低碳城市建設(shè)改善空氣質(zhì)量了嗎

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)正由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計(jì)。黨和政府歷來高度重視生態(tài)文明建設(shè)，特別是十九大報(bào)告明確將污染防治列為決勝全面小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，要求著力解決突出環(huán)境問題，推進(jìn)綠色發(fā)展。在此背景下，如何打好、打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是當(dāng)前中國社會(huì)各界所面臨的重大課題，事關(guān)新時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)增長方式的成功轉(zhuǎn)型，事關(guān)人民美好生活需要的有效滿足。

城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨能源消耗量與溫室氣體排放量逐年上升以及空氣質(zhì)量的惡化，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列推動(dòng)節(jié)能減排的政策和要求。2010年全國“兩會(huì)”期間，中央政府將低碳發(fā)展道路確定為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略;同年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》。自2010年起，陸續(xù)有三批省市啟動(dòng)低碳試點(diǎn)，結(jié)合本地區(qū)自然條件、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面情況，探索了適合本地區(qū)的低碳綠色發(fā)展模式。

一、什么是低碳城市建設(shè)

政府通過低碳城市建設(shè)改善空氣質(zhì)量的主要途徑包括以下幾點(diǎn)。

第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可以通過技術(shù)改造實(shí)現(xiàn)低碳化升級，從而減少二氧化碳的排放。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化后，城市功能從工業(yè)化功能向服務(wù)商貿(mào)功能轉(zhuǎn)化，其他低碳產(chǎn)業(yè)將獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，從而有利于減排。

第二，推廣使用綠色能源。各個(gè)試點(diǎn)省市減少一次能源如煤炭的使用量，推行清潔生產(chǎn)，可以提高能源的使用效率。積極發(fā)展低碳能源，加速太陽能、風(fēng)能等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以減少二氧化碳等溫室氣體的排放。

第三，提倡建筑節(jié)能。在建筑中大規(guī)模推廣使用太陽能、地?zé)崮?/strong>等可再生能源，住宅的能源供應(yīng)也應(yīng)盡可能采用可再生資源，力求實(shí)現(xiàn)住宅的零排放。

第四，發(fā)展低碳交通體系。積極發(fā)展公共交通，優(yōu)先選用性能優(yōu)良的車輛，建設(shè)良好的公共交通網(wǎng)絡(luò)，保證公共交通的通暢和便利，盡最大可能減少對私家車的依賴，可以減少碳排放。

此外，政府還可以建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理體系，編制本地區(qū)溫室氣體排放清單，加強(qiáng)溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)工作，建立完整的數(shù)據(jù)收集和核算系統(tǒng)，為制定地區(qū)溫室氣體減排政策提供依據(jù)。

如上具體的低碳城市建設(shè)舉措共同發(fā)揮作用，能起到減排進(jìn)而改善空氣質(zhì)量的作用。

二、中國的低碳城市建設(shè)與城市空氣質(zhì)量

低碳技術(shù)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的推動(dòng)作用日益顯著，全球發(fā)達(dá)城市紛紛把構(gòu)建低碳城市作為提升城市乃至國家競爭力的重要手段。構(gòu)建低碳城市是歐洲發(fā)達(dá)國家常用而重要的降低空氣污染、提高居民幸福感的手段。

國外已有豐富的文獻(xiàn)對低碳城市建設(shè)的作用進(jìn)行了全面的考察，但多是基于西方發(fā)達(dá)國家的背景。雖然低碳城市試點(diǎn)政策在中國自2010年開始，已經(jīng)推行多年，但是目前并未有研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度科學(xué)地評估這一試點(diǎn)的效果。

與歐美發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家法律與體制的建設(shè)較為薄弱。此外，較發(fā)達(dá)國家而言，發(fā)展中國家基于地區(qū)的環(huán)境政策在執(zhí)行層面往往會(huì)面臨更大的阻礙與困難。因此，系統(tǒng)合理地評估中國低碳城市建設(shè)的效果兼具學(xué)術(shù)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

有鑒于此，本研究以首次“低碳城市”試點(diǎn)政策為切入點(diǎn)，聚焦政府環(huán)境治理的污染防治效應(yīng)。特別是，本研究在系統(tǒng)而嚴(yán)格的實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，嘗試探討如下核心但卻尚未得到很好回答的問題：中國的“低碳城市”試點(diǎn)政策是否有助于改善城市的空氣質(zhì)量;其影響空氣質(zhì)量的機(jī)制是什么。更進(jìn)一步地，“低碳城市”試點(diǎn)政策的成本收益對比又如何。

本研究穩(wěn)健地發(fā)現(xiàn)，實(shí)施近十年的低碳城市建設(shè)的確對地區(qū)空氣質(zhì)量有顯著改善。特別是，實(shí)施低碳城市建設(shè)試點(diǎn)的地區(qū)，PM10(空氣動(dòng)力學(xué)直徑小于或等于10微米的顆粒物，也稱可吸入顆粒物或飄塵)平均降低了9.8%，API(空氣污染指數(shù))平均降低了6.8%。且這一結(jié)果在多種模型檢驗(yàn)設(shè)定下均是穩(wěn)健的。

這一結(jié)果與在歐洲展開的類似研究的結(jié)果具有可比性。具體而言，已有研究分別考察歐洲與德國低碳區(qū)建設(shè)效果后發(fā)現(xiàn)，在德國的交通中心，低碳區(qū)建設(shè)降低了9%的空氣污染;在全歐洲，低碳區(qū)建設(shè)平均降低了約4%懸浮顆粒物，在污染最嚴(yán)重地區(qū)，大約降低了8%的懸浮顆粒物。

三、低碳城市建設(shè)改善空氣質(zhì)量的影響機(jī)制分析

低碳城市建設(shè)通過多種渠道改善城市空氣質(zhì)量。

首先，低碳城市試點(diǎn)可能通過限制與降低企業(yè)排污來提高空氣質(zhì)量。

一方面，可以對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)其低碳化升級，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以減少二氧化碳的排放;另一方面，試點(diǎn)地區(qū)可以通過減少作為一次能源的煤炭的使用量，推行清潔生產(chǎn)，提高能源的使用效率，實(shí)現(xiàn)減少污染氣體排放。

為驗(yàn)證這一機(jī)制，本研究采用城市工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、工業(yè)煙塵排放量以及城鎮(zhèn)污水集中處理率作為企業(yè)排污的代理變量，發(fā)現(xiàn)低碳城市政策顯著地降低了實(shí)施相關(guān)措施的城市的二氧化硫與工業(yè)煙塵的排放量，提高了污水集中處理率，通過限制與降低企業(yè)排污提高了空氣質(zhì)量。

其次，低碳城市試點(diǎn)可能通過改變城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級來提高空氣質(zhì)量。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可以通過技術(shù)改造實(shí)現(xiàn)低碳化升級，低碳的其他產(chǎn)業(yè)可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化得到發(fā)展，由此促進(jìn)城市整體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級，減少污染排放。為驗(yàn)證這一機(jī)制，本研究基于全國工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)構(gòu)建了城市重工業(yè)企業(yè)比重?cái)?shù)據(jù)，同時(shí)將城市不同產(chǎn)業(yè)占比作為城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的代理變量。

綜合來說，低碳城市建設(shè)有效改善了相關(guān)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少了工業(yè)產(chǎn)業(yè)占比，尤其是重工業(yè)比重，此外還提高了環(huán)境污染相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新水平，利用優(yōu)化的排污或減排創(chuàng)新技術(shù)改善了當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量。

第三，低碳城市試點(diǎn)還可能通過改變城市交通結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)提高空氣質(zhì)量。

具體是，可能改變公共交通網(wǎng)絡(luò)，保證公共交通的通暢和便利，從而減少對私家車的依賴，來減少碳排放，也有可能通過鼓勵(lì)公眾購買清潔型能源車輛來減少碳排放。

為驗(yàn)證相關(guān)機(jī)制，本研究選取《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中公共汽車營運(yùn)車輛數(shù)、全年公共汽車客運(yùn)總量，以及每萬人公共汽車擁有輛數(shù)作為公共交通的代理變量，利用全國各城市乘務(wù)車銷售與上牌數(shù)據(jù)，計(jì)算清潔型能源燃料車輛占所有車輛的比重，作為清潔型能源車輛市場份額的代理變量。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，低碳城市建設(shè)通過改變交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)提高空氣質(zhì)量的程度較小，其改善空氣質(zhì)量的效應(yīng)主要可能來自清潔型能源車輛使用比重的增加。

綜上，機(jī)制分析結(jié)果表明：首先，低碳城市試點(diǎn)地區(qū)顯著減少了城市企業(yè)排污;其次，低碳城市試點(diǎn)顯著降低了城市工業(yè)生產(chǎn)的比重，并改善了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低了城市重工業(yè)企業(yè)比重，促進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級，從而減少了污染排放;最后，低碳城市建設(shè)通過增加節(jié)能型能源車輛市場占比提高了空氣質(zhì)量，但是尚未有證據(jù)表明低碳城市試點(diǎn)通過短期內(nèi)改善公共交通提高了城市空氣質(zhì)量。

三、醫(yī)療與健康視角下的成本收益分析

上述分析結(jié)果穩(wěn)健地表明，低碳城市建設(shè)顯著降低了城市空氣污染，提高了城市空氣質(zhì)量，其影響機(jī)制主要來自城市企業(yè)排污的減少、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善。然而，雖然低碳城市試點(diǎn)被證明具有顯著的正面效果，但其公共支出也是昂貴的。從而，要合理評估此類公共政策的效益，還需要將成本-收益對比納入考量。

有鑒于此，我們基于成本-收益分析的框架，考察低碳城市建設(shè)帶來的福利改變。一方面，從收益的角度出發(fā)，已有文獻(xiàn)充分證明，顯著提高的空氣質(zhì)量對經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有一系列正面效應(yīng)，包括公共健康的提高、嬰兒死亡率的下降、勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高、犯罪率的下降等。由于數(shù)據(jù)與背景的限制，我們無法窮盡每一方面的福利提高，因此，本節(jié)僅從醫(yī)療健康角度出發(fā)，考察低碳城市建設(shè)相關(guān)政策的收益。

為客觀估計(jì)環(huán)境污染造成的醫(yī)療損失，我們采用上海市2015年醫(yī)療服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行收益分析，通過與日度空氣污染數(shù)據(jù)匹配，估計(jì)空氣污染對就醫(yī)人數(shù)以及醫(yī)療支出的影響。

分析結(jié)果表明，PM10每上升10微克/每立方米，增加總就診人數(shù)約0.49%，增加總就診金額約0.47%。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)其對呼吸科肺科的影響較大，相反，對骨科等科室的影響較小且統(tǒng)計(jì)意義上不顯著，這一結(jié)果也是符合直覺與事實(shí)的。

進(jìn)一步，結(jié)合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)抽樣比例等信息，并利用全國各地醫(yī)療床位數(shù)進(jìn)行加權(quán)，我們推算出：2010至2015年間，在全國范圍內(nèi)，低碳城市建設(shè)減少了大約208.5億元的醫(yī)療支出。

四、政策含義

本研究以“低碳城市”試點(diǎn)政策為切入點(diǎn)，聚焦探討政府環(huán)境治理的污染防治效應(yīng)。

本研究發(fā)現(xiàn)：第一，低碳城市建設(shè)顯著降低了城市空氣污染;第二，其主要傳導(dǎo)機(jī)制來自于企業(yè)排污的減少、工業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，與城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級;第三，成本-收益分析結(jié)果表明，低碳城市建設(shè)的資金支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其可能帶來的收益。

以上發(fā)現(xiàn)意味著，低碳城市建設(shè)本身有助于實(shí)現(xiàn)污染防治與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展 “雙贏”的目標(biāo)。

第一，本文的實(shí)證結(jié)果證明低碳城市建設(shè)顯著降低了城市空氣污染。近二十年來，低碳技術(shù)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的推動(dòng)作用日益顯著，全球發(fā)達(dá)城市紛紛把構(gòu)建低碳城市作為提升城市乃至國家競爭力的重要手段。構(gòu)建低碳城市是歐洲發(fā)達(dá)國家常用而重要的降低空氣污染、提高居民幸福感的手段。

與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家法律與體制的建設(shè)較為薄弱，基于地區(qū)的環(huán)境政策在執(zhí)行層面往往會(huì)面臨更大的阻礙與困難。本文的結(jié)果表明，低碳城市這一基于地區(qū)的環(huán)境政策在最大的發(fā)展中國家中國，同樣具有理想的效果，因此可以考慮作為有效降低環(huán)境污染的手段。

第二，基于機(jī)制分析的結(jié)果表明，低碳城市建設(shè)主要的效果來自企業(yè)行為的改變與產(chǎn)業(yè)升級與創(chuàng)新，而單純調(diào)整公共交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的作用比較有限。這表明，低碳城市政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃時(shí)，應(yīng)考慮對公共交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)施更明確的調(diào)整，加快引入低碳節(jié)能硬件設(shè)施;與之相應(yīng)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)低碳出行方式的宣傳，引導(dǎo)公眾改變出行習(xí)慣，更多使用公交工具出行，使得在交通領(lǐng)域減少碳排放成為可能。

第三，基于成本-收益分析框架所得到的結(jié)果表明，低碳城市建設(shè)的資金支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其可能帶來的收益。

今天的中國已然面臨環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)下行的雙重挑戰(zhàn)，要想破解改善環(huán)境，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的兩難挑戰(zhàn)，只有對大氣污染進(jìn)行徹底治理。本研究的發(fā)現(xiàn)意味著，以低碳城市建設(shè)為特征的政府環(huán)境治理政策能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)污染防治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙贏”的目標(biāo)。這一發(fā)現(xiàn)為新時(shí)代條件下經(jīng)濟(jì)由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，打贏決勝全面建設(shè)小康社會(huì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提供了有益的政策啟示。

過去近三十年間中國維持了高速經(jīng)濟(jì)增長，帶來了嚴(yán)峻的資源環(huán)境壓力，緩解這一壓力需要進(jìn)行持續(xù)不斷的努力與改革，而低碳城市試點(diǎn)正是眾多環(huán)境改革中頗具代表性的舉措之一?？茖W(xué)系統(tǒng)評估這一試點(diǎn)的效果，從短期來看，為相關(guān)環(huán)境污染防治政策的制定提供了經(jīng)驗(yàn)與啟示;從長期來看，對建設(shè)生態(tài)文明這一永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(本文作者宋弘是復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院助理教授，孫雅潔是新加坡國立大學(xué)房地產(chǎn)系博士生，陳登科是復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師。本文原題“政府空氣污染治理效應(yīng)評估——來自中國‘低碳城市’建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)研究”，原刊于《管理世界》2019年第6期。由宋弘改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。)