燃氣特許經(jīng)營制度亟需糾偏

　　管道燃氣特許經(jīng)營制度正式實施始于2004年，至今已是第15個年頭。如果按照30年的特許經(jīng)營協(xié)議時間來計，時間即將過半。管道燃氣特許經(jīng)營制度促進了天然氣終端渠道建設和消費量的快速增長，也為解決地方財政負擔重、運營能力不足等問題起到了重要作用，但也造成了市場壟斷、供需脫節(jié)等不良影響。城鎮(zhèn)管道天然氣統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度設計，顯然無法銜接國家“放開兩端”的改革思路，將是下一步改革的重點。按照“還原能源商品屬性”的改革要求，確有必要對特許經(jīng)營制度的異化進行糾偏。

　　特許經(jīng)營制度是舶來品，從實施伊始，就帶有濃厚的“本地化”痕跡。

　　首先是特許經(jīng)營方式的異化——采取了管道輸配與終端供氣捆綁經(jīng)營的模式，是一種依靠行政權力形成的壟斷。但這種壟斷與輸配的自然壟斷有本質(zhì)上的差別。自然壟斷的體現(xiàn)就是一條大管道比兩條小管道要更加經(jīng)濟，基本要求是輸配管道開放代輸功能，允許公平接入，用氣方可以擇優(yōu)選擇供氣方。而捆綁經(jīng)營的實質(zhì)就是用工商業(yè)供氣盈利補貼居民供氣虧損，帶來的是終端交叉補貼問題。隨著燃氣市場規(guī)模的擴大，以及非居民用氣比例的大幅提升，管道燃氣項目從特許之前的“財政負擔”已經(jīng)演變成市場趨之若鶩的“搖錢樹”了。

　　其次是特許目標的異化——從供氣成本最低異化為投標價最高。特許經(jīng)營政策的初衷，是為居民和工商業(yè)更好地履行普遍供氣服務，并通過招標的方式，選擇供氣價格最低的企業(yè)來履行這個義務。2004年，北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)東區(qū)燃氣特許經(jīng)營權招標，就是選擇價格最低者中標。但是現(xiàn)在特許經(jīng)營權招標的方式是價高者得，誰出價高誰中標。2016年福建三明煤氣公司以3.2億元出讓49%的股份，為了獲得更高的溢價，三明市政府甚至發(fā)文要收回下屬區(qū)縣已授出的特許經(jīng)營權。

　　第三是政企關系發(fā)生異化——政府利益傾向難以保持監(jiān)管中立。為了進一步擴大壟斷利潤，獲得項目審批、價格監(jiān)管等傾斜，不少管道燃氣企業(yè)邀請當?shù)卣牍?。政府裁判員和運動員的雙重身份，帶來的后果就是“拉偏架”。不少地方點供發(fā)展政策反復，遭遇“玻璃門”“彈簧門”等問題，以及直供政策的遲遲不落地，均與此有一定的關系。

　　最后是效率改進路徑的異化——從依靠市場競爭轉(zhuǎn)向依靠政府監(jiān)管。包括特許經(jīng)營在內(nèi)的市場化改革，意圖是依靠市場競爭而不是監(jiān)管提高燃氣產(chǎn)品和服務效率。但是前述的目標和路徑異化的結(jié)果，就是管道燃氣企業(yè)發(fā)展更加依賴壟斷權力和與政府的關系，而不是通過更好的產(chǎn)品和服務贏取客戶。

　　異化的背后是中國特殊的社會經(jīng)濟環(huán)境。一方面，居民氣價還偏低，管道燃氣企業(yè)承擔了原屬于政府的政策性負擔，需要給予相應的補貼。從政府角度考慮，給予“特許”算是成本最低的一種補償方式，于是管道輸配和終端供氣捆綁經(jīng)營應運而生。另一方面，地方政府的事權和財權不對等，財政壓力較大。政府需要從出讓經(jīng)營權和入股燃氣企業(yè)中獲得一些非稅收入彌補財力不足。

　　燃氣改革的決心毋庸置疑。液化天然氣（LNG）接收站第三方開放，中游的管網(wǎng)獨立，終端的輸配價格管理，均為終端改革做好了良好的鋪墊。但一步到位也不現(xiàn)實。居民供氣虧損的問題還沒有完全解決，地方政府財力不足的問題也并非“一日之寒”。在此情況下，應“好鋼用在刀刃上”，優(yōu)先對影響主要問題的屬性進行“還原”。

　　現(xiàn)階段最重要的是促進終端競爭，優(yōu)先解綁大用戶的用氣選擇權，通過渠道建設和共享利用，倒逼管道燃氣企業(yè)“有序”釋放市場占有。第一，降低點供門檻，尤其是要在燃氣規(guī)劃中體現(xiàn)“宜罐則罐”的定位，減少政府對管道市場的“偏袒”。為了體現(xiàn)公平性，應該由政府而不是管道燃氣企業(yè)主導修訂燃氣專項規(guī)劃。第二，放開大用戶直供、城鎮(zhèn)管網(wǎng)代輸，部分解綁管道輸配和終端供氣。雖然主管部門三番五次說要推行直供，但執(zhí)行不理想，管道燃氣企業(yè)并不主動作為。這既需要依靠點供的競爭倒逼，也需要供用氣雙方聯(lián)合發(fā)揮對政府和市場的協(xié)調(diào)合力，倒逼管道“松口”。第三，在城鎮(zhèn)管網(wǎng)未敷設到的地區(qū)，在符合管網(wǎng)規(guī)劃的前提下，準許有實力的供氣方和用戶聯(lián)合修建直供管網(wǎng)，倒逼管道燃氣企業(yè)更好地履行普遍供氣義務。（林須忠　作者供職于廣東省石油學會）