影響電改落地的電網(wǎng)體制障礙及破解思路

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》實(shí)施四年來(lái)，在輸配電價(jià)核定、電力交易中心組建、發(fā)用電計(jì)劃放開、增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)等方面都取得了明顯成效，但同時(shí)也面臨著不少的問(wèn)題和困難，尤其是電網(wǎng)體制改革進(jìn)展緩慢，制約著各項(xiàng)改革的進(jìn)程，進(jìn)一步深化改革，推動(dòng)電改真正落地，必須還原電網(wǎng)企業(yè)功能定位，破解制約改革進(jìn)程的體制障礙。

新一輪電改進(jìn)展與不足

新一輪電力體制改革開展以來(lái)，在各方共同努力下，取得了明顯成效，主要表現(xiàn)為：

一是省級(jí)電力交易機(jī)構(gòu)組建全面完成。全國(guó)各省份均建立了電力交易中心，其中廣州電力交易中心和山西、湖北、重慶、廣東、廣西、云南、貴州、海南等8 省(區(qū)、市)電力交易中心進(jìn)行了股份制改造，為電力市場(chǎng)化交易搭建了公平規(guī)范的交易平臺(tái)。

二是輸配電價(jià)改革實(shí)現(xiàn)省級(jí)電網(wǎng)全覆蓋，為多方直接交易奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，截止2018年10月，全國(guó)累計(jì)核減電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入約600億元，降價(jià)空間全部用于降低工商企業(yè)電價(jià)，有效減輕了實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三是售電業(yè)務(wù)放開積極推進(jìn)，截至2018年8月，全國(guó)在電力交易機(jī)構(gòu)注冊(cè)的售電公司達(dá)3600家左右，為電力用戶提供多樣化的選擇和服務(wù)，有效激發(fā)了市場(chǎng)活力。先后推出了四批共404個(gè)增量配電改革試點(diǎn)項(xiàng)目，售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制初步建立。

四是有序放開發(fā)用電計(jì)劃，市場(chǎng)化交易規(guī)模明顯擴(kuò)大，電量占比日益提高。2018年全國(guó)電力市場(chǎng)化交易電量約2.1萬(wàn)億千瓦時(shí)，市場(chǎng)化交易電量占售電量的比重接近40%。

五是市場(chǎng)交易規(guī)則體系初步建立，市場(chǎng)交易日趨活躍，各種市場(chǎng)化交易密集開展，初步實(shí)現(xiàn)了交易的常態(tài)化。

在看到電改取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)看到現(xiàn)有的改革還主要是圍繞健全完善電力市場(chǎng)交易體系而展開，側(cè)重于機(jī)制建設(shè)和行業(yè)管理，致力于培育新的能源服務(wù)形式和新的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，而在體制改革上動(dòng)作不多，尤其是涉及電網(wǎng)體制改革的力度不大。

但電網(wǎng)是現(xiàn)代電力系統(tǒng)的核心，是電力市場(chǎng)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體，電網(wǎng)管理體制改革是整個(gè)電力體制改革的重要組成部分。并且中發(fā)9號(hào)文對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的功能進(jìn)行了重新定位，明確了改革的方向和原則，提出要“遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和電力技術(shù)特性定位電網(wǎng)企業(yè)功能。

改變電網(wǎng)企業(yè)集電力輸送、電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、調(diào)度交易為一體的狀況，電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開放，按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)。”

然而截止目前，電網(wǎng)體制改革進(jìn)展不大，尚未實(shí)質(zhì)改變電網(wǎng)企業(yè)輸配售一體的現(xiàn)狀，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是電網(wǎng)企業(yè)盈利模式未根本改變。盡管中發(fā)9號(hào)文中明確提出要改變電網(wǎng)公司以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的價(jià)差作為收入來(lái)源的盈利模式，但實(shí)際情況是，電網(wǎng)企業(yè)并沒有強(qiáng)制性退出售電業(yè)務(wù)，并且電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務(wù)無(wú)論是規(guī)模還是市場(chǎng)份額，都是其他售電主體難以企及的，配售電收入仍然是電網(wǎng)企業(yè)的主要收入來(lái)源。

二是交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作滯后。截止2018年底，各省組建的電力交易中心大多數(shù)仍為電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司，即使已進(jìn)行股份制改造的電力交易中心，電網(wǎng)企業(yè)的持股比例依舊過(guò)大，處于絕對(duì)控股地位。電力交易機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行，也沒有真正成為“發(fā)”、“輸”、“用”三方平等合作、公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范化社會(huì)資源配置平臺(tái)。

三是調(diào)度與交易機(jī)構(gòu)的職能分工及相互關(guān)系不明晰。調(diào)度是電力資源配置的重要手段，其本質(zhì)屬性是配置社會(huì)資源的公權(quán)力，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)交易體系需要調(diào)度機(jī)構(gòu)獨(dú)立。

但本輪電改方案未涉及調(diào)度獨(dú)立問(wèn)題，實(shí)踐中調(diào)度與交易機(jī)構(gòu)的職能分工與關(guān)系也未完全厘清，導(dǎo)致調(diào)度機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的工作不協(xié)調(diào)，電力市場(chǎng)交易的公平、公開、公正性難以保證。

電網(wǎng)體制改革滯后是制約電改進(jìn)程的關(guān)鍵因素

電力體制改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括發(fā)電體制、電網(wǎng)體制以及與之相關(guān)的配套機(jī)制建設(shè)等諸多內(nèi)容，并且各項(xiàng)改革之間緊密聯(lián)系、互為條件、相互制約，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、同步協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能達(dá)到預(yù)期效果。

而目前電網(wǎng)體制改革與電力市場(chǎng)建設(shè)、輸配電價(jià)核定、售電側(cè)放開、發(fā)用電計(jì)劃放開等工作進(jìn)展的不同步、不協(xié)調(diào)，實(shí)際上割裂了電力體制改革的系統(tǒng)性和完整性，不利于電力體制改革的順利推進(jìn)，也必然影響改革的整體效果。

具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)前電網(wǎng)體制改革滯后已成為制約電改進(jìn)程的關(guān)鍵因素，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)配售側(cè)合格市場(chǎng)主體難以形成

新一輪電改的核心是形成“管住中間、放開兩頭”電力體制架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)發(fā)、用兩側(cè)市場(chǎng)主體的自主選擇和自由交易，在發(fā)電側(cè)已實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)的條件下，放開售電側(cè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，形成售電側(cè)充分競(jìng)爭(zhēng)的格局就成為問(wèn)題的關(guān)鍵，而實(shí)現(xiàn)售電側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提是要培育出合格的市場(chǎng)主體，給其公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓其有發(fā)展空間，使其有盈利模式。

然而當(dāng)前電網(wǎng)體制改革不到位，電網(wǎng)企業(yè)沒有放棄原有的配售電業(yè)務(wù)，并且掌握著輸配調(diào)度權(quán)和交易機(jī)構(gòu)的絕對(duì)控股權(quán)，在售電側(cè)擁有人才、技術(shù)、用戶資源等方面的先天絕對(duì)優(yōu)勢(shì), 這使得在電力市場(chǎng)中，電網(wǎng)企業(yè)與其他新進(jìn)入配售電領(lǐng)域的市場(chǎng)主體力量差距懸殊，難以以平等的地位和相同的起點(diǎn)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，也難以真正達(dá)到配售電市場(chǎng)化的目的。

從全國(guó)各地售電公司的經(jīng)營(yíng)情況看，盡管各試點(diǎn)地區(qū)售電企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但直至今日，除了廣東的售電公司比較活躍以外，其他省的售電公司進(jìn)入市場(chǎng)并能游刃有余的少之又少，真正有電可售的可謂鳳毛麟角，各地售電市場(chǎng)最終還是以“大用戶直接交易”為主要內(nèi)容。

在增量配電業(yè)務(wù)改革方面存在同樣的問(wèn)題，目前，我國(guó)已經(jīng)推出了四批試點(diǎn)，項(xiàng)目達(dá)到404個(gè)，而且后續(xù)試點(diǎn)仍在不斷批復(fù)中，但真正落地的項(xiàng)目少之又少，真正運(yùn)營(yíng)的增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)占比不足10%。

增量配電改革試點(diǎn)進(jìn)展舉步維艱的根本原因也在于電網(wǎng)原有的管理體制沒有改變，社會(huì)資本無(wú)法與電網(wǎng)企業(yè)形成真正的公平競(jìng)爭(zhēng)。

(二)輸配電成本難以厘清

輸配電價(jià)改革是新一輪電改的重要內(nèi)容，也是系統(tǒng)推進(jìn)電力體制改革的重要基礎(chǔ)。中發(fā)9號(hào)文提出建立獨(dú)立輸配電價(jià)體系和輸配電價(jià)形成機(jī)制，改革和規(guī)范電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許收入和輸配電價(jià)水平，設(shè)立平衡賬戶主要用于平衡輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)等。而厘清輸配電成本，是實(shí)現(xiàn)上述輸配電價(jià)改革思路的第一步，也是關(guān)鍵一步。

雖然目前我國(guó)已經(jīng)完成了涵蓋輸配電各個(gè)環(huán)節(jié)、全部領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，并完成了首個(gè)監(jiān)管周期內(nèi)的輸配電價(jià)核定。但在電網(wǎng)管理體制改革不到位，電網(wǎng)企業(yè)仍是集電力輸送、電力統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、輸配調(diào)度為一體的情況下，輸配電價(jià)改革始終缺乏財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的支撐，購(gòu)銷差價(jià)依然是看不見的黑洞，導(dǎo)致沒有辦法準(zhǔn)確核算電網(wǎng)的真實(shí)成本，也就沒有辦法制定合理的輸配電價(jià)，也就談不上所謂的電價(jià)改革。

因此，輸配電價(jià)改革必須和電網(wǎng)管理體制改革同步進(jìn)行，置于一個(gè)框架內(nèi)協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能最終形成由市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的機(jī)制和體系，也才能推動(dòng)電改方案真正落地。

另外，目前電價(jià)構(gòu)成中存在的交叉補(bǔ)貼也對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本起到了“遮擋”作用，導(dǎo)致難以徹底厘清電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本，也導(dǎo)致電價(jià)改革在現(xiàn)階段無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的市場(chǎng)化，這在一定程度上牽制了售電側(cè)輸配分開的市場(chǎng)化改革，阻礙了售電側(cè)改革實(shí)現(xiàn)售電市場(chǎng)放開的進(jìn)程。

國(guó)家連續(xù)兩年強(qiáng)制一般工商業(yè)電價(jià)降低10%，事實(shí)上是在難以厘清電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本的情況下做出的無(wú)奈之舉。

(三)電力交易機(jī)構(gòu)難以真正獨(dú)立

交易制度安排是世界各國(guó)電力市場(chǎng)化改革的核心和要害，也是現(xiàn)代電力系統(tǒng)重要的公共環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)發(fā)用電各方自主交易和電價(jià)由市場(chǎng)決定，重要的是要有一個(gè)專門的、公平、公開、透明的交易場(chǎng)所和平臺(tái)，為此需要建立獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。

而目前我國(guó)的電力交易機(jī)構(gòu)大部分仍為電網(wǎng)企業(yè)的全資子公司，或者電網(wǎng)企業(yè)處于絕對(duì)控股地位，這使得電力交易機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，事實(shí)上淪為電網(wǎng)企業(yè)的產(chǎn)品交易中心，而不是社會(huì)化的電力要素資源配置平臺(tái)。

另外，在電網(wǎng)企業(yè)功能定位轉(zhuǎn)變不到位，調(diào)度機(jī)構(gòu)仍然控制在電網(wǎng)企業(yè)手中的情況下，電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立的實(shí)際效果也必然大打折扣。這是因?yàn)榻灰讬C(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)完全依賴調(diào)度機(jī)構(gòu)的信息和系統(tǒng)支持，如果調(diào)度機(jī)構(gòu)不配合，很多工作的開展，甚至市場(chǎng)的正常運(yùn)作都會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

在調(diào)度機(jī)構(gòu)隸屬于電網(wǎng)企業(yè)，并且調(diào)度和交易的職責(zé)分工不明晰的情況下，電網(wǎng)企業(yè)可以借助調(diào)度指揮、方式安排、信息管理、交易服務(wù)這些重要的公共權(quán)力與公共資源以及信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)和各種技術(shù)性手段謀求不當(dāng)利益，從而直接影響到電力市場(chǎng)交易的公平和公正，使交易中心的獨(dú)立運(yùn)行成為一句空話。

這種情況下的獨(dú)立事實(shí)上是一種“假獨(dú)立”，反而將強(qiáng)化壟斷利益集團(tuán)的勢(shì)力，不符合社會(huì)對(duì)新一輪電改的期待。

電網(wǎng)體制改革的基本思路

電網(wǎng)體制是電力體制改革無(wú)法繞過(guò)的環(huán)節(jié)，已成為制約電改進(jìn)程的核心體制障礙，已經(jīng)到了非改不可的程度。對(duì)于電網(wǎng)管理體制，世界上沒有統(tǒng)一的固定模式，各國(guó)都是從自己的國(guó)情出發(fā)，根據(jù)各自的現(xiàn)實(shí)環(huán)境與條件，遵循自然規(guī)律，選擇適合自己的模式和路徑。

我國(guó)的電網(wǎng)體制改革必須要從實(shí)際出發(fā)，充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際上的改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因地制宜設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的電網(wǎng)管理模式。統(tǒng)籌考慮具體國(guó)情和現(xiàn)有電網(wǎng)體制，建議根據(jù)中發(fā)9號(hào)文確定的“管住中間、放開兩頭”的思路，按照市場(chǎng)化的要求建立輸配分開的電網(wǎng)管理體制。

改革的核心思路是要著力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“兩分開、兩獨(dú)立”，即所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開、輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開、配電主體獨(dú)立和交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立。

所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開是指在保持現(xiàn)有電網(wǎng)公司電網(wǎng)資產(chǎn)所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將省級(jí)及以下的輸配電資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)逐級(jí)委托給省級(jí)及地市政府管理。由各級(jí)政府按照市場(chǎng)化的方式選聘經(jīng)營(yíng)管理者或者進(jìn)行股份制改造。

輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)分開是指實(shí)現(xiàn)輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)功能的相互分離、主體地位的相互獨(dú)立。輸電企業(yè)和配電企業(yè)共同作為電力市場(chǎng)主體與電力用戶通過(guò)輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)進(jìn)行電能買賣活動(dòng)。

輸配分開后輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)各有各的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，輸電網(wǎng)要建設(shè)成為一個(gè)樞紐型、平臺(tái)型、共享型的現(xiàn)代化電網(wǎng)，配電網(wǎng)要建設(shè)成為以分布式能源為基礎(chǔ)的能源互聯(lián)網(wǎng)，一個(gè)具有高度壟斷性和統(tǒng)一性、一個(gè)具有相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性和分散性。

配電網(wǎng)獨(dú)立是指在輸配分開、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分開的基礎(chǔ)上，在配電側(cè)進(jìn)行混合所有制改革，引入社會(huì)資本，把配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)主體打造成合格的市場(chǎng)主體，參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立是指對(duì)各省的電力交易中心進(jìn)行股份制改造，使之完全獨(dú)立于電網(wǎng)企業(yè)，真正成為社會(huì)電力資源配置平臺(tái)，而不是企業(yè)的產(chǎn)品交易中心。實(shí)施以上電網(wǎng)管理體制改革思路的具體路徑如下。

(一)構(gòu)建“兩級(jí)架構(gòu)、省為實(shí)體”的輸電體制

考慮到我國(guó)電網(wǎng)覆蓋范圍大、電壓等級(jí)(電網(wǎng)結(jié)構(gòu))層次多的特點(diǎn)，建議建立“兩級(jí)架構(gòu)、省為實(shí)體”的輸電網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即將輸電網(wǎng)絡(luò)縱向剖分為兩個(gè)層級(jí)：跨省(區(qū))輸電網(wǎng)和省內(nèi)輸電網(wǎng)。

跨省(區(qū))輸電網(wǎng)由統(tǒng)一的國(guó)家電網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)管理，專營(yíng)全國(guó)范圍內(nèi)的跨省(區(qū))輸電業(yè)務(wù)，從技術(shù)上協(xié)調(diào)跨省(區(qū))電網(wǎng)的電力平衡，保障全國(guó)范圍內(nèi)(省間)的電力調(diào)度、交易及安全運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)(省間)資源的最優(yōu)化配置。

同時(shí)，國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)全國(guó)電網(wǎng)國(guó)有資產(chǎn)管理，在其內(nèi)部設(shè)立輸配電資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司，作為所屬省級(jí)輸電資產(chǎn)和配電資產(chǎn)的中央級(jí)次出資人代表。

省內(nèi)輸電網(wǎng)交由省級(jí)政府管理，但其資產(chǎn)所有權(quán)仍歸國(guó)家電網(wǎng)公司，是國(guó)家電網(wǎng)公司的全資子公司。省級(jí)電網(wǎng)公司接受省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，接受國(guó)家電網(wǎng)公司的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營(yíng)省內(nèi)輸電線路，協(xié)調(diào)省內(nèi)電力平衡，保障省級(jí)電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)電力資源的優(yōu)化配置，但不直接經(jīng)營(yíng)配售電業(yè)務(wù)。

改革后，國(guó)家電網(wǎng)公司和省級(jí)電網(wǎng)公司還原其電網(wǎng)公司的功能定位，主要從事電網(wǎng)投資運(yùn)行、電力傳輸配送，負(fù)責(zé)電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無(wú)歧視開放，按國(guó)家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)，起到“電力輸送通道”的作用。

也就是說(shuō)，改革后的國(guó)家電網(wǎng)公司和省級(jí)電網(wǎng)公司將失去其本不該有的、非企業(yè)的、非市場(chǎng)的職能，從盈利性單位變?yōu)楣檬聵I(yè)單位，不再以上網(wǎng)電價(jià)及銷售電價(jià)的價(jià)差作為收入來(lái)源，不參與配售側(cè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，只按照政府核定的輸配電價(jià)收取“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”。

(二)實(shí)現(xiàn)配電網(wǎng)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行

實(shí)現(xiàn)輸配分開、配電網(wǎng)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行是打破原電網(wǎng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系的必由之路，也是電網(wǎng)適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型，滿足分布式能源大規(guī)?？焖侔l(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，十八屆三中全會(huì)提出的混合所有制改革也為配電網(wǎng)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行和加快發(fā)展提供了新的思路和有利條件。

改革的思路是將原電網(wǎng)企業(yè)所有的配電資產(chǎn)分離出來(lái)，交由省級(jí)政府管理，并由地市級(jí)政府按照省級(jí)政府的委托將其與各級(jí)地方政府所有的配電資產(chǎn)以及社會(huì)資本所有的配電資產(chǎn)進(jìn)行混合所有制改造，大規(guī)模引入多元化的社會(huì)投資主體或配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者，組建規(guī)范的、獨(dú)立的地市級(jí)配電有限責(zé)任公司或配電股份有限公司，使之成為合格的配售側(cè)市場(chǎng)主體，參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

在推進(jìn)配電網(wǎng)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行過(guò)程中，考慮到配電網(wǎng)的自然壟斷屬性，為了保證電力市場(chǎng)體系的有序建設(shè)，需要同步加強(qiáng)以下兩方面的工作。

一是加強(qiáng)配電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，配電網(wǎng)的自然壟斷屬性決定了在一個(gè)配電區(qū)域內(nèi)只能有一個(gè)配電網(wǎng)。因此，為避免重復(fù)建設(shè)，地方配電網(wǎng)建設(shè)必須納入中央和地方各級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、分別實(shí)施”。

二是加強(qiáng)輸配電網(wǎng)的公平無(wú)歧視接入監(jiān)管，以保證電網(wǎng)對(duì)所有電力市場(chǎng)參與者提供無(wú)差別的接入服務(wù)，做到所有市場(chǎng)參與者的接入需求只由價(jià)格因素決定，不受其他因素影響，且定價(jià)方式對(duì)所有市場(chǎng)參與者相同。

(三)實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立

電力交易機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)是建立電力供需雙方有序的供求市場(chǎng),形成“ 多買多賣”市場(chǎng)格局的必要條件。與電網(wǎng)體制改革相對(duì)應(yīng)，需要同時(shí)構(gòu)建均衡有序、相互制衡的市場(chǎng)交易平臺(tái)體系。

理想情況下，電力交易機(jī)構(gòu)應(yīng)該和電力調(diào)度機(jī)構(gòu)一體化，同時(shí)完全獨(dú)立于所有的市場(chǎng)主體之外，類似于美國(guó)的ISO(Independent System Operator)，才能公平、公正、公開地開展電力市場(chǎng)建設(shè)。

但根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，當(dāng)前立刻實(shí)現(xiàn)調(diào)度交易中心完全獨(dú)立并不現(xiàn)實(shí)，而應(yīng)該采取循序漸進(jìn)的辦法，先實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，待時(shí)機(jī)成熟再考慮實(shí)現(xiàn)調(diào)度交易的一體化共同獨(dú)立。

現(xiàn)階段應(yīng)加快推進(jìn)對(duì)現(xiàn)有各省電力交易中心的股份制改造，建立科學(xué)的公司法人治理結(jié)構(gòu)，合理設(shè)定參股股東構(gòu)成和股權(quán)比例，保證參股各方的力量均衡、有序，實(shí)現(xiàn)交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行，使之成為公開透明、功能完善、主體多元的電力交易平臺(tái)。

這樣既減少改革的阻力，又在現(xiàn)有體制下邁出改革關(guān)鍵的一步。同時(shí)，在當(dāng)前調(diào)度機(jī)構(gòu)尚未獨(dú)立的情況下，政府必須以法規(guī)的形式明確規(guī)定調(diào)度和交易的職責(zé)，明晰二者的關(guān)系，建立健全雙方交流聯(lián)絡(luò)、信息共享的機(jī)制，以避免電力市場(chǎng)交易結(jié)果執(zhí)行過(guò)程中的二者爭(zhēng)論不休，難以運(yùn)作。

完善電網(wǎng)體制改革配套制度和機(jī)制

電網(wǎng)體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的體制架構(gòu)，還需要同步完善相關(guān)的工作機(jī)制，并使二者相互協(xié)調(diào)配合，才能最終形成結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效的電力市場(chǎng)體系。

(一)健全完善電力市場(chǎng)交易規(guī)則

形成“管住中間、放開兩頭”的電力市場(chǎng)體系，除了具備合格的市場(chǎng)交易主體和獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)外，還需要進(jìn)一步完善電力市場(chǎng)交易規(guī)則，明確各市場(chǎng)參與主體之間的權(quán)利和責(zé)任關(guān)系，確定電力市場(chǎng)交易的實(shí)現(xiàn)方式。

由于全國(guó)各地實(shí)際情況的差異，目前建立全國(guó)統(tǒng)一的交易規(guī)則體系并不現(xiàn)實(shí)，而應(yīng)由國(guó)家相關(guān)部門制定全國(guó)統(tǒng)一的原則性規(guī)定，總體上把握市場(chǎng)建設(shè)的方向和原則，各地在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各自實(shí)際，在尊重電力系統(tǒng)物理屬性的原則下，根據(jù)各地資源稟賦、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、用戶特點(diǎn)和負(fù)荷特性，完善各自的電力市場(chǎng)交易規(guī)則，著力推進(jìn)電力中長(zhǎng)期交易、輔助服務(wù)市場(chǎng)及現(xiàn)貨市場(chǎng)。

(二)妥善處理電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼

建立市場(chǎng)化的輸配電價(jià)形成機(jī)制需要妥善處理電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。對(duì)此，首先應(yīng)當(dāng)明確照顧低收入群體的承受能力，支持重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的用電成本等是政府部門的職責(zé)，而不是電力企業(yè)的義務(wù)，過(guò)去長(zhǎng)期存在的電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼事實(shí)上是由電力企業(yè)承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)功能。

其次，由于交叉補(bǔ)貼存在的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，不可能一蹴而就的解決，現(xiàn)階段完全取消電價(jià)中的交叉補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)的，也不可行，應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)的方式，隨著電力市場(chǎng)化體系的完善而逐步解決。

當(dāng)前，應(yīng)由省級(jí)政府結(jié)合發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化和售電價(jià)格市場(chǎng)化的改革進(jìn)程，因地制宜地逐步剝離和厘清工商業(yè)電價(jià)中隱形的交叉補(bǔ)貼項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一測(cè)算形成補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一核定到電價(jià)，由省級(jí)電網(wǎng)公司代省級(jí)政府統(tǒng)一征收，并向社會(huì)公布，接受各方監(jiān)督，將交叉補(bǔ)貼分級(jí)并透明化，改隱形暗補(bǔ)為明補(bǔ)，將市場(chǎng)行為與公共事業(yè)分離開。

同時(shí)，通過(guò)逐步提高居民價(jià)格完善階梯電價(jià)機(jī)制，逐步減量并最后取消對(duì)居民電價(jià)的補(bǔ)貼。

(三)充分發(fā)揮電力市場(chǎng)管委會(huì)作用

電力市場(chǎng)管理委員會(huì)是電力市場(chǎng)主體成員的自治性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在電力市場(chǎng)建設(shè)、交易規(guī)則制定、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督、市場(chǎng)秩序維護(hù)、市場(chǎng)主體合理訴求反映等方面發(fā)揮著重要作用。

目前我國(guó)雖然很多省份都建立了電力市場(chǎng)管委會(huì)，但在市場(chǎng)主體資質(zhì)、管委會(huì)組織結(jié)構(gòu)和具體工作機(jī)制方面存在差異，同時(shí)，各省管委會(huì)建設(shè)在執(zhí)行層面的進(jìn)度參差不齊，諸多省份尚未建立科學(xué)合理的工作機(jī)制，導(dǎo)致市場(chǎng)管委會(huì)的作用沒有充分發(fā)揮。

因此，應(yīng)進(jìn)一步明確電力市場(chǎng)管委會(huì)的功能定位和職責(zé)，完善相關(guān)工作機(jī)制，使管委會(huì)更好的發(fā)揮作用。

一方面，要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的市場(chǎng)管委會(huì)組織架構(gòu)和工作機(jī)制，規(guī)范管委會(huì)運(yùn)營(yíng)，提高市場(chǎng)管委會(huì)的議事決策能力和自我管理能力。

另一方面，強(qiáng)化市場(chǎng)管委會(huì)的市場(chǎng)監(jiān)督功能。基于各省電力市場(chǎng)建設(shè)情況，建立與之相適應(yīng)的市場(chǎng)監(jiān)督規(guī)章制度體系，不斷規(guī)范市場(chǎng)管委會(huì)的整個(gè)監(jiān)督流程和程序，同時(shí)，加強(qiáng)電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督過(guò)程的信息公開，增強(qiáng)監(jiān)督的透明性，以提高市場(chǎng)主體參與交易的積極性，保證電力市場(chǎng)的開放、公開、競(jìng)爭(zhēng)與高效。

(四)建立政府部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

推動(dòng)電網(wǎng)體制改革，建立完善電力市場(chǎng)體系，需要各級(jí)政府有關(guān)運(yùn)行、能源、價(jià)格和能源監(jiān)管等部門的相互支持與配合，形成工作合力，共同推進(jìn)。

建立相關(guān)政府部門的協(xié)同工作機(jī)制，一是要明確具體工作牽頭部門。以相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和部門“三定”規(guī)定為主要依據(jù)，明確工作中不同工作任務(wù)的牽頭部門和會(huì)同參與部門，增強(qiáng)各部門落實(shí)工作的責(zé)任感。

二是要明確相關(guān)部門職責(zé)分工。根據(jù)相關(guān)部門的主要職責(zé)，明確各部門在職責(zé)邊界事項(xiàng)中的任務(wù)分工，根據(jù)分工承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。

三是要建立完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制。由牽頭部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、事前會(huì)商、聯(lián)合督查等方式方法建立健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制，保證工作實(shí)效。

四是要建立日常信息共享機(jī)制。充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，規(guī)范相關(guān)信息資源開放、共享、交換、利用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的互聯(lián)互通。

上述電網(wǎng)體制改革的思路并非標(biāo)新立異的構(gòu)想，基本是上一輪電改準(zhǔn)備實(shí)施而未實(shí)施方案的深化和完善，只是在今天能源轉(zhuǎn)型的大背景下，顯得尤為必要和迫切。只有盡快實(shí)施輸配分開的電網(wǎng)體制改革，才能最大限度激發(fā)各方的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)而推動(dòng)電力體制改革按照預(yù)定方向前進(jìn)并快速達(dá)到目標(biāo)，反之，則會(huì)使各項(xiàng)改革進(jìn)程舉步維艱。