從2019項目建設(shè)方案窺探光伏新政機制及思路

　　日前，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于2019年風電、光伏發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知》(國能發(fā)新源〔2019〕49號)，明確了2019年風電和光伏發(fā)電項目建設(shè)政策。

　　文件及其附件二《2019年光伏發(fā)電項目建設(shè)工作方案》(以下簡稱《光伏方案》)設(shè)計的光伏發(fā)電競爭配置機制，體現(xiàn)了國家改革光伏發(fā)電管理機制的思路和行動，光伏發(fā)電項目建設(shè)政策進入新階段，將開啟市場良性發(fā)展新征程。

　　新機制立足當前，著眼長遠

　　全新系統(tǒng)性的機制首先立足當前。

　　“十三五”以來我國光伏發(fā)電新增和累計裝機、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模均居世界首位，在推動能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。但在以市場帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補貼資金、并網(wǎng)消納等方面也面臨挑戰(zhàn)。系統(tǒng)性新機制立足當前行業(yè)發(fā)展需求，通過競爭等市場化手段營造市場空間，引導產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

　　機制設(shè)計更著眼于光伏發(fā)電的長遠發(fā)展。

　　雖然《光伏方案》是就做好2019年光伏發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)工作提出有關(guān)要求，但機制設(shè)計的多個方面，如項目分類管理、資金量入為出、市場競爭配置、全國統(tǒng)一排序、嚴格預警管理等，均表明這一創(chuàng)新政策并非僅僅考慮2019年的行業(yè)發(fā)展需求，而是從2019年到全面實現(xiàn)光伏發(fā)電去補貼之前，對需要國家電價補貼的光伏發(fā)電項目建設(shè)管理提出了總體思路、原則方式和相關(guān)要求。

　　根據(jù)2019年政策實施情況，細節(jié)和要求后續(xù)可以完善，后續(xù)年度資金規(guī)?？赡苷{(diào)整，但機制總方向和思路是明確的。此外，通過深入分析可以看出，競爭配置、全國排序、修正電價、預警管理等機制關(guān)鍵點也可適用于光伏發(fā)電實現(xiàn)全面去補貼之后的階段。機制設(shè)計著眼長遠，考慮了政策的平滑過渡和銜接，以推進光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

　　新思路明確方向，體現(xiàn)創(chuàng)新

　　政策思路主要是市場導向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進，其創(chuàng)新之處體現(xiàn)在以下方面。

　　機制方向：市場導向。

　　“十三五”以來國內(nèi)光伏發(fā)電市場和產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴大，國家高質(zhì)量發(fā)展要求、電力市場化改革等宏觀政策環(huán)境、光伏發(fā)電發(fā)展模式和面臨的問題挑戰(zhàn)都發(fā)生改變，原有的國家層面確定各地區(qū)年度發(fā)展規(guī)模、地方層面確定項目的管理模式已難以滿足新形勢和行業(yè)發(fā)展需要。

　　新機制的設(shè)計是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場化手段，實現(xiàn)項目規(guī)模和布局配置以及確定各項目電價補貼水平，提升補貼資金效率，充分體現(xiàn)了市場導向的政策管理思路。

　　政策手段：競爭配置。

　　自2016年國家要求對集中光伏電站實施地方競爭配置項目，但地方競爭配置加上國家為電價補貼“買單”的費用補償機制，造成降低補貼強度、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的效果非常有限，分布式光伏也沒有建立市場競爭機制。

　　新機制考慮了光伏發(fā)電市場規(guī)?；l(fā)展基礎(chǔ)和條件，要求除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發(fā)電項目原則上均須按照競爭配置方式，通過項目業(yè)主申報、競爭排序方式確定國家補貼項目及電價。

　　國家補貼資金優(yōu)先用于電價補貼退坡力度大、能盡快實現(xiàn)平價的項目和地區(qū)，發(fā)揮國家補貼資金支持先進企業(yè)和引領(lǐng)補貼退坡、推進平價進程的作用。

　　競爭配置均由地方組織實施，地方應(yīng)綜合考慮發(fā)展規(guī)劃、當?shù)刭Y源條件、監(jiān)測預警、市場消納、建設(shè)成本等因素，制定適合本省的競爭配置工作方案，國家不出臺統(tǒng)一的競爭配置辦法，地方規(guī)范組織競爭配置，把預期上網(wǎng)電價作為主要競爭條件，并符合國家光伏發(fā)電價格政策規(guī)定。地方競爭配置后確定的項目，參加國家統(tǒng)一排序，原則上全國排序一年一次。

　　支持前提：以收定支。

　　2019年用于新安排的戶用光伏和補貼競價光伏項目資金規(guī)模是30億元，其中戶用光伏7.5億元，補貼競價光伏22.5億元。這部分電價補貼資金將來自于國家可再生能源發(fā)展基金中可再生能源電價附加2019年征收增量，以收定支的方式一方面補貼來源更有保障，另一方面也將需要補貼的光伏發(fā)電市場規(guī)模由國家政策確定的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸欢ǖ哪甓妊a貼總規(guī)模為前提、諸多開發(fā)企業(yè)參與、由市場確定規(guī)?？偭康姆绞?。

　　實施操作：分類管理。

　　綜合看《光伏方案》以及近期頒布的政策，光伏發(fā)電分類管理體現(xiàn)在兩個層級，第一層級是將光伏發(fā)電項目分為不需要國家補貼和需要國家補貼兩類，無補貼平價項目享受2019年1月頒布的平價政策，《光伏方案》規(guī)范的需要補貼的項目則在第二層級分為五類，并根據(jù)發(fā)展階段特點和需求，享受不同政策。

　　如光伏扶貧無論新老項目均按照國家相關(guān)政策執(zhí)行;戶用光伏資金切塊7.5億元，支持350萬千瓦戶用光伏項目并給予一個月的寬限期，即在達到350萬千瓦的累計新增并網(wǎng)容量后的下一個月月底前并網(wǎng)的戶用光伏，均可享受2019年戶用光伏補貼政策，且文件發(fā)布之前已建成并網(wǎng)但未納入國家補貼范圍的項目，也可享受該政策并納入350萬千瓦的規(guī)模范圍內(nèi)，體現(xiàn)了對戶用光伏的支持;其他2019年新建和新并網(wǎng)的普通光伏電站和分布式光伏均參與地方競爭配置和參加全國統(tǒng)一排序。

　　此外，《光伏方案》還明確了各類光伏發(fā)電存量(列入以往國家建設(shè)規(guī)模但未并網(wǎng))項目適用的政策以及要求的并網(wǎng)期限等。

　　市場目標：穩(wěn)中求進。

　　2019年國內(nèi)光伏發(fā)電市場進入無補貼平價上網(wǎng)與享受國家補貼競爭配置、存量項目建設(shè)等多種項目模式并存的新階段，這也是逐步且希望平穩(wěn)實現(xiàn)全面去補貼必經(jīng)的過渡期。

　　新機制脈絡(luò)清晰，規(guī)則明確，市場可期。政策目標是穩(wěn)市場穩(wěn)預期，在上年的基礎(chǔ)上保持適度的發(fā)展速度，通過競價以合理的新增規(guī)模支撐上游制造業(yè)發(fā)展，促進行業(yè)的優(yōu)勝劣汰，激勵降低成本和度電補貼。

　　從規(guī)模預期看，2019年戶用光伏、光伏扶貧、之前年度安排的光伏領(lǐng)跑項目并網(wǎng)規(guī)模預期在1000萬千瓦以上，競價項目規(guī)模取決于所有參與競價業(yè)主，個人預期對應(yīng)的規(guī)?？赡茉?000萬千瓦左右，再加上5月份公布的2019年第一批光伏無補貼平價項目400多萬千瓦，就可以基本實現(xiàn)穩(wěn)中求進的目標。

　　同時，新政策下預期存量項目、戶用光伏、平價項目、競價項目將分別相對集中在2019年不同時間段建設(shè)和并網(wǎng)，這樣對光伏產(chǎn)品和工程建設(shè)、并網(wǎng)等服務(wù)的需求會分散在不同時間段，不會過于集中，避免因供求關(guān)系變化引起價格過大波動、改變競價項目條件和影響項目建設(shè)進程。（時璟麗）