深度訪談 | 陶冶：平價上網(wǎng)可以實現(xiàn) 但仍需一攬子激勵政策

因應(yīng)當前發(fā)展的新要求、新趨勢，可再生能源政策頻頻出臺，包括分布式管理、建設(shè)計劃管理、全額保障性消納、價格補貼退坡、降低非技術(shù)性成本等方面。如何科學審視目前可再生能源發(fā)展中存在的問題，促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶接受本刊記者采訪時表示，可再生能源發(fā)展受政策和決策影響較大，當前政策體系正在朝以消費側(cè)引導供給側(cè)的方向轉(zhuǎn)變。可再生能源面臨利用不充分問題，要通過存量的高質(zhì)量運行和增量的高質(zhì)量發(fā)展，通過改革創(chuàng)新驅(qū)動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

可再生能源發(fā)展已經(jīng)成為彰顯中國軟實力的新名片

記者：您怎樣看待當前我國可再生能源發(fā)展形勢?

陶冶：我國規(guī)?；稍偕茉窗l(fā)展雖然起步比歐美國家略晚，但后發(fā)優(yōu)勢明顯，發(fā)展成就有目共睹。時至今日，在國際上，主要國家、主流媒體、眾多國際機構(gòu)均高度認可中國可再生能源發(fā)展，可再生能源在促進經(jīng)濟、環(huán)境、民生可持續(xù)發(fā)展方面的貢獻，將其作為中國在可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代經(jīng)濟體系過程中取得的重要、杰出的成就。

當前，我國可再生能源發(fā)展已經(jīng)成為彰顯中國軟實力的一張新名片，成為擴大我國國際影響力的重要手段。改革開放四十周年，中國經(jīng)濟發(fā)展取得重要成就，GDP、大型裝備制造業(yè)、大國重器等一直是衡量社會發(fā)展階段的重要手段。但隨著中國在全球范圍內(nèi)倡導“全球人類命運共同體”和“一帶一路”建設(shè)等，中國向國際展示的既要有硬實力，也要有發(fā)展理念、文明思想、文化建設(shè)等軟實力。而可再生能源正是國家“生態(tài)文明、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、美麗中國、可持續(xù)發(fā)展”等發(fā)展理念的最佳示范。彰顯中國的軟實力，尤其在理念上，甚至是在精神層面、道德文化、文明層面。同時，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是空中樓閣，是先進裝備制造業(yè)的重要領(lǐng)域，是推進經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要抓手，是能有效銜接中國發(fā)展新理念和新實體經(jīng)濟，國有、民營等多種所有制形式廣泛參與的高效產(chǎn)業(yè)載體。

當前，可再生能源發(fā)展正在持續(xù)不斷地加強自身產(chǎn)業(yè)體系的建立、成本快速下降、市場競爭能力顯著提升，可再生能源產(chǎn)業(yè)逐步進入獨立發(fā)展、自主發(fā)展的新階段，“十四五”期間中國可再生能源產(chǎn)業(yè)必將成為中國發(fā)展理念和高新裝備制造業(yè)的重要名片。

要實現(xiàn)減碳的國際承諾“三北”地區(qū)的集中式開發(fā)必不可少

記者：您怎樣看待我國可再生能尤其是風電、光伏從“三北”等大型集中基地向中東部和南部發(fā)展分布式轉(zhuǎn)移的發(fā)展布局變化?

陶冶：回望中國十幾年可再生能源規(guī)?；l(fā)展歷程，集中式開發(fā)尤其重要，是在規(guī)模化發(fā)展初期必不可少的環(huán)節(jié)。我們不能因為在發(fā)展大型電站(大型風電基地、大型光伏地面電站)的過程中出現(xiàn)的消納、并網(wǎng)等技術(shù)性問題而全盤否定大型基地的發(fā)展模式。在可再生能源發(fā)展初期，需要大型基地規(guī)模化發(fā)展，一方面可推動成本快速下降，另一方面通過大型企業(yè)的模式來解決發(fā)展中遇到的技術(shù)和管理等方面的問題。我們應(yīng)看到大型電站在推進技術(shù)進步和成本下降方面的重要作用，不能遇到問題就全盤否定。

發(fā)展可再生能源最根本、最核心的動力是我國的溫室氣體減排承諾和對大氣環(huán)境治理的決心，這決定了可再生能源在整個能源體系中的作用和地位，以及究竟要發(fā)展多少可再生能源?？梢哉f，要兌現(xiàn)全球溫室氣體減排的中國承諾，我國可再生能源目前發(fā)展的速度是不夠的，量也是不足的。雖然現(xiàn)在分布式是重要選擇，但如果將可再生能源作為溫室氣體減排的重要手段的話，我國“三北”地區(qū)集中、大規(guī)模的開發(fā)是免不了的，也是必須的。

我國可再生能源政策體系正在朝以消費側(cè)引導供給側(cè)的方向轉(zhuǎn)變

記者：我國可再生能源激勵政策這些年發(fā)生了哪些變化?

陶冶：如今，無論是累計量還是新增量，我國的水電、風電、光伏都是全球第一，每年新增的生物質(zhì)發(fā)電在全球也排在前列，我國的可再生能源發(fā)展在規(guī)模、體量、經(jīng)濟性等方面都達到一定水平。而另一方面，經(jīng)濟、能源宏觀調(diào)控手段、電力市場建設(shè)完善等外部環(huán)境也產(chǎn)生了新的變化。所以，我國的可再生能激勵政策也到了該調(diào)整的時候。談到激勵政策(當前中國已有的可再生能源政策體系是基于可再生能源法建立起來的五大政策體系)，大家都知道的有補貼、固定電價制度、可再生能源發(fā)展基金、常規(guī)的電價附加等。常規(guī)的電價附加解決的是從哪里來的問題，可再生能源發(fā)展基金解決管理問題，補貼是解決怎么分的問題，固定電價是解決標準的問題。2009年修訂的可再生能源法確定了可再生能源激勵方面的五大制度。從2009年到現(xiàn)在的近10年，可再生能源法確定的五大制度都是在不斷調(diào)整，如電價附加的幅度在調(diào)整，固定電價也在調(diào)整，什么樣的技術(shù)享受什么樣的電價也在調(diào)整。當然，可再生能源激勵政策中也出現(xiàn)了創(chuàng)新性的手段，如領(lǐng)跑者項目、全額收購項目、平價示范項目、去年下半年以來的促進分布式交易的政策等?？稍偕茉醇钫咭恢眹@著可再生能源法確定的五大制度政策體系在做。

近年來我們提出了供給側(cè)改革，在可再生能源的政策里也發(fā)生了相應(yīng)的變化，就是通過消費側(cè)的引導來推動供給側(cè)的改革。我們以前的政策多是針對供給側(cè)做文章：給企業(yè)一個明確的市場環(huán)境，有確定的收益，讓大家愿意投入到可再生能源開發(fā)。現(xiàn)在則是通過消費側(cè)來引導供給側(cè)的變化。如可再生能源地方引導目標的設(shè)定、配額制、綠證等，都是通過消費側(cè)營造一個市場空間，將可再生能源開發(fā)權(quán)和如何開發(fā)交給市場去決定。這是我國可再生能源政策中一個比較大的核心的變化。但可再生能源法的一些基本理念還是不變的，如全額保障性收購，可再生能源應(yīng)發(fā)盡發(fā);確?？稍偕茉吹木G色屬性，有它經(jīng)濟價值的體現(xiàn)等。新發(fā)布的第七批可再生能源補貼目錄，取消了接網(wǎng)補貼，將其納入電網(wǎng)輸配電成本核算之中，也是體現(xiàn)了減少補貼，用消費側(cè)引導供給側(cè)的政策調(diào)整方向。

平價上網(wǎng)可以實現(xiàn)，但仍然需要一攬子激勵政策

記者：我國能源主管部門一直在推動風電、光伏等可再生能源平價上網(wǎng)。根據(jù)可再生能源“十三五”規(guī)劃，到2020年風電項目電價可與當?shù)厝济喊l(fā)電同平臺競爭，光伏項目電價可與電網(wǎng)銷售電價相當。您覺得風光平價上網(wǎng)能夠如期實現(xiàn)嗎?

陶冶：“十三五”可再生能源規(guī)劃與之前規(guī)劃的一個重要不同是第一次提出了經(jīng)濟性目標，平價的概念也在不斷地完善。平價上網(wǎng)是2017年的熱門話題，很多機構(gòu)也對此作了研究。我認為到2020年大概率的，即較為普遍意義上的風電和光伏達到各自的平價目標是可以實現(xiàn)的。

在風電方面，風電平價的實現(xiàn)過程可能會和大家想的略有不同，率先實現(xiàn)平價上網(wǎng)的可能并不是我國風電資源條件最好的“三北”地區(qū)，而是風電資源較為好，而當?shù)孛弘妰r格較高的地區(qū)，也就是我國的東部地區(qū)。風電平價不是一次性全部實現(xiàn)的，而是分區(qū)域先后實現(xiàn)，東部可能率先實現(xiàn)，這與當?shù)剌^高的煤電標桿價格有關(guān)，棄風最嚴重風電資源最好的“三北”地區(qū)可能是最晚實現(xiàn)的，因該地區(qū)煤炭價格較低。而實際上可再生能源的電價一直都是在跟煤電的標桿電價比。

當然，風電要實現(xiàn)平價上網(wǎng)還需要做大量的工作。實現(xiàn)風電平價上網(wǎng)需要多方面政策來促進，但其中一個最重要措施就是一定要保證全額收購，保證運營小時數(shù)，這也是促進風電平價上網(wǎng)最現(xiàn)實可行的方式。第二就是要降低風電開發(fā)的非技術(shù)成本，如土地價格、資源稅費等隱性的各種不合理稅費等要降下去，這是第二個非常重要的因素。風電的問題不只是風電自己的問題，這一點光伏業(yè)也一樣。當然還有其他的問題，如降低信貸成本，大家都知道要降，但如何降低?我們目前能做到的只能解決小部分的融資問題，如做一些基金，引入一些投資，但這只能解決局部的問題，成體系地降低融資成本可能要從整個金融體系的調(diào)整來實現(xiàn)，這是個比較難的問題。

在光伏方面，不管是分布式還是地面電站，最近幾年成本下降都很快，到2020年實現(xiàn)銷售側(cè)平價還是比較樂觀的，更有樂觀的預(yù)計為到2022年光伏就能在供應(yīng)側(cè)平價。

但我要強調(diào)的一個問題是，隨著電力體制改革市場化的推進，更多的電力參與市場化交易，可再生能源即使是與煤電標桿電價平價了，也不能解決發(fā)展中的全部問題，或者說可再生能源并不會進入到“敞口”發(fā)展階段。平價后，可再生能源發(fā)展仍然需要激勵政策的支持。因為即使是同樣的價格，可再生能源與煤電在電的品質(zhì)和可控性方面不同，需要的輔助條件和邊界條件也不一樣。所以說平價并不解決所有的問題，平價后我們?nèi)匀恍枰粩堊蛹钫吆凸芸厥侄?，需要電力體制改革、電力市場對可再生能源予以支持。平價后需要的激勵手段，可能不是經(jīng)濟上的直接補貼，而是在其他方面。

所以我們要科學認識平價上網(wǎng)，它只是可再生能源發(fā)展中的一個標志性事件，進入了一個新的階段，但不是進入到了完全可以依靠產(chǎn)業(yè)自身就能自主競爭的階段，能源行業(yè)本身也不是完全價低者得的完全市場競爭的行業(yè)。在未來相當長的一段時間，可再生能源都是一個非常受政策和決策影響的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

可再生能源面臨共性和個性問題

記者：水電、風電、太陽能、生物質(zhì)能、地熱能是我國最主要的可再生能源，其發(fā)展共同面臨的困難或問題是什么?不同能源類型發(fā)展又存在哪些個性方面的突出問題?

陶冶：共性的問題主要就是棄水、棄風、棄光的問題，利用不充分問題。2017年底，國家能源局制定了解決三棄問題的實施方案，提出目標到2020年“三棄”問題得到基本解決，“三棄”率控制在5%以內(nèi)，可再生能源面臨的一個共性的問題就是要確保充分利用。

具體來說，水電面臨的突出問題是開發(fā)的經(jīng)濟性問題。我國大型水電站在向西部地區(qū)集中，更多地是云南、四川和西藏。在開發(fā)成本方面，首先開發(fā)條件方面難度增加，再加上生態(tài)保護、移民搬遷以及對脫貧的支撐，水電直接開發(fā)成本之外的成本占比非常高，如果再考慮建設(shè)難度和西電東送的成本，水電正從最廉價的可再生能源向較高成本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟性已經(jīng)不是水電的突出優(yōu)勢了，尤其是新增水電項目。水電發(fā)展不單單是能源問題，還有促進地方經(jīng)濟發(fā)展問題，水電作為水利工程，還涉及農(nóng)業(yè)、交通航道、防洪減災(zāi)，這是一個綜合性問題。但是，在相當長時間之內(nèi)，水電仍然是我國第一大可再生能源，主力可再生能源。此外水電還有來水不確定性問題，當然這也是水電面臨的老問題。

風電和光伏較長時間內(nèi)都是我國可再生能源裝機乃至整個電力新增裝機的主力，我們要用大量的風光來滿足新增的電力需求。這也是目前發(fā)展的階段性要求，對新增的電力需求用可再生能源來滿足。

風電去年發(fā)展比較慢，并網(wǎng)量大概1500萬千瓦，原因有以下幾個方面：一是規(guī)模化發(fā)展地區(qū)受限。“三北”等地區(qū)出于運行的考慮限批，紅色預(yù)警，這是風電主要的規(guī)模化地區(qū)。二是東中部分散式風電沒有分布式光伏發(fā)展那么快。主要是商業(yè)模式和準入門檻還比較高，技術(shù)門檻也比較高，開發(fā)模式上也有問題。因此，“三北”等地受限，中東部開發(fā)比較緩慢導致了去年風電發(fā)展較慢。

今年風電發(fā)展形勢向好。一是解禁地區(qū)的新增。隨著“三北”地區(qū)消納的好轉(zhuǎn)，大家對運行管理上比較重視，棄風下降導致可以新建。二是分散式風電。河南、山西、山東、河北等地區(qū)把分散式風電作為重要的可再生能源發(fā)展方式。三是海上風電。海上風電經(jīng)過這么多年的低調(diào)、穩(wěn)健的發(fā)展已經(jīng)到了突破的時期。沿海省份要實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，把海上風電發(fā)展作為一個重要的手段。尤其在配額制執(zhí)行的預(yù)期下，沿海省份如何在土地資源約束更為嚴酷的條件下，成規(guī)模地開發(fā)本省可再生能源，海上風電成為一個很重要的現(xiàn)實選擇。如廣東福建又修訂了海上風電規(guī)劃。所以今年我國海上風電預(yù)計會過一百萬千瓦，這跟我們以前的每年四五十萬千瓦的新增會有一個顯著的變化。

而且到目前為止，在可再生能源領(lǐng)域，水電新增資源比較受限，而光伏成本雖然下降很快，但是從度電補貼的強度的看，按照現(xiàn)有的模式，風電更有比較優(yōu)勢。所以說，現(xiàn)在要擴大可再生能源電力的電量，風電是我們現(xiàn)在這個階段的一個較為現(xiàn)實的選擇。我認為在現(xiàn)在的發(fā)展階段，也應(yīng)該是風電出力發(fā)力的時候了。另外，隨著光伏成本快速下降，可能到2025年以后，成本下降會更快，到時光伏度電成本上以及度電補貼強度，或者絕對電價水平可能都要低于風電。比如現(xiàn)在青海一些地方光伏電價實際上已經(jīng)比風電更便宜了，未來像這樣的地區(qū)會越來越多。所以說現(xiàn)在這個階段風電必須大力發(fā)展。

光伏行業(yè)則要提質(zhì)增效。要確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。在當前形勢下，有些人提出對補貼進行總量控制，合理調(diào)整價格水平，我覺得這些都是應(yīng)該做的。我們要競爭性配置資源，有序調(diào)整價格水平，確保光伏產(chǎn)業(yè)有一個合理的收益預(yù)期水平，確保成本的持續(xù)下降，確保這個行業(yè)在全球處于領(lǐng)先地位，我覺得這些都是應(yīng)該的。

控制補貼總量，通俗地說就是有多少錢辦多大事。像德國、英國都是這樣，政府定補貼的量，然后企業(yè)來競價。但我要說的問題是怎么來確定這個補貼總量的問題，這不單單取決于電價附加能收上來多少，還要取決于通過發(fā)展可再生能源而在改善大氣環(huán)境、降低溫室氣體排放、改善民生、改善醫(yī)療等等方面取得的邊際的效益，這些都應(yīng)該作為支撐可再能源發(fā)展的資金來源。比如原本打算投在解決PM2.5上的錢，如果發(fā)展可再生能源能夠滿足的話，那么這部分錢也應(yīng)該給可再生能源。所以，到底是有多少錢可以投入到可再生能源，需要科學論證。

生物質(zhì)這幾年發(fā)展比較平穩(wěn)。其中我比較看好垃圾發(fā)電，垃圾發(fā)電不單單是解決能源問題，它也解決了垃圾無害化處理的問題。當前垃圾發(fā)電應(yīng)更多地依托原有的垃圾處理設(shè)施、垃圾焚燒填埋場用地建設(shè)，避免“鄰避效應(yīng)”。第二就是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地只會越來越值錢，大家對于環(huán)保的訴求也會越來越高，鄰避效應(yīng)只會強化，不會弱化，所以說如果早晚都要發(fā)展，晚發(fā)展不如早發(fā)展，早做集中統(tǒng)一規(guī)劃。我現(xiàn)在看到對環(huán)境要求比較高的地區(qū)，像海南和深圳，不單單處理現(xiàn)有垃圾，還把已經(jīng)填埋的垃圾挖出來重新進行焚燒。我想這可能是大趨勢。另外，考慮我們的資源問題，生物質(zhì)發(fā)電中的秸稈、沼氣等很難形成規(guī)模，所以相比來說我更看好垃圾發(fā)電。

地熱能目前占比較小，在局部地區(qū)可以因地制宜地發(fā)展，充分利用。地源熱泵、水源熱泵也可以算作地熱能，但其發(fā)展要解決一些技術(shù)問題。

高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)包括存量的高質(zhì)量運行和增量的高質(zhì)量發(fā)展

記者：對促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展您有何好的建議?

陶冶：高質(zhì)量發(fā)展首先是在經(jīng)濟發(fā)展中提到的，包括速度、規(guī)模和結(jié)構(gòu)等方面的高質(zhì)量。能源、可再生能源甚至不同品種的可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展也應(yīng)體現(xiàn)在上述多個方面。但不同的可再生能源如風電、光伏等各自面臨的階段性問題是不一樣的。應(yīng)該說所有方方面面的政策建議都在促進可再生能源的高質(zhì)量。

在這里我重點強調(diào)有兩個方面，即存量的高質(zhì)量運行和增量的高質(zhì)量發(fā)展。

一是存量的高質(zhì)量運行?？稍偕茉磁c其他能源一個很大的不同就是一次性投入很大，而運行成本較低。所以做好存量的高質(zhì)量運行非常重要。這方面我比較關(guān)注兩方面問題：一個就是消納的問題，去年國家發(fā)展改革委、能源局出臺的《解決棄水棄風棄光問題實施方案》措施非常全面。消納問題既是經(jīng)濟性的問題，也是技術(shù)性的問題，還是政策性的問題，省間壁壘也是問題，運行不可控也是問題，因此，需要包括上平臺、上技術(shù)、加強預(yù)測、保證跨省地區(qū)購買意愿等綜合施策。存量還有一個問題目前大家談?wù)摰帽容^少，就是全額保障性收購問題。我們把全額保障收購小時數(shù)作為衡量一個地區(qū)是否能夠繼續(xù)建設(shè)可再生能源裝機或其他裝機的一個重要指標，也就是預(yù)警。要明確一個概念就是全額保障性收購既要保量也要保價，保證按固定電價收購。我們現(xiàn)在量保做得還可以，這足以證明我們的電力系統(tǒng)是能夠承受這樣的可再生能源高比例接入或者說可再生能源目前發(fā)展規(guī)模的，但是我們的價保得不好。保障性小時以內(nèi)的相當一部分電力沒有按照固定電價收購，是降價收購，或者是以市場交易、發(fā)電權(quán)交易的名義消納的。只有真正做到全額保障性收購，既保量又保價，才能夠為未來下一步的政策調(diào)整預(yù)留出空間——無論是價格調(diào)整的力度，還是通過大家預(yù)期的綠色證書來解決補貼問題，還是通過其他的市場化的機制，讓超出保障性運行小時數(shù)的電量能夠直接參與到電力市場交易。全額保障性收購的保量保價是下一步政策改進的前提條件。全額保障性收購部分電量做到了保量保價，才能去談剩下的可再生能源部分如何解決的問題。

增量的高質(zhì)量發(fā)展涉及面更寬一些，是覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的高質(zhì)量。如在裝備制造業(yè)方面，要保證先進、高效的組件，保證成本的持續(xù)穩(wěn)定下降。尤其像戶用光伏，一些項目建設(shè)的方式和組建效率可能比較低，會形成隱患。增量的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該是整個產(chǎn)業(yè)鏈的，包括從裝備制造業(yè)到選址、建設(shè)、運行、后期維護等的全過程。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年6月29日第24期

陶冶系國家發(fā)展和改革委員會能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任