我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的總體進(jìn)展及下一步建議

溫室氣體排放增加將會(huì)影響人類生存已成為共識(shí)，應(yīng)對(duì)氣候變化已是標(biāo)志性的全球議題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與并在全球氣候治理體系建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。我國(guó)正處于全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)初期，應(yīng)當(dāng)牢記溫室氣體減排初心，積極履行國(guó)際減排承諾，加快建設(shè)進(jìn)度，建成切實(shí)可行、穩(wěn)定運(yùn)行的全國(guó)碳市場(chǎng)。

一、全球應(yīng)對(duì)氣候變化的形勢(shì)

現(xiàn)代主流科學(xué)模擬顯示，大氣中二氧化碳濃度加倍會(huì)引起全球溫升3±1.5℃。政府間氣候變化專業(yè)委員會(huì)（IPCC）的五次評(píng)估，證實(shí)了人為因素導(dǎo)致氣候變化的科學(xué)結(jié)論，對(duì)全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化的政治進(jìn)程產(chǎn)生了重大影響。

（一）應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際政治格局

碳排放權(quán)就是發(fā)展權(quán)，應(yīng)對(duì)氣候變化是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的全球性問題，是涉及國(guó)家利益的國(guó)際政治問題，一定程度上受全球政治格局的影響。

發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家形成兩大陣營(yíng)，各陣營(yíng)內(nèi)又有所分化。發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程是碳排放的主要因素，且推動(dòng)減排有利于其輸出技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，減排則可能限制潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，因此形成了兩大對(duì)立陣營(yíng)。由于利益訴求的差異，氣候談判形成了三股力量，即歐盟、歐盟以外發(fā)達(dá)國(guó)家（又稱“傘形集團(tuán)”）、發(fā)展中國(guó)家（77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)）。隨著中國(guó)排放量取代美國(guó)居世界首位、發(fā)展中國(guó)家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異加大以及發(fā)達(dá)國(guó)家的鼓動(dòng)等原因，發(fā)展中國(guó)家中的小島國(guó)、最不發(fā)達(dá)國(guó)家和中等收入國(guó)家之間的立場(chǎng)出現(xiàn)了分歧，但格局尚未有根本性變化。

共同但有區(qū)別的責(zé)任是矛盾焦點(diǎn)，部分發(fā)達(dá)國(guó)家不愿承擔(dān)?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》約定發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家要承擔(dān)共同但有區(qū)別責(zé)任，前者要為后者提供減排技術(shù)和資金，這一原則當(dāng)前受到發(fā)達(dá)國(guó)家的挑戰(zhàn)。因不滿《京都議定書》中發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)實(shí)質(zhì)性義務(wù)，美國(guó)拒絕該協(xié)議，由此氣候變化國(guó)際合作進(jìn)程進(jìn)入了長(zhǎng)期低潮。盡管巴厘路線圖通過發(fā)達(dá)國(guó)家減緩承諾和發(fā)展中國(guó)家適當(dāng)減緩行動(dòng)的雙軌安排把美國(guó)拉回談判，但對(duì)這種安排的理解仍有重大分歧。

（二）主要國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)狀

傘型集團(tuán)中，美國(guó)和日本態(tài)度消極，韓國(guó)較為積極。美國(guó)，唐納德·特朗普認(rèn)為《巴黎協(xié)定》會(huì)帶來“苛刻財(cái)政和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)”并于2018年6月宣布退出，公布了“美國(guó)第一能源計(jì)劃”，該計(jì)劃反對(duì)美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、不給自身能源和碳排放設(shè)限等；日本，在京都談判之初曾附和美國(guó)反對(duì)量化減排指標(biāo)，《巴黎協(xié)定》通過后，日本表示無法兌現(xiàn)2050年溫室氣體排放量較目前減少80%的長(zhǎng)期目標(biāo)；韓國(guó)，落實(shí)《巴黎協(xié)定》的意志較為堅(jiān)定，組建了直屬于國(guó)家總理的氣候變化協(xié)約對(duì)策機(jī)構(gòu)，其《綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)法》將應(yīng)對(duì)氣候變化、建設(shè)低碳社會(huì)作為實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)的重要組成部分。

歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化上一直態(tài)度積極。歐盟主要國(guó)家前期均通過了相關(guān)立法，如英國(guó)《氣候變化法》、法國(guó)《法國(guó)環(huán)境法典》和《電力自由法》、德國(guó)《可再生能源法》和《可再生能源法修訂案》等。法國(guó)，G20大阪峰會(huì)期間，法國(guó)重申了加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作、推動(dòng)《巴黎協(xié)定》全面有效實(shí)施的承諾。英國(guó)，2019年6月，英國(guó)政府向議會(huì)遞交針對(duì)現(xiàn)行“氣候變化法案”的修正案，提出2050年前實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放新目標(biāo)。德國(guó)，將在2038年前逐步淘汰燃煤發(fā)電，到2030年時(shí)通過一系列措施將溫室氣體排放量降至比1990年減少55%。其他歐洲國(guó)家也在考慮淘汰燃煤發(fā)電，以應(yīng)對(duì)氣候變化。

中國(guó)一直積極致力于應(yīng)對(duì)氣候變化。作為最大的碳排放國(guó)和最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，中國(guó)多次強(qiáng)調(diào)將會(huì)積極落實(shí)《巴黎協(xié)定》。中國(guó)提出將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)，非化石能源占比提高到20%，單位GDP碳排放比2005年下降60%~65%，森林蓄積量增加45億立方米。黨的十九大報(bào)告提出中國(guó)要成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者，中國(guó)有信心和決心實(shí)現(xiàn)承諾。

通過總量控制下的市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排，已成為多數(shù)國(guó)家的政策選擇。歐盟、美國(guó)加州、日本、澳大利亞、韓國(guó)和新西蘭等國(guó)家和地區(qū)紛紛建立了各具特色的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化，建立全國(guó)碳市場(chǎng)提供了有益的參考。

二、我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)總體進(jìn)展和成效

我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)主要分為兩部分：一是區(qū)域碳交易試點(diǎn)建設(shè)，基本已正常運(yùn)行5年以上；二是全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)，當(dāng)前還處于制度體系建設(shè)階段，尚未正式交易。

（一）總體進(jìn)展

碳交易試點(diǎn)工作進(jìn)展。2011年10月底，國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)了北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7省市開展碳交易試點(diǎn)，具體制度不做統(tǒng)一要求，各試點(diǎn)地區(qū)可自行設(shè)計(jì)試點(diǎn)碳交易體系。各試點(diǎn)制度體系基本相同，包括建立法律法規(guī)的制度支撐，確定納入門檻和分配方法的配額分配方案，建設(shè)涵蓋各類交易要素的交易市場(chǎng)，制定規(guī)范的核查指南和核查機(jī)構(gòu)管理規(guī)定，開發(fā)穩(wěn)定高效的注冊(cè)登記、交易和排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)，制定中國(guó)核證自愿減排量抵消制度和開展各類能力建設(shè)等。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同帶來的制度設(shè)計(jì)差異，試點(diǎn)為全國(guó)碳市場(chǎng)提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

構(gòu)建全國(guó)碳市場(chǎng)體系的探索。在試點(diǎn)碳市場(chǎng)運(yùn)行的同時(shí)，國(guó)家就開始了全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)建設(shè)的探索。一方面，2012年6月出臺(tái)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，建立了溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，推動(dòng)了自愿減排項(xiàng)目開發(fā)和利用，形成了規(guī)范的管理機(jī)制；另一方面，建設(shè)強(qiáng)制碳市場(chǎng)，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化立法和管理?xiàng)l例等頂層設(shè)計(jì)，研究制定行業(yè)配額分配方案，依托試點(diǎn)建設(shè)交易系統(tǒng)和注冊(cè)登記系統(tǒng)等支撐平臺(tái)及運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，開展全國(guó)范圍覆蓋行業(yè)的企業(yè)溫室氣體核查工作，研究登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)和核查機(jī)構(gòu)等相關(guān)方的管理制度，充分調(diào)研試點(diǎn)和企業(yè)并開展各類能力建設(shè)等。

（二）建設(shè)成效

試點(diǎn)碳市場(chǎng)進(jìn)行了有益探索。至2014年6月，7個(gè)試點(diǎn)全部啟動(dòng)了交易，經(jīng)過數(shù)年運(yùn)行，碳交易試點(diǎn)工作取得顯著成效。一是建立了獨(dú)具特色的制度體系和工作機(jī)制，試點(diǎn)省市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，各試點(diǎn)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)了不同的制度體系，組建了運(yùn)行有效的工作機(jī)制。二是市場(chǎng)配置環(huán)境資源的作用逐漸發(fā)揮，碳價(jià)格激勵(lì)企業(yè)減排的機(jī)制初步形成，截至2019年6月，7個(gè)試點(diǎn)配額現(xiàn)貨交易約3.4億噸，交易額約66.2億元，湖北試點(diǎn)部分納入企業(yè)通過碳市場(chǎng)獲利達(dá)3.5億元，湖北納入企業(yè)四年累計(jì)減排超過2000萬噸。三是開發(fā)了系統(tǒng)支撐平臺(tái)，積累了系統(tǒng)設(shè)計(jì)和平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了一批專業(yè)化人才。試點(diǎn)工作為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)打下了較好的基礎(chǔ)，也為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

全國(guó)碳市場(chǎng)初步完成了制度體系設(shè)計(jì)。2017年12月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著正式啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系。國(guó)家明確了全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)分別由湖北省和上海市牽頭承建，并組織研究設(shè)計(jì)了兩個(gè)系統(tǒng)的建設(shè)方案，全國(guó)企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)直報(bào)系統(tǒng)建設(shè)也在推進(jìn)中。《碳排放配額總量設(shè)定和分配技術(shù)指南》《碳排放核查管理辦法》和兩個(gè)系統(tǒng)的管理辦法等主要制度的起草也基本完成。2019年4月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》對(duì)外征求意見。根據(jù)安排，我國(guó)將在2020年正式啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)的交易，初步先納入電力行業(yè)，再逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和航空等7個(gè)行業(yè)。

三、下一步工作重點(diǎn)和建議

未來一段時(shí)期，全國(guó)碳市場(chǎng)仍然面臨艱巨的挑戰(zhàn)，必須結(jié)合國(guó)際、國(guó)內(nèi)新形勢(shì)和新要求，聚焦關(guān)鍵問題，探索解決方案，切實(shí)處理好全國(guó)碳排放交易目標(biāo)、政策、制度、支撐系統(tǒng)和試點(diǎn)的關(guān)系，謀劃好工作思路，做好重點(diǎn)工作。

（一）重點(diǎn)工作

一是加快建立完善全國(guó)碳市場(chǎng)制度體系。進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例，進(jìn)一步完善碳市場(chǎng)的法律制度和政策導(dǎo)向。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作，配額分配管理、市場(chǎng)管理與監(jiān)督制度建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障。有序推進(jìn)溫室氣體自愿減排交易機(jī)制改革。明確中央、地方、行業(yè)和企業(yè)的任務(wù)分工，抓好各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，共同推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。

二是加快推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。支撐系統(tǒng)包括注冊(cè)登記結(jié)算系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，是開展碳交易的物理基礎(chǔ)平臺(tái)。應(yīng)盡快加強(qiáng)對(duì)支撐系統(tǒng)承建省市和聯(lián)建9個(gè)省市建設(shè)任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快出臺(tái)系統(tǒng)管理辦法；推進(jìn)系統(tǒng)間的鏈接，加快系統(tǒng)測(cè)試運(yùn)行和重點(diǎn)排放企業(yè)在系統(tǒng)的開戶工作；督促承擔(dān)單位開展系統(tǒng)的技術(shù)研究和創(chuàng)新，進(jìn)一步提高系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性。

三是推動(dòng)重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、核查和配額制度建設(shè)。加快制定重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體排放核算、報(bào)告和核查管理辦法，完善企業(yè)溫室氣體核算報(bào)告指南與技術(shù)規(guī)范。督促指導(dǎo)各地方開展碳排放數(shù)據(jù)的報(bào)送、核算與核查，以及制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃有關(guān)工作。加強(qiáng)第三方核查機(jī)構(gòu)培育和管理工作力度，避免涉及關(guān)聯(lián)交易的風(fēng)險(xiǎn)，確保核查數(shù)據(jù)質(zhì)量。同時(shí)，加快企業(yè)排放信息披露制度建設(shè)，落實(shí)資金保障，支持地方開展碳盤查工作，共同做實(shí)碳排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)工作。

（二）相關(guān)建議

一是要處理好減排目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于增速放緩、傳統(tǒng)動(dòng)能趨弱、向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的階段。盡快設(shè)立切實(shí)可行的減排目標(biāo)，不但有利于促進(jìn)碳市場(chǎng)的平穩(wěn)有序發(fā)展，也有利于培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合好我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和2030年左右達(dá)峰的基本趨勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)的減排目標(biāo)設(shè)計(jì)研究，加快研究成果轉(zhuǎn)化為政策目標(biāo)，進(jìn)一步完善碳市場(chǎng)政策導(dǎo)向，增強(qiáng)各政府部門間、中央和地方、政府和企業(yè)間的溝通協(xié)調(diào)，探索出適應(yīng)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的階段減排目標(biāo)，并與“十四五”規(guī)劃、國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)形成有效銜接。

二是要處理好試點(diǎn)和全國(guó)碳市場(chǎng)的關(guān)系。試點(diǎn)碳市場(chǎng)不僅為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也在機(jī)構(gòu)建設(shè)、市場(chǎng)培育、技術(shù)創(chuàng)新、人才隊(duì)伍等方面為全國(guó)碳市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)碳市場(chǎng)向全國(guó)碳市場(chǎng)的平穩(wěn)過渡，一方面要支持試點(diǎn)碳市場(chǎng)的建設(shè)，鼓勵(lì)試點(diǎn)碳市場(chǎng)在制度基礎(chǔ)、市場(chǎng)要素、工作系統(tǒng)等方面向全國(guó)碳市場(chǎng)靠攏，引導(dǎo)試點(diǎn)碳市場(chǎng)妥善處理好試點(diǎn)配額和全國(guó)碳市場(chǎng)配額的管理；另一方面，要繼續(xù)深化試點(diǎn)碳市場(chǎng)，發(fā)揮試點(diǎn)碳市場(chǎng)先行先試的作用，鼓勵(lì)地方試點(diǎn)創(chuàng)新，并繼續(xù)為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提供有益經(jīng)驗(yàn)。

三是處理好轉(zhuǎn)隸后工作關(guān)系，做好能力建設(shè)。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院安排部署，全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)工作轉(zhuǎn)隸到生態(tài)環(huán)境部，相應(yīng)的地方主管部門和支撐單位也發(fā)生改變。因此必須根據(jù)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作面臨的新形勢(shì)和新要求，做好協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、環(huán)保執(zhí)法等優(yōu)勢(shì)。適時(shí)開展能力建設(shè)工作，構(gòu)建好能力建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，統(tǒng)一編制培訓(xùn)教材，開展多層次、多形式的能力建設(shè)活動(dòng)，加大建設(shè)資金保障，確保碳市場(chǎng)人才基礎(chǔ)牢固，最大程度保障好全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性。