守海：“十四五”期間應大力推動天然氣立法

國家能源局黨組書記、局長章建華8月13日在《人民日報》撰文談到制定能源發(fā)展重大戰(zhàn)略規(guī)劃時提出，盡快確立“十四五”及更長一個時期的能源發(fā)展規(guī)劃。在油氣領域，要以放寬油氣勘探開發(fā)市場準入、油氣管道運營機制改革為重點，加快推動配套措施出臺實施。日前，記者就此話題采訪了中國石油大學(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海。陳守海表示，油氣在我國仍有較大發(fā)展空間，“十四五”期間，要大力推動天然氣立法，為《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》提供更強有力的法律支撐，切實實現(xiàn)油氣管網(wǎng)設施公平開放。

油氣在我國仍有較大發(fā)展空間

記者：據(jù)了解，正在編制的能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃，一個很重要的目標和任務是壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，為實現(xiàn)2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%的目標奠定堅實基礎。您認為這對油氣行業(yè)意味著什么，“十四五”期間油氣行業(yè)將面臨怎樣的發(fā)展前景?

陳守海：根據(jù)BP統(tǒng)計資料，2018年我國一次能源消費總量增加了4.2%。在總量增加的同時，核電、水電和可再生能源三項，占我國一次能源消費的14.7%，比上年增加1個百分點。這說明我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的力度非常大，進度非?？臁５?030年還有11年，實現(xiàn)非化石能源占比20%的目標是完全有可能的。

與此同時，我們也看到，2018年我國石油、天然氣消費總量和占比都是增加的。2018年，我國石油消費為6.412億噸油當量，比上年增加了0.305億噸油當量，在一次能源消費中占比由2017年的19.45%，增加到2018年的19.58%;天然氣消費從2017年的2.067億噸油當量，增加到2018年的2.433億噸油當量，占比從6.58%增加到7.43%，增加了將近兩個百分點。在這個過程中，市場份額被削減的主要是煤炭，雖然煤炭消費量略有增加(0.26億噸油當量)，但消費占比從2017年的60.2%下降到2018年的58.2%，下降了兩個百分點。

因此，我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的去碳化和非化石化，主要還是去煤，石油和天然氣并不是打壓對象。我國石油消費應該會很快達到峰值，但這主要是受我國汽車市場相對飽和、國家積極鼓勵新能源汽車的影響。由于天然氣相對低碳、清潔，還是我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中要積極發(fā)展的行業(yè)。國際上天然氣供應充足，我國天然氣資源也很豐富，探明率還很低，還有很大的發(fā)展空間。

即將成立的國家油氣管網(wǎng)公司長遠來看意義重大

記者：“改革”和“開放”是今年我國油氣行業(yè)的關鍵詞。這其中，成立國家油氣管網(wǎng)公司作為我國油氣體制改革的一項重要措施，受到行業(yè)高度關注。業(yè)界將成立國家油氣管網(wǎng)公司視作重塑我國天然氣上下游市場的重要舉措，尤其是在儲、運、銷環(huán)節(jié)，帶來的影響更為顯著。對此您怎么看?有何期待和建議。

陳守海：國家油氣管網(wǎng)公司的成立，將極大改變我國油氣行業(yè)的格局，是繼1998年中國石油、中國石化兩大石油公司重組以后，我國油氣行業(yè)最大的格局調(diào)整。成立國家油氣管網(wǎng)公司的目的，是建立“X+1+X”的競爭性油氣市場，“放開兩頭、管住中間”，在上游油氣生產(chǎn)和進口領域建立競爭，使下游用戶有更多選擇。國家油氣管網(wǎng)公司的定位是“運銷分離”，其僅提供運輸、儲存服務，不參與油氣市場的競爭。國家油氣管網(wǎng)公司的成立，對于促進油氣行業(yè)的競爭，無疑具有正面意義。但是油氣生產(chǎn)投資很大，周期很長，即使放開上游生產(chǎn)，短期內(nèi)也難以改變目前的市場格局;石油進口早已經(jīng)放開，用戶就是那幾家煉廠，不會有大的變化;天然氣進口本來就沒有法律上的限制，限制天然氣進口的主要是進口設施(包括管道和接收站)和市場消納能力。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，基礎設施公平開放，為其他市場主體參與天然氣進口提供了可能。但是，想要參與天然氣進口并不容易，獲得境外穩(wěn)定的資源供應和下游市場消納能力都需要一個過程，并不是有錢就行的。因此，國家油氣管網(wǎng)公司的成立，長遠來看意義重大，近期影響有限。國家油氣管網(wǎng)公司成立后，是油氣行業(yè)新的壟斷性巨無霸，如何防止其大公司惰性以及防止其濫用壟斷地位是重要課題。

應切實實現(xiàn)油氣管網(wǎng)設施公平開放

記者：請問對于能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃中油氣行業(yè)管理工作重點，對于業(yè)界關注的上游勘探開發(fā)領域放開、中游管網(wǎng)公平開放，以及下游理順終端銷售價格，有什么樣的政策建議?

陳守海：上游勘探開發(fā)領域放開，首先要盡快修訂礦產(chǎn)資源法，至少要修訂礦權(quán)登記和轉(zhuǎn)讓的兩個條例，改變現(xiàn)在關于勘查開采石油天然氣資源需要國務院同意或批準的規(guī)定，完善礦權(quán)管理辦法，制定礦權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法，改變上游開放“玻璃門”的現(xiàn)狀，真正落實上游開放。目前，關于中游管網(wǎng)公平開放的法律層級太低，尚不能設立監(jiān)管機構(gòu)，也不能設定行政處罰，需要加快推進天然氣立法，為中游監(jiān)管提供法律依據(jù)。

下游理順終端銷售價格的關鍵是對居民用氣由暗補改為明補，取消交叉補貼，實行兩部制價格(座機費加使用費模式)，推動下游城燃管網(wǎng)配售分離。

記者：對于“管住中間、放開兩頭”的油氣體制改革總體思路，您認為在能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃中應如何有效推進?

陳守海：“管住中間、放開兩頭”，關鍵是管住中間，就是要管住管網(wǎng)公司。但是必須強調(diào)，管網(wǎng)公司并不僅僅是即將成立的國家油氣管網(wǎng)公司，下面還有省網(wǎng)、市網(wǎng)、縣網(wǎng)甚至鎮(zhèn)網(wǎng)。對管網(wǎng)公司的“管住”，一是管住價格，即按照允許成本和收益確定的管道運輸價格，防止管網(wǎng)公司濫用壟斷地位;二是運銷分離、公平開放，必須大力推進運銷分離，嚴格落實公平開放。國家油氣管網(wǎng)公司的成立，僅僅在國家干線管網(wǎng)的層面實現(xiàn)了運銷分離，下面各級地方管網(wǎng)并未觸及。“十四五”期間，要大力推動天然氣立法，為《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》提供更強有力的法律支撐，切實實現(xiàn)油氣管網(wǎng)設施公平開放。上游的開放多年來一直在逐步推進，包括煤層氣開放、頁巖氣開放，國家又在新疆實行了常規(guī)油氣開放試點。“十四五”期間要總結(jié)試點經(jīng)驗，繼續(xù)擴大試點范圍，推出新的礦產(chǎn)資源法，改革油氣礦權(quán)管理制度，真正實現(xiàn)油氣上游勘探開發(fā)的放開。至于下游，成品油銷售環(huán)節(jié)已經(jīng)放開，城鎮(zhèn)燃氣早已經(jīng)實行招標方式授予特許經(jīng)營權(quán)，已經(jīng)實現(xiàn)了初步競爭。不過城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)還面臨價格管制、交叉補貼等問題，需要進一步研究和推動改革。