致命的補貼：2000億元補貼缺口路向何方？

時至今日，可再生能源補貼拖欠問題已將整個新能源產(chǎn)業(yè)推到了懸崖邊緣，補貼不到位、開發(fā)企業(yè)融資困難、資金鏈難堪重負，導(dǎo)致“三角債”問題愈加嚴(yán)重。2000億元補貼缺口會把新能源產(chǎn)業(yè)推向何方？

因可再生能源補貼不到位導(dǎo)致的一系列連鎖反應(yīng)，正在改變著這個行業(yè)的游戲規(guī)則。

電站資產(chǎn)一度被看成企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)金奶牛，但2019年以來，新能源行業(yè)出售電站蔚然成風(fēng)，尤其是民營企業(yè)手中運行的大量電站資產(chǎn)，在補貼不能兌現(xiàn)的背景下，越來越成為了燙手的山芋。

2019年6月，全球最大的光伏展會上海SNEC期間，一項收購震動了整個業(yè)界。保利協(xié)鑫擬將控股子公司協(xié)鑫新能源51％的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給華能集團。前者是全球第二大的光伏電站運營商，截至2018年底光伏裝機達7．3GW。若此項收購最終完成，協(xié)鑫新能源控股權(quán)將轉(zhuǎn)手至華能集團。

協(xié)鑫新能源是協(xié)鑫集團重要的利潤來源之一，但其依靠舉債擴張的模式正在挑戰(zhàn)其現(xiàn)金流的運轉(zhuǎn)。新能源補貼的滯后，成為協(xié)鑫新能源的不可承受之重，最終迫使協(xié)鑫集團將多年培育的光伏電站資產(chǎn)轉(zhuǎn)手他人。

“電站業(yè)務(wù)更適合央企來做?！眳f(xié)鑫集團內(nèi)部人士表示。其言外之意，央企可以獲得遠低于民營企業(yè)的融資成本，與需要大規(guī)模融資的光伏電站開發(fā)相匹配；更重要的是，央企的實力更加雄厚，能夠撐過補貼的拖欠期。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，中國以風(fēng)電、光伏為主的新能源制造業(yè)，已經(jīng)發(fā)展為全球最具競爭力的產(chǎn)業(yè)；同期大規(guī)模開發(fā)的風(fēng)力、光伏發(fā)電站，其累計裝機規(guī)模、新增裝機規(guī)模均已經(jīng)多年位居世界第一。

與此同時，作為新能源補貼的可再生能源附加基金征收標(biāo)準(zhǔn)長期以來未能提高，其體量已難以匹配下游快速發(fā)展的風(fēng)光電站規(guī)模，因此補貼缺口逐年擴大。捉襟見肘的補貼資金之下，是同此涼熱的電站運營企業(yè)。

在近期舉辦的多個新能源內(nèi)部論壇上，即便是央企新能源業(yè)務(wù)的負責(zé)人，也大倒苦水，直言補貼滯后帶來的壓力已經(jīng)愈發(fā)難以承受。數(shù)據(jù)顯示，多家具有大規(guī)模電站業(yè)務(wù)的中央企業(yè)，其補貼資金被拖欠的規(guī)模均已超過百億。

毋庸諱言，新能源補貼激勵了中國的光伏、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)從無到有、從弱到強，并刺激了下游風(fēng)、光電站的快速發(fā)展，成為中國能源清潔轉(zhuǎn)型的重要推力。但在時下風(fēng)電、光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新節(jié)點，新能源補貼拖欠已成為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的嚴(yán)重桎梏，解決補貼拖欠已迫在眉睫。

不可承受之重

如果協(xié)鑫新能源控制權(quán)轉(zhuǎn)手華能最終落地，意味著協(xié)鑫集團多年來狂飆突進的下游戰(zhàn)略宣告終結(jié)。而終結(jié)協(xié)鑫下游戰(zhàn)略的，正是愈演愈烈的補貼拖欠問題。

2014年，協(xié)鑫集團控股的港股上市公司保利協(xié)鑫控股了另一家港股上市公司森泰集團，保利協(xié)鑫將光伏電站剝離至泰森集團后易名為協(xié)鑫新能源，專注于發(fā)展下游光伏電站業(yè)務(wù)。彼時，由于光伏電站為固定上網(wǎng)電價，電費收入穩(wěn)定，現(xiàn)金流可預(yù)見，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為光伏電站是一種極為適合證券化的資產(chǎn)。

除協(xié)鑫新能源外，港股還有2015年江山控股收購光伏開發(fā)商中科恒源轉(zhuǎn)型為光伏電站開發(fā)商，以及招商新能源的光伏開發(fā)平臺聯(lián)合光伏（現(xiàn)易名為“熊貓綠能”）。

這些開發(fā)商當(dāng)時對光伏電站證券化的前景十分樂觀。通過投資并網(wǎng)新的光伏電站，上市公司可以增加收入和利潤，推高股價，再通過股權(quán)進行低成本融資，繼續(xù)擴張電站規(guī)模，如此反復(fù)。

但這一邏輯很快被補貼拖欠的現(xiàn)實打破。普遍的補貼拖欠嚴(yán)重影響了上市公司的現(xiàn)金流，這些上市公司的股價長期低迷，股權(quán)融資通道近乎失效，只能退而求其次，選擇高成本的債務(wù)融資。

協(xié)鑫新能源從2015年開始大規(guī)模發(fā)展光伏電站，2015－2016年光伏裝機同比增長167％、114％，2017年開始降速，光伏裝機同比增長70％，2018裝機增長22％。截至2018年底，協(xié)鑫新能源總裝機為7309MW，裝機總量位列全球第二，僅次于國家電投。

股權(quán)融資通道不暢的背景下，協(xié)鑫新能源只能轉(zhuǎn)向債券融資，并向關(guān)聯(lián)公司借款。協(xié)鑫新能源年報顯示，2018年其有息負債同比增加超過50億元，總負債率高達84．1％，與2017年持平。與此相對應(yīng)的，是規(guī)模愈發(fā)龐大的拖欠補貼。2018年協(xié)鑫新能源政府補貼應(yīng)收款高達67．8億元。

一面是壓頂?shù)木蘖總鶆?wù)，另一面是大量的補貼資金無法到賬補充現(xiàn)金流，導(dǎo)致協(xié)鑫新能源陷入一個危險的境地，最終促使協(xié)鑫集團下定決心，為協(xié)鑫新能源尋找新的買主。

事實上，協(xié)鑫新能源僅是補貼拖欠引發(fā)企業(yè)困境的一個標(biāo)本。在新能源行業(yè)，無論是光伏還是風(fēng)電，補貼拖欠困擾了全行業(yè)，下游電站資產(chǎn)越多，遭遇的補貼拖欠的壓力就越大。

根據(jù)國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成的測算，截至2018年底，可再生能源補貼拖欠已經(jīng)達到2000億元人民幣，不算2019年以后的新增補貼，20年后補貼全部退出，合計需約3萬億元補貼資金。

可再生能源補貼資金長期拖欠，導(dǎo)致不少企業(yè)資金鏈斷裂、停產(chǎn)、瀕臨倒閉。獲得補貼的前提是首先進入可再生能源目錄，目前可再生能源目錄已經(jīng)錄入了7批可再生能源項目。

在1－7批可再生能源目錄中，風(fēng)電項目累計獲得補貼1282．9 5億元，占49．8％。相對于光伏而言，更早發(fā)展的風(fēng)電進入目錄的項目較多。但不論是風(fēng)電還是光伏，更多的項目不在目錄當(dāng)中。

業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，目前，可再生能源附加不能大幅開源。若無新的財政補貼資金來源，國家第八批可再生能源補貼目錄申請和批準(zhǔn)將遙遙無期。

補貼“拖延癥”

可再生能源發(fā)電補貼發(fā)放的初衷，本是一樁“有心栽花”的美事。然而回顧這些年的發(fā)展歷程，卻漸漸走成了“花開反成重負”的憾事。

2006年，國家開始征收可再生能源電價附加收入，并成為補貼資金的主要來源，可再生能源行業(yè)在政策和補貼的激勵下得到了長足的發(fā)展，增長迅速。2012年，財政部、國家發(fā)改委與國家能源局出臺《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》，發(fā)布了第一批可再生能源電價補貼目錄，經(jīng)過審核進入補貼目錄的可再生能源項目，可以按規(guī)有序地拿到財政部發(fā)放的補貼。

從2012年6月至2018年6月，我國共下發(fā)了七批可再生能源電價補貼目錄。其中，2012—2014年下發(fā)了五批，2016年8月下發(fā)第六批目錄，第七批目錄于2018年6月正式下發(fā)。

從時間上可以看出，補貼目錄出臺的間隔在不斷地拉長。前四批項目申報并未出現(xiàn)大的滯后，在第五批開始出現(xiàn)滯后。從第六批可再生能源電價附加資金補助目錄開始，可再生能源發(fā)電項目從并網(wǎng)到確定進入目錄最快也要滯后一年半，可再生能源企業(yè)實際上拿到補貼需要兩年甚至更長的時間，承受著巨額補貼拖欠。

“不知何時并網(wǎng)項目可以進入補貼目錄，進入目錄不知何時可以拿到補貼，拿到補貼不知道下一筆何時可以到賬……”這些年來，可再生能源發(fā)電補貼目錄一批批地出，補貼一年年地拖，企業(yè)面對著同步走高的成本壓力，被拖欠的補貼只能計入應(yīng)收賬款，等待著有朝一日補貼可以實際到位。

目前，第八批補貼項目申報仍未開始，甚至有消息稱財政部正醞釀停止第八批補貼目錄申報，這意味著2016年4月并網(wǎng)的項目，已經(jīng)超過3年仍沒有進入補貼目錄，甚至可能不會再有機會。

在國家計劃發(fā)放補貼之初，并沒有預(yù)想到會面臨著如此之大的缺口。補貼拖欠的背后，有著可再生能源行業(yè)過快發(fā)展，和產(chǎn)業(yè)扶持政策彈性難以適應(yīng)其節(jié)奏的矛盾。

原本國家發(fā)放補貼是為了鼓勵可再生能源發(fā)展達到“及格線”，卻沒有想到可再生能源發(fā)展有如出人意料的“逆襲生”一般，竟超跑了如此之多。

中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，截止2018年6月底，中國光伏總裝機容量為156GW，而進入前七批進入可再生能源補貼目錄的光伏電站規(guī)模共計約50GW，僅占目前中國總裝機規(guī)模的32％。截止2018年6月底，風(fēng)電累計并網(wǎng)196GW，進入目錄的為140GW，約28％的風(fēng)電項目未進入補貼目錄。除此之外，還有部分生物質(zhì)項目未進目錄。

以發(fā)展迅猛的光伏為例，2016年3月份之后并網(wǎng)的光伏項目，均未進入可再生能源補貼目錄。而到2018年底，我國光伏裝機達到174．63GW。意味著有70％以上、總規(guī)模超120GW的光伏項目沒有進入補貼目錄。

2006年以來，經(jīng)過6次上調(diào)電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，我國可再生能源附加費征收標(biāo)準(zhǔn)從最早的0．1分千瓦時，逐步提高至1．9分千瓦時，由國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加來組成補貼資金池予以支付。

目前可再生能源補貼資金來源以電價附加為主（約80％），財政補貼為輔（不超過20％）。2015年之前，補貼仍在有序發(fā)放，而隨著可再生能源規(guī)模發(fā)展和技術(shù)的快速進步，可再生能源尤其是光伏行業(yè)呈現(xiàn)了爆發(fā)式增長，補貼漸漸難承其重。

北京先見能源咨詢有限公司董事長彭立斌曾發(fā)文表示，“產(chǎn)業(yè)高歌猛進的同時，由于產(chǎn)業(yè)扶持政策彈性難以適應(yīng)技術(shù)進步的超常發(fā)展，補貼資金需求增長與社會承受力有限的矛盾，構(gòu)成了補貼拖欠的基礎(chǔ)環(huán)境?！?/p>

除可再生能源發(fā)展過快，可再生能源附加不能覆蓋之外，可再生能源征收率也并不理想。2017年底，國家能源局在《關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第五次會議第4253號提交答復(fù)的函》中針對可再生能源發(fā)展中補貼拖欠等問題進行了回復(fù)。

根據(jù)文件，補貼拖欠的原因主要在于可再生能源補貼資金應(yīng)收盡收的難度較大，實際征收率僅85％左右，缺口主要是自備電廠未足額繳納電價附加基金，主要集中于新疆、甘肅、內(nèi)蒙古和山東等地區(qū)。

對此，國家能源局表示下一步將會明確地方主體責(zé)任，加大可再生能源補貼資金的征收力度，但對于提高可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)的建議，在當(dāng)時的情況下難度較大。彼時，我國可再生能源補貼拖欠額度已過千億。中國光伏行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，可再生能源補貼拖欠已累計達1127億元。

這種背景下，眾多依賴補貼的可再生能源企業(yè)困境求生，不乏借高息貸款的企業(yè)，甚至有部分企業(yè)資金鏈斷裂導(dǎo)致停產(chǎn)，通過變賣下游電站以改善現(xiàn)金流狀況成為不少企業(yè)的選擇。

2019年6月19日，財政部公布為可再生能源電價附加收入安排的支出預(yù)算為886億元。優(yōu)先足額及時支付光伏扶貧、自然人分布式光伏、公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)等涉及民生的項目。對于其他發(fā)電項目，按照各項目補貼需求等比例撥付。

雖然這將有助于填補前七批項目大約三分之二的補貼缺口，但是還有眾多未進入補貼目錄的新可再生能源項目。彭博新能源財經(jīng)估算，如不采取其他措施，補貼赤字將在未來25年給項目持有企業(yè)持續(xù)帶來壓力。