天然氣產(chǎn)業(yè)鏈 快速發(fā)展階段的政府“有為”

近日，國務院印發(fā)《關于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，在中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的關鍵階段，針對突出問題，提出了政府的一系列‘有為’施策，有利于助力天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新的‘黃金十年’，但也需要及早明確政府在市場化配置中作用和天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的‘說法’。”

近日，國務院印發(fā)《關于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(簡稱《意見》)，在中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的關鍵階段，針對突出問題，提出了政府的一系列“有為”施策。筆者就此談三點思考。

助力天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展新的“黃金十年”

自2004年年底，以西氣東輸一線工程全線正式商業(yè)運營為標志，中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進入快速發(fā)展階段，到2014年年底為第一個“黃金十年”，其標志之一便是天然氣消費年均增速高達16.6%，為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展提供了最重要的動力。而2015年、2016年，天然氣消費增速放緩到不足7%，總體呈現(xiàn)過剩。根據(jù)國際經(jīng)驗，到中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展進入成熟階段，仍具有十年的快速發(fā)展期。

2017年5月，國務院印發(fā)《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》后，針對當時天然氣產(chǎn)業(yè)鏈下游市場擴張動力不足問題，2017年7月，國家發(fā)改委等13個部門聯(lián)合印發(fā)《加快推進天然氣利用的意見》，試圖重點通過規(guī)劃引領和政策驅動，運用政府有形之手，加快培育下游市場的成長，拉動天然氣產(chǎn)業(yè)鏈重回快速發(fā)展軌道，迎來第二個“黃金十年”。

但受多種因素驅動，2017年，中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈下游市場迅速反彈，天然氣消費量增長達14.8%，預計2018年仍呈15%左右的增速，這也帶來了《意見》所稱的“我國天然氣產(chǎn)供儲銷體系還不完備，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題較為突出”。為有效解決主要問題，就全產(chǎn)業(yè)鏈，《意見》提出了政府的一系列“有為”施策。

近年，在中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”、能源正在轉型的背景下，天然氣對中國的重要性成為了更廣泛的共識，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈重回快速發(fā)展軌道態(tài)勢已成。另一方面，產(chǎn)業(yè)鏈結構改革和協(xié)調(diào)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展遇到一些主要問題，政府通過一系列“有為”施策，試圖快速解決這些主要問題。就具體施策看，還不是《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中與天然氣相關的“施工圖”，只是在前者約束下，有利于前者的推動、落實?！兑庖姟丰槍Φ氖蔷唧w問題，重視達成的是中短期具體目標;側重保發(fā)展、兼顧促改革。

政府在天然氣市場化配置中的中國特色

中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結構改革的方向是實現(xiàn)天然氣的市場化配置起決定作用。由于中國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈仍處于快速發(fā)展階段的中程、結構改革的內(nèi)容遠超美歐改革等，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結構改革的復雜性和困難是國內(nèi)外未曾有過的;加之產(chǎn)業(yè)鏈的特點，決定了在建立天然氣市場化配置的制度框架和保障天然氣產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展方面，政府需要發(fā)揮關鍵作用，保持“有為”施策。《意見》就全產(chǎn)業(yè)鏈提出了一系列側重保發(fā)展、兼顧促改革的“有為”施策，明確了政府各部門和企業(yè)的職責分工，由國務院親自抓落實，這是一項創(chuàng)舉，針對著發(fā)展和改革的復雜性和困難。

具體“有為”施策在促進天然氣供需動態(tài)平衡的主要目標下，主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈的上游和中游的四大方面。其中各油氣企業(yè)全面增加國內(nèi)勘探開發(fā)資金和工作量投入;鼓勵以市場化方式轉讓礦業(yè)權;建立已探明未動用儲量加快動用機制;統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護;天然氣進口貿(mào)易堅持長約、現(xiàn)貨兩手抓等上游施策，立足國家能源戰(zhàn)略大局，實現(xiàn)保障天然氣的供應安全。而再次明確供氣企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)、各地區(qū)到2020年的儲氣能力建設的強制要求;加快放開儲氣地質(zhì)構造的使用權;加快天然氣管道、LNG接收站等項目建設，集中開展管道互聯(lián)互通重大工程等中游施策，更主要針對的是天然氣調(diào)峰能力的建設短板。

具體“有為”施策在健全協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展體制機制的主要目標下，主要集中在抓好天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的有效銜接上。如建立天然氣供需預測預警機制和天然氣發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制體現(xiàn)著政府對產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的“有為”銜接，特別是政府推動全面實行天然氣購銷合同制度，明確“煤改氣”要堅持“以氣定改”、循序漸進等，可以看到短期政府“有為”和長期堅持市場化手段為主的方向。在理順天然氣價格機制，表明政府進一步加大價格在資源配置中的作用，包括民用氣價格，降低過高的省級區(qū)域內(nèi)輸配價格首次被提及。

天然氣供應緊張了就表示產(chǎn)業(yè)鏈短板多了。政府“有為”和天然氣市場化配置的決定作用，在具體細節(jié)上如何操作、邊界如何劃分，考驗著政府的智慧。

及早明確天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的“說法”

《意見》使用了“天然氣發(fā)展”“天然氣產(chǎn)供儲銷體系”“天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“天然氣產(chǎn)業(yè)上中下游協(xié)調(diào)發(fā)展”“天然氣領域”“天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)”等提法，從概念使用看，需要進一步統(tǒng)一，改革和發(fā)展也需要系統(tǒng)的理論指導。

筆者從1999年開始從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，開展天然氣經(jīng)濟與管理的研究，建立、完善天然氣產(chǎn)業(yè)鏈理論框架，推廣天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的“說法”。就《意見》涉及的內(nèi)容看，明確使用天然氣產(chǎn)業(yè)鏈，之下劃分為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上、中、下游三個環(huán)節(jié)，天然氣的勘探開發(fā)生產(chǎn)劃入上游的天然氣產(chǎn)業(yè)等，更符合科學、規(guī)范的要求。通過對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈特點、發(fā)展階段、結構、規(guī)制等的深入研究，建立天然氣產(chǎn)業(yè)鏈理論框架，指導其改革和發(fā)展。

近年來，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的說法開始在政府文件中出現(xiàn);天然氣產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)越來越復雜，背后相關利益主體訴求更加復雜;天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展和改革任務艱巨，宜及早明確天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的“說法”。

新聞背景

國務院印發(fā)的《關于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》(簡稱《意見》)提出要加強產(chǎn)供儲銷體系建設，促進天然氣供需動態(tài)平衡。一是加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度。嚴格執(zhí)行油氣勘查區(qū)塊退出機制，全面實行區(qū)塊競爭性出讓，鼓勵礦業(yè)權市場化轉讓，加快動用已探明未動用儲量，強化國有油氣企業(yè)能源安全保障考核。二是健全天然氣多元化海外供應體系。加快推進進口國別(地區(qū))、運輸方式、進口通道、合同模式以及參與主體多元化。三是構建多層次儲備體系。統(tǒng)籌推進地方政府和城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)儲氣能力建設，實現(xiàn)儲氣設施集約化規(guī)?；\營，避免遍地開花，鼓勵各類投資主體合資合作建設儲氣設施。四是強化天然氣基礎設施建設與互聯(lián)互通。抓緊出臺油氣管網(wǎng)體制改革方案，推動基礎設施向第三方市場主體公平開放;深化“放管服”改革，縮短項目建設手續(xù)辦理和審批周期。

《意見》強調(diào)，要深化天然氣領域改革，建立健全協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展體制機制。一是建立天然氣供需預測預警機制。二是建立天然氣發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機制。“煤改氣”堅持“以氣定改”、循序漸進，突出對京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原等重點區(qū)域用氣需求的保障。三是建立健全天然氣需求側管理和調(diào)峰機制。四是建立完善天然氣供應保障應急體系。落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，做好分級保供預案和用戶調(diào)峰方案。五是理順天然氣價格機制。確保居民用氣門站價格改革方案平穩(wěn)實施，加快建立上下游天然氣價格聯(lián)動機制，推行季節(jié)性差價、可中斷氣價等差別化價格政策。六是強化天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈安全運行機制。