細數(shù)建設(shè)長輸天然氣管網(wǎng)工程的“鬧心事兒”

　　今年以來，隨著中央印發(fā)《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》，標志著我國油氣管網(wǎng)體制機制的改革進入實操階段，成立國家管網(wǎng)公司的靴子即將落地。在國家管網(wǎng)公司成立后，必將逐步梳理國家主干管網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)、明確國網(wǎng)與省網(wǎng)之間的合作關(guān)系。后續(xù)在國家管網(wǎng)公司的統(tǒng)籌管理之下，我國的長輸天然氣管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)發(fā)展將會更為科學(xué)、穩(wěn)健。當(dāng)前，我國的長輸天然氣管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)運營規(guī)模，尤其是互聯(lián)互通、保供調(diào)峰的能力距離國家要求和市場需求還有差距，同時，一些地區(qū)的直供管道、支線管網(wǎng)尚不完善，這將是國家管網(wǎng)公司成立后重點考慮的問題。不難預(yù)見，未來我國的長輸天然氣管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)會更上一層臺階。

　　長輸天然氣管網(wǎng)作為“以線帶點”的大型工程，具有資金投入巨大、專業(yè)性強、涉及利益群體廣、安全風(fēng)險高、所涉法律監(jiān)管較為特殊等特點，工程立項規(guī)劃至建設(shè)過程中每一個環(huán)節(jié)處置不當(dāng)，都容易引發(fā)糾紛。筆者結(jié)合自身項目經(jīng)驗，從風(fēng)險辨識的角度談?wù)劷ㄔO(shè)長輸天然氣管網(wǎng)的一些“鬧心事兒”及應(yīng)對措施，拋磚引玉。

　　如何辨識“鬧心事兒”

　　所謂“鬧心事兒”，簡言之就是風(fēng)險。長輸天然氣管網(wǎng)建設(shè)是一項系統(tǒng)性很強的事業(yè)，過程中所涉風(fēng)險紛繁復(fù)雜、互相交叉。難以一一列舉，結(jié)合實踐經(jīng)驗教訓(xùn)，歸納管理決策、規(guī)劃設(shè)計、征地協(xié)調(diào)、變更索賠、質(zhì)量安全、合規(guī)證照、物資采購七類主要風(fēng)險。從我個人來看，“龍頭”風(fēng)險在于管理決策、規(guī)劃設(shè)計和征用地協(xié)調(diào)，“主體”風(fēng)險在于變更索賠、質(zhì)量安全、合規(guī)證照和物資采購。

　　——龍頭風(fēng)險——

　　【管理決策風(fēng)險】

　　規(guī)劃建設(shè)長輸天然氣管網(wǎng)工程，需要開展專業(yè)系統(tǒng)的可行性評估和專業(yè)評價，在管網(wǎng)輻射地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡、市場培育有限時，會給決策層帶來較大挑戰(zhàn)。在做決策前，需要預(yù)判地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展、地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級潛力等，微觀、宏觀兩手抓，兩手都要硬。這需要決策層不但要有魄力，還要有洞悉市場趨勢的能力。而在實踐中，不乏存在這樣的現(xiàn)象，一些項目最初決策上馬，但在工程立項核準后，甚至在投入建設(shè)過程中認為項目經(jīng)濟評價不夠充分，而回過頭又讓項目暫停。如此飄忽不定的做法，不但影響項目團隊心態(tài)，還會直接影響項目的投資落實以及建設(shè)計劃等方面，無異于從根上給項目整體帶來極大負面影響，極容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。

　　【規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險】

　　1.在設(shè)計深度不足時倉促招標。有的項目存在任務(wù)急、時間緊的實際情況，一些項目建設(shè)單位為了滿足進度要求，采取可研帶初設(shè)的方式加快進度，在初設(shè)完成后，即以初設(shè)成果作為依據(jù)履行招投標程序并最終選定中標單位。在短期上，看似滿足了進度要求，但從項目全生命周期來看，由于設(shè)計深度不足，相關(guān)合同在履行過程中，往往會連帶產(chǎn)生大量設(shè)計、施工、服務(wù)變更索賠，大大增加了履約風(fēng)險。

　　2.沒能篩選出好的設(shè)計團隊。設(shè)計是整個工程項目的龍頭，好的設(shè)計團隊不但會利用大數(shù)據(jù)幫助決策層作出正確判斷，還能幫助節(jié)約工程建造成本（如路由選擇、分輸站地面建筑物的總圖布置）。但在實踐中，由于建設(shè)單位與設(shè)計院沒有做好合同分工，責(zé)任不清、管控不實，導(dǎo)致一些設(shè)計院在開展工作時，派遣沒有經(jīng)驗的人員主導(dǎo)項目或者不進行細致嚴謹?shù)脑O(shè)計勘察，最終出具的“紙上談兵”的設(shè)計成果易導(dǎo)致建設(shè)單位產(chǎn)生錯誤判斷，甚至造成路由大幅調(diào)整，進而嚴重影響工程總體進度。

　　【征用地協(xié)調(diào)風(fēng)險】

　　工程建設(shè)，征地先行。征地協(xié)調(diào)往往是工程建設(shè)最先面臨、最難攻克的難關(guān)。長輸天然氣管網(wǎng)工程更是如此，這類型工程除分輸站、閥室等“點性”工程為永久用地外，其余“線性”管道工程大多敷設(shè)在地下，多被認定為臨時用地且國家鮮有法律法規(guī)對此狀態(tài)作出物權(quán)設(shè)定。征用地協(xié)調(diào)的風(fēng)險是我們建設(shè)過程中著重要考慮的因素。

　　1.征用地協(xié)調(diào)標準并不明確。目前各地出臺的征地補償標準，大多針對“點性”工程或永久性用地補償，往往缺乏適用于長輸天然氣管網(wǎng)工程的臨時用地補償標準。因此，在缺乏依據(jù)的情況下，要么難以規(guī)范行權(quán)，要么存在坐地起價，給推進征用地協(xié)調(diào)工作帶來不小難度，糾紛往往難以避免。

　　2.地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展日新月異。近幾十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，許多地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高歌勇進，地區(qū)規(guī)劃和地區(qū)功能迅猛改變，容易導(dǎo)致原本核準立項確定的規(guī)劃發(fā)生了根本改變，或者在建設(shè)過程中，因地類的變化致使征用地協(xié)調(diào)成本大幅上漲。而對于長輸天然氣管線工程而言，基于臨時用地的法律屬性，用地時限較短，一旦工期滯后或路由規(guī)劃調(diào)整，會帶來更大協(xié)調(diào)難度。

　　3.個別政府的行權(quán)瑕疵。實踐中，一些建設(shè)單位采取委托政府征地的傳統(tǒng)模式。鑒于當(dāng)?shù)卣膹妱莸匚唬p方的委托征用地協(xié)調(diào)協(xié)議約定不明，合法權(quán)益難以完整保護，政府在開展征用地工作過程難以獲得建設(shè)單位的監(jiān)督。容易導(dǎo)致一些地方征地款被截留他用的現(xiàn)象發(fā)生，或因征用地合同約定不明確，產(chǎn)生難以處置的單賠問題（比如墳?zāi)钩瑯藴寿r償、路由與部分私人企業(yè)廠房沖突等）。若政府協(xié)調(diào)力度不足，在路由不變的情況下，較難推動工程順利實施。

　　4.征用地合同條款約定與實踐沖突。實踐中，有一些建設(shè)單位采取委托設(shè)計單位（一般為EPC合同）或施工單位進行征地協(xié)調(diào)的模式。該模式下，雙方會在EPC合同或施工總包合同中約定征用地協(xié)調(diào)的界面和分工。但在履約過程中，建設(shè)單位為了追趕進度或擔(dān)心設(shè)計單位或施工單位協(xié)調(diào)能力不夠，“親自上陣”開展工作，導(dǎo)致實際履行偏離了合同既有約定，“等、靠、要”成為承包商的履約常態(tài)，給建設(shè)單位帶來極大困擾和履約風(fēng)險。此外，許多承包商在招投標階段為了獲取中標資格，往往在投標報價時對征用地協(xié)調(diào)報價項采取不平衡報價策略，導(dǎo)致征地協(xié)調(diào)費的分項報價遠低于實際成本，給后續(xù)履約過程中的巨額索賠糾紛埋下伏筆。

　　——主體風(fēng)險——

　　【變更索賠風(fēng)險】

　　變更索賠風(fēng)險，是各類工程建設(shè)項目的共性問題。從中國法院裁判文書網(wǎng)中公布的司法案例統(tǒng)計來看，94.6%以上的建設(shè)工程合同糾紛涉及工程款變更索賠。從長輸天然氣管網(wǎng)項目建設(shè)實踐來看，變更索賠往往是家常便飯：

　　1.建設(shè)單位前端管控缺陷。前期研究不夠全面深入且無前瞻性，后續(xù)設(shè)計深度不夠、路由變化、工程交叉、征地協(xié)調(diào)等問題處理不當(dāng)，都會產(chǎn)生大量變更索賠，前文已闡述，此處不再贅述。

　　2.建設(shè)單位招投標管理缺位。實踐中往往存在招標文件和評標辦法準備不足的現(xiàn)象，極易導(dǎo)致中標結(jié)果不夠理想。比如有的單位為了規(guī)避合規(guī)風(fēng)險，對于長輸管道等大型施工機械地采用“最低價中標法”進行招標，在招標時未能有效控制低于成本投標報價狀況，也沒有好的措施，導(dǎo)致中標價格畸低，簽約后難以正常履約。

　　3.建設(shè)單位合同管控缺失。如何減少工程建設(shè)過程中的變更索賠，主要責(zé)任在于建設(shè)單位。建設(shè)單位應(yīng)從工程建設(shè)項目整體出發(fā)，在考慮關(guān)鍵路徑的基礎(chǔ)上，對相關(guān)合同和履約行為進行有的放矢的管控。比如，設(shè)計合同履行不嚴謹，因業(yè)主原因產(chǎn)生了設(shè)計、路由變更，將導(dǎo)致施工合同、監(jiān)理合同、無損檢測服務(wù)合同、倉儲合同、物資采購合同等產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，最終給整體項目進度帶來不利影響。

　　4.承包商的如意算盤。承包商作為市場主體，其經(jīng)營的本質(zhì)就是逐利。由于我國招投標行業(yè)大量采用最低價中標或者招投標實踐操作不夠科學(xué)嚴密，導(dǎo)致很多承包商嘗試通過“低報價、高索賠”的方式獲取超額利潤。亦或者，承包商在履約過程中為節(jié)省成本，不愿嚴格按照合同約定投入人、機、物等資源，履約不足更增加了征地協(xié)調(diào)、施工組織的難度，在承包商墊資能力下降或建設(shè)單位付款不及時的情況下，容易造成工程停擺并陷入惡性循環(huán)。

　　【質(zhì)量安全風(fēng)險】

　　長輸天然氣管網(wǎng)運輸?shù)慕橘|(zhì)是天然氣，易燃易爆。因此，在建設(shè)過程中需要特別關(guān)注以下風(fēng)險：

　　1.建設(shè)過程中的新增占壓風(fēng)險。長輸管道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)并非一蹴而就，施工過程中，周邊環(huán)境會不斷發(fā)生變化，由于長輸管線施工“點多線長面廣”，施工區(qū)域的照管作業(yè)給建設(shè)、施工單位帶來不小難度，這給沿線第三方實施違規(guī)作業(yè)提供大量機會。一旦照管不嚴，容易導(dǎo)致管道沿線第三方在管道周邊違規(guī)實施搭建構(gòu)建筑物設(shè)施的行為，產(chǎn)生管道占壓或安全間距不足等違法狀態(tài)，直接影響工程項目最終竣工驗收和投產(chǎn)運營。

　　2.特殊地區(qū)的管道材料保護風(fēng)險。有的地區(qū)（尤其是跨境跨省），長輸管線工程可能涉及不同的地理環(huán)境，有沿海、沿江，有丘陵、穿山等野外，有在平原、沼澤等地區(qū)。不同的地理環(huán)境，對管道材料的保管、保護、運輸及作業(yè)均有不同要求，需要相關(guān)單位根據(jù)不同的地理特性編制相應(yīng)施工、保管方案。比如，在沿海地區(qū)敷設(shè)管道設(shè)施，若管材長時間裸露在外，容易產(chǎn)生較多銹蝕，將會給管道本體安全帶來不利影響。

　　【合規(guī)證照風(fēng)險】

　　長輸管線工程涉及許多政府行政審批事項，所涉各地各級行政監(jiān)管審批主管部門較多，若長輸管線占用林地、濕地、用海、農(nóng)田或與路政、軍事設(shè)施等產(chǎn)生交叉，會涉及更多特殊行政審批（比如有的工程項目占用基本農(nóng)田，按國家相關(guān)規(guī)定可能上報中央政府審批）。此外，對于安全管理而言，還需要履行安全“三同時”的審批事項。

　　鑒于此，若建設(shè)單位在處理相關(guān)證照合規(guī)行政審批事項沒有提前統(tǒng)籌管理，將可能導(dǎo)致工程建成即違規(guī)的后果。即便相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施完工并在技術(shù)上具備通氣條件，也會因沒有獲取行政許可或者存在未批先建的現(xiàn)象而難以完成驗收投產(chǎn)，甚至可能遭受罰款、沒收地面建筑物、拆除違法建筑物恢復(fù)原狀等行政處罰。

　　【物料安排風(fēng)險】

　　建設(shè)單位制定科學(xué)合理的施工進度計劃，且進度計劃和采購計劃相輔相成，才會給工程項目整體帶來良好的降本增效效果。反之，如果建設(shè)單位沒有科學(xué)統(tǒng)籌考慮管道建設(shè)進度和關(guān)鍵節(jié)點，不按計劃的采購大量甲供物資，相關(guān)設(shè)備到貨后卻因為管線建設(shè)延遲而遲遲未予安裝投用，不但會形成大量積壓庫存物資，還會在運營過程中產(chǎn)生高昂的維修保養(yǎng)成本，相關(guān)物資（特別是精密儀器）還會因為長時間的存放面臨質(zhì)量貶損甚至超過質(zhì)保期的狀況。

　　應(yīng)對措施及建議

　　風(fēng)險并不可怕，關(guān)鍵看團隊處理風(fēng)險的能力和戰(zhàn)斗力。抓住主要矛盾，需要有科學(xué)規(guī)范的管理體系和堅決果敢的執(zhí)行力。結(jié)合實踐經(jīng)驗教訓(xùn)，建議措施如下：

　　【做好前端管理】

　　1.科學(xué)決策，精準施策。在投資決策前，須結(jié)合前期規(guī)劃成果、當(dāng)前市場及中遠期趨勢開展科學(xué)合理、實事求是的評估，既要分析短期經(jīng)濟收益，又要考慮中遠期社會效應(yīng)。

　　2.選好團隊，做好管理。一是在建設(shè)單位建立相對獨立且能高效運作的項目管理團隊，相關(guān)人員的綜合和專業(yè)能力合理配置；二是選擇好設(shè)計團隊，調(diào)動組織設(shè)計單位做好實地調(diào)研、勘察工作，出具既有深度又有廣度的設(shè)計成果；三是管控好建設(shè)承包商團隊，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”核心管理成員，運用好合同條款中的獎懲措施，讓團隊凝心聚力地推動項目前進。

　　3.抓住重點，務(wù)實對外。一是在實施推動工程項目落地前，建設(shè)單位要力爭先與政府主管部門開展對接，事前籌劃向政府討要科學(xué)合理的支持政策（比如辦理合規(guī)證照的綠色通道等）；二是事前充分了解各地政府在審批、支持征地等方面的不同做法，提前梳理并適時上級政府報告情況，做到工程未動，合規(guī)先行。只有先有整體預(yù)判籌劃，搭好構(gòu)架，后續(xù)工作才能事半功倍；三是與當(dāng)?shù)卣浞謱雍谜鞯匮a償?shù)臉藴?、確定路由和可能存在的難點，便于相關(guān)單位更高效的開展征地工作。征地協(xié)調(diào)工作可謂是管道建設(shè)過程中最直接的痛點難點，提前策劃好合理的征地模式和方法，會給推動工程建設(shè)帶來意想不到的效果。

　　【做好事中管控】

　　1.在招投標管理方面。首先，要在路由相對明確、設(shè)計滿足招標深度的情況下啟動招投標程序；其次，招標中要具體問題具體分析，根據(jù)項目的特點和潛在投標人范圍選擇合適的評標辦法，而不是一刀切地采用“綜合評估法”或者“經(jīng)評審的最低價法”；再次，要在招標文件中明確不平衡報價的懲罰措施，督促規(guī)范投標行為。

　　2.在合同管理方面。首先，事先根據(jù)工程情況考慮并設(shè)計好合同模式，比如征地合同采用委托政府模式或委托設(shè)計院，亦或是建設(shè)單位自擔(dān)模式，根據(jù)具體模式設(shè)置相應(yīng)的合同條款；其次，在設(shè)計合同條款時不宜過于“剛性”，合同條款在公平保證雙方主要權(quán)益的情況下，應(yīng)有迂回空間。比如在工作范圍尚不明確的情況下，不能一味采用固定總價包干作為合同價格模式，合同中應(yīng)該設(shè)置合理的價格變動機制，以防止合同條款僵化，最終導(dǎo)致合同目的不能實現(xiàn)；再次，在有條件的情況下，可在相關(guān)合同履行過程中，適時加入過程審計功能，讓專業(yè)機構(gòu)對合同履行效果開展檢驗，及時糾偏且規(guī)范履約行為；最后，合同的付款條款應(yīng)該充分考慮承包商的資金籌措能力，付款周期過長會較大增加承包商資金壓力，容易導(dǎo)致資金斷裂工程停工的后果，最終對雙方均不利。

　　3.在質(zhì)量安全方面。首先，企業(yè)內(nèi)部要建立一套行之有效的質(zhì)量安全規(guī)范標準，建設(shè)單位要安排專人開展質(zhì)量、安全等方面的監(jiān)督管控工作；其次，要管理好使用好監(jiān)理、監(jiān)造單位，充分發(fā)揮第三方機構(gòu)的專業(yè)能力。在管理監(jiān)理單位時，要做好日常的工作匯報和例會交接，做好工作日志、施工過程文件的記錄，保留好進場檢驗清單、過程簽證等工程資料；再次，質(zhì)量安全管理人員需要有強有力的責(zé)任意識和證據(jù)收集意識，在發(fā)現(xiàn)潛在質(zhì)量安全隱患時，要即時采取合理措施固定違約違法證據(jù)，及時組織維權(quán)索賠。

　　【做好事后總結(jié)】

　　工程的竣工驗收，不意味著萬事大吉。從業(yè)企業(yè)應(yīng)該在工程竣工移交的同時，組織相關(guān)人員開展總結(jié)，固化項目建設(shè)過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，取其精華，去除糟粕，讓好的經(jīng)驗仍被后續(xù)工程建設(shè)項目所繼承并發(fā)揚。盡量爭取同樣的錯誤不在同樣的團隊再犯一次，這是每一個作為對國家、對行業(yè)、對組織負責(zé)的單位需要努力追求的目標。（侯勇）