天然氣改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向

　　價格市場化不是目標(biāo)而是手段，任何政策的出臺必須有利于清潔能源的利用，有利于落實(shí)這個大目標(biāo)。那些認(rèn)為稀缺資源就應(yīng)該優(yōu)化配置給出高價者的觀點(diǎn)不妥，清潔能源是社會公共產(chǎn)品，而非私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品是保障人民安居樂業(yè)的基本生活用品和社會發(fā)展的基本生產(chǎn)資料。

　　天然氣是公認(rèn)的化石能源中最清潔的能源品類，在當(dāng)前治理環(huán)境污染、減煤控油的大背景下，其必將成為最現(xiàn)實(shí)可行的主體能源，現(xiàn)階段任何想用其他能源代替天然氣的想法都不切合實(shí)際。因此，天然氣行業(yè)必須立志改革，否則將難以擔(dān)此大任。

　　■價格市場化改革節(jié)奏有待商榷

　　美國天然氣市場化過程或可引之為鑒。該國1859年鉆成世界第一口商業(yè)氣井，1891年建成第一條長輸管道，直到1938年之前由壟斷企業(yè)自行定價。1938年《天然氣法案》出臺從此進(jìn)入價格管制期， 1978年逐步解除管制，直到1989年取消所有天然氣井口價格管制，長達(dá)幾十年甚至半個世紀(jì)的管制期為市場化做足了功課。美國與中國國土面積相當(dāng)，美國約有天然氣開采公司6400余家，而我國只有3家。美國有長輸干管線60余萬公里，我國只有7萬公里。美國的支線管道更是我國的60倍，長達(dá)380萬公里。美國從任一氣源點(diǎn)可輸送到任一用氣點(diǎn)，而我國油企之間的管道尚不能做到互連互通。美國每天掛牌上市的公司約有200余家，而我們只有寥寥數(shù)家。美國人口是我國的1/4，經(jīng)濟(jì)總量是我國的1.5倍，年用氣量是我國的近四倍。

　　市場化是一個循序漸進(jìn)的漫長過程，操之過急可能適得其反。交易中心前年冬天在陜蒙兩省掛牌交易，目標(biāo)是為解決冬季調(diào)峰，結(jié)果帶來的是醫(yī)院面臨斷氣、學(xué)生上課挨凍、天然氣公交停運(yùn)的后果，之后更沒有料到環(huán)保政策的調(diào)整。天然氣的冬季調(diào)峰從前冬去春的嚴(yán)重氣荒到去冬今春的波瀾不驚，除過“有所準(zhǔn)備”外，更主要的原因是現(xiàn)在可以“宜煤則煤”了。筆者認(rèn)為清潔供熱理念的突然改觀是天然氣消費(fèi)市場對價格市場化改革行為客觀公正的回應(yīng)。

　　價格市場化不是目標(biāo)而是手段，任何政策的出臺必須有利于清潔能源的利用，有利于落實(shí)這個大目標(biāo)。那些認(rèn)為稀缺資源就應(yīng)該優(yōu)化配置給出高價者的觀點(diǎn)不妥，清潔能源是社會公共產(chǎn)品，而非私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品是保障人民安居樂業(yè)的基本生活用品和社會發(fā)展的基本生產(chǎn)資料。使用非清潔能源的不良后果不僅是使用者個體承擔(dān)，而是全社會承擔(dān)，或者說國家承擔(dān)。清潔能源的利用要看社會整體效益和長遠(yuǎn)效益，市場未發(fā)育健全前，政府監(jiān)管價格不是倒退。

　　氣荒是由冬季供熱造成，北京冬季用氣量平均是夏季的5倍，西安是7倍之多。清潔供熱在北方城市正逐步推廣，這是一個十分可觀又可怕的用氣市場。城市居民對供熱價格十分敏感，價格政策也是對新興的清潔能源市場的培育和保護(hù)。筆者認(rèn)為需要用適度低廉的價格，一步步刺激天然氣消費(fèi)市場，放水養(yǎng)魚，水多魚大。

　　■天然氣價格應(yīng)采取“房屋政策”

　　總結(jié)起來，筆者認(rèn)為我國目前在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、能源方面存在的問題是，環(huán)境形勢嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大；高度的上游壟斷，巨大的供需缺口；農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)承受力差，冬天取暖不敢開壁掛爐；工業(yè)用戶普遍不景氣，燃料成本使產(chǎn)品缺乏國際競爭力。

　　基于上述情況，我國天然氣價格應(yīng)由國家嚴(yán)格管控，價格政策應(yīng)采取“房屋政策”，即“上有天花板，四周有墻壁”。設(shè)定“天花板”價格為的是防止?jié)q幅過大，目的是鼓勵消費(fèi)者多使用清潔能源。“四周圍堵”只為在冬季高峰時保障居民生活用氣，其它用戶如工業(yè)用戶、化工用戶及發(fā)電用戶一律擋在墻外，可稱“有序中斷”。我國工業(yè)、化工、發(fā)電用戶一年用氣約為1500億立方米，若其中約有1/5即300億立方米參與冬季中斷，可在目前現(xiàn)狀下滿足冬季調(diào)峰。我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，油企均屬國有企業(yè)，油企有責(zé)任和義務(wù)保障國計(jì)民生品的供應(yīng)，以及平抑市場物價。

　　“需求響應(yīng)法則”是美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）在電力系統(tǒng)強(qiáng)推的一種調(diào)峰手段，即用戶在高峰時節(jié)中斷用電貢獻(xiàn)出日常用電量，這些電量客觀上起到了調(diào)峰作用。這些用戶中斷生產(chǎn)時有一定的成本費(fèi)用，如工人工資、銀行利息、設(shè)備折舊等。這些成本需要電力公司彌補(bǔ)，并且應(yīng)該獲得高峰電價增收的一部分。也可在淡季時對中斷用戶較大幅度降低價格，因?yàn)樗麄兤鸬搅?ldquo;消峰填谷”作用。

　　筆者認(rèn)為，我國北方地區(qū)因供熱而引起的冬季調(diào)峰，僅靠加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來解決是不可能的，“需求響應(yīng)法則”應(yīng)該是解決冬季保供的唯一法則。我國現(xiàn)實(shí)的情況是冬季缺氣、夏季富氣。峰谷合理安排，均衡發(fā)展于國于民于油企都有利。

　　■核心是體制的改革

　　能源改革的直接目的是擴(kuò)大清潔能源消費(fèi)量，提高天然氣在三大能源中的占比，多年來能源主管部門為此盡心盡力，但付出與效果不成比例，其原因是體制不順，我們需要制度創(chuàng)新。

　　借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國的實(shí)際情況，筆者建議重點(diǎn)推進(jìn)以下幾方面的改革：

　　成立國家能源部、國家能源監(jiān)管委員會及國家能源基金會?，F(xiàn)行體制使能源主管部門對油企的約束力不強(qiáng)，因?yàn)闊o隸屬關(guān)系。開放上游以及國家管道獨(dú)立等改革措施也難免受制于油企。能源主管部門和國資兩部門對油企交叉管理，一個要的是產(chǎn)量和保供，一個要的是利潤和回報率。筆者認(rèn)為美國能源部（DOE）和聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）這一權(quán)力模式值得借鑒。DOE是聯(lián)邦政府的能源主管部門，主要負(fù)責(zé)制定、實(shí)施國家能源戰(zhàn)略和政策。FERC雖是內(nèi)設(shè)DOE的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但權(quán)利很大。FERC的決定由聯(lián)邦法院審議，而非總統(tǒng)和國會審議。有鑒于此，建議我國從體制上將管理和監(jiān)管分開，成立國家能源部和國家能源監(jiān)管委員會。能源部全面負(fù)責(zé)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和政策，以及國家對能源發(fā)展的財政投入和管理，直管國有能源企業(yè)，負(fù)責(zé)省際管道；能源監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)監(jiān)管上游和省際管道，省內(nèi)管道各省自行監(jiān)管。同時建議成立國家能源基金會，由國家財政部撥款，隸屬于能源主管部門，全面負(fù)責(zé)清潔能源的開采、引進(jìn)等長線項(xiàng)目投資，基金會實(shí)行資本化運(yùn)作。

　　剝離國有資產(chǎn)的大型氣田、引進(jìn)管道和LNG接收站。能源體制的改革當(dāng)然要為市場化做準(zhǔn)備，市場化的條件之一是參與主體多。在油企在上游占絕對優(yōu)勢的現(xiàn)狀下，開放上游為時已晚。建議剝離后的大型氣田分割為若干小型氣田，每一引進(jìn)管道及每一LNG接收站也可稱之為一個小型氣田，每一氣田、每一引進(jìn)管道和每一接收站就是一主體單元，這些上游設(shè)施統(tǒng)統(tǒng)劃歸能源主管部門。劃小有利于競爭，避免一損俱損、一家獨(dú)大的局面。在中國約有百十家或者兩百家上游主體時再談市場化。新的上游單元可由國家能源基金會注資（或稱投資），加大氣田開采、引進(jìn)管道、LNG接收站、地下儲氣庫的建設(shè)資金投入。近幾年的氣荒一定程度上暴露出油企開采和地下儲氣庫投入不力，其原因是這些投入屬于長線投資，油企在資本回報率方面考慮較多。兩年前筆者曾發(fā)表過剝離氣田和接收站的觀點(diǎn)，當(dāng)時有人認(rèn)為這個方案是異想天開，可以說這個方案與國家管道獨(dú)立方案是一百步與五十步的關(guān)系。管道獨(dú)立不能從源頭解決問題，上游中游聯(lián)動、參與主體多才能從根本上為市場化奠定基礎(chǔ)。

　　實(shí)行各省自管能源，調(diào)動地方積極性。各省的能源開采及供應(yīng)，建議由各省自行安排。一可以調(diào)動地方政府的積極性，二可以減少地方政府每年因冬季跑京要?dú)怆y的抱怨。西氣東輸、川氣南送是在上世紀(jì)末東南方向無資源情況下的決策，如今沿海LNG接收站遍地開花，反向輸送即將實(shí)現(xiàn)，各省能源自立的條件已經(jīng)基本成熟。省內(nèi)的資源分布、管道建設(shè)及用戶需求各省最清楚，資源匱乏者由國家統(tǒng)一調(diào)配。能源主管部門管理也相應(yīng)輕松，否則上有“尾大不掉”的壟斷油企，下有“眾口難調(diào)”的地方，管的事情太多，負(fù)擔(dān)也太重。（郭宗華　作者系陜西燃?xì)庠O(shè)計(jì)院原院長）