配置可再生能源在一定時期內(nèi)仍將占據(jù)重要位置。而可再生電源的增加意味著相對更高的輸電成本，同時需要電力系統(tǒng)配置足夠的靈活性電源，以增加電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力，保障電力的安全穩(wěn)定供應。

　　昂貴的清潔電源和更大的系統(tǒng)調(diào)節(jié)需求遇上市場化改革的大潮，可能對電網(wǎng)產(chǎn)生“疊加”效應。近期，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃的通知》，經(jīng)營性發(fā)用電計劃全面放開后，全網(wǎng)市場化交易占比將進一步提高，發(fā)電企業(yè)將進一步爭取原本由電網(wǎng)統(tǒng)購的低價電源參與市場化交易。換句話說，最終留給電網(wǎng)企業(yè)的將是不具備市場競爭力的高價電源和需要保底供電的低價用戶，導致非市場化部分購銷價差進一步縮小，進而對電網(wǎng)保持和提高普遍服務能力水平提出更大的挑戰(zhàn)。

　　以煤電裝機為主的中東部省份普遍面臨較大的控煤壓力，除了進一步提高外電比例，積極發(fā)展省內(nèi)可再生能源也是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要手段，但較高的消納成本將推高當?shù)仉妰r水平。比如江蘇計劃在2025年建成以海上風電為主、總?cè)萘砍^2000萬千瓦的海上風電三峽。廣東也規(guī)劃在2030年底，建成投產(chǎn)海上風電裝機容量約3000萬千瓦。據(jù)測算，若完全接納3000萬千瓦海上風電，廣東需建設配套的集控站、儲能，總投資額將超過1500億元，這將推高省內(nèi)電價水平。

　　有業(yè)內(nèi)人士認為，“十四五”期間將有可能是能源成本顯著抬升的時期，這是與以往完全不同的，能源的可獲得和可負擔是其最基本的屬性，能源成本過高將會影響社會經(jīng)濟發(fā)展。

　　在中電聯(lián)2019年第一次理事長會議暨經(jīng)濟形勢與電力發(fā)展研討會上，中國能建董事長汪建平表示，目前我國國民經(jīng)濟的發(fā)展水平?jīng)Q定了：我們既不能承受大規(guī)模的火電碳補給費用，也難以承受非化石能源大規(guī)模發(fā)展帶來的社會用電成本的大幅提升。“電力清潔低碳發(fā)展要以技術進步為基礎，要符合國民經(jīng)濟和社會的承受能力。”

　　發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌作用

　　在“十四五”構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系目標中，優(yōu)化存量的煤電與擴大增量的新能源分別承擔不同的角色，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展需要充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用。

　　“十三五”末期，能源主管部門致力于通過明確市場主體的消納責任，來建立可再生能源消納長效機制，以解決棄風棄光問題。由于電源與電網(wǎng)建設不協(xié)調(diào)、省間壁壘難以打破，棄風棄光問題成為制約可再生能源發(fā)展的主要因素。

　　電力部規(guī)劃計劃司原司長王信茂曾撰文指出，“十三五”之前，各類電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)，是造成電源無序發(fā)展，常規(guī)電源與新能源電源、電源與電網(wǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因之一。

　　未來風電和光伏發(fā)電裝機規(guī)模進一步擴大，將由補充能源逐步過渡到替代能源，成為清潔低碳電量的主要提供者。而煤電則從電量型電源轉(zhuǎn)變?yōu)殡娏π碗娫?，為可再生能源提供輔助服務，而非單純追求發(fā)電量。

　　“但現(xiàn)在中國電力的輔助服務市場沒有完全建立，調(diào)峰、調(diào)頻的價值并沒有得到體現(xiàn)。”康俊杰認為，這是由于目前中國電力市場還沒有完全放開，輔助服務仍由電力系統(tǒng)內(nèi)部各單位按照計劃指令的方式來分擔，并沒有通過市場競爭機制發(fā)現(xiàn)價格。

　　“未來如果電力市場完全發(fā)揮作用，煤電與可再生能源是相輔相成的關系，即便風電、光伏發(fā)電成本低于煤電，也還要考慮其并網(wǎng)成本，可再生能源需要購買靈活性服務。”

　　目前國內(nèi)已經(jīng)形成“兩級三類”的能源規(guī)劃體系，“兩級”分別指的是國家和地方，“三類”指的是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。電力規(guī)劃相對能源規(guī)劃屬于專項規(guī)劃，而各類電源、電網(wǎng)規(guī)劃相對電力規(guī)劃又屬于專項規(guī)劃。

　　2013年，原國家能源局、原國家電監(jiān)會的職責整合之后重新組建國家能源局，其中“重大能源規(guī)劃的擬定與實施”被列為突出抓好的八個“重大”之一。隨后規(guī)劃工作愈發(fā)受到重視。2016年，國家能源局先后印發(fā)《省級能源發(fā)展規(guī)劃管理辦法》《電力規(guī)劃管理辦法》，旨在加強國家和省級能源規(guī)劃以及電力規(guī)劃和電源、輸配電網(wǎng)的銜接。

　　按照《省級能源發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，電力規(guī)劃應與能源發(fā)展總體規(guī)劃銜接一致，按照省級電力規(guī)劃服從全國電力規(guī)劃和省級能源發(fā)展規(guī)劃的原則，通過“兩上兩下”，對全國電力規(guī)劃和省級電力規(guī)劃進行銜接，對送電省電力規(guī)劃和受電省電力規(guī)劃進行銜接，保證上下級規(guī)劃和相關省級規(guī)劃之間有效銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　上述管理辦法為明確能源規(guī)劃銜接的具體措施和要求，以及提供能源規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接提供了制度層面的支持。

　　近年來，隨著中東部省份普遍面臨較大的能源消費總量控制壓力，控制煤炭消費，尤其是電煤消費成為部分省份的重要節(jié)能減排手段，這或許是突破跨省跨區(qū)域清潔能源輸送阻力的重要突破口。

　　袁家海表示，在電力市場條件下，不同類型的煤電機組需要在市場中尋找適合自己生存下去的運營模式，這需要國家層面進行引導，幫助煤電找到新的定位。（eo記者 劉斌）