國(guó)家發(fā)展改革委促進(jìn)綠色發(fā)展政策

　　實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，需要堅(jiān)定不移地推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其途徑和政策工具有很多，包括財(cái)稅政策、技術(shù)創(chuàng)新、價(jià)格機(jī)制、建設(shè)碳市場(chǎng)、強(qiáng)制設(shè)備改造等。改革開放四十年來，特別是黨的十八大以來，我國(guó)不斷深化價(jià)格改革，為節(jié)約能源資源、促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了重要作用。近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》，是促進(jìn)綠色發(fā)展政策措施的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

　　積極促進(jìn)能源外部成本內(nèi)部化

　　建立高效的能源經(jīng)濟(jì)體系，平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，是中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展始終面臨的重大命題。完善能源價(jià)格形成機(jī)制，使能源價(jià)格反映資源稀缺程度、環(huán)境治理成本，有利于促進(jìn)能源外部成本內(nèi)部化，糾正能源負(fù)外部性，更好地平衡協(xié)調(diào)“清潔低碳、可靠供應(yīng)、價(jià)格可承受”三方面關(guān)系。

　　一是使能源價(jià)格體現(xiàn)環(huán)境成本。2004年起，國(guó)家發(fā)展改革委陸續(xù)出臺(tái)了脫硫、脫硝、除塵和超低排放環(huán)保電價(jià)政策，充分調(diào)動(dòng)了發(fā)電企業(yè)節(jié)能減排的積極性，較大力度糾正了能源的負(fù)外部性，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)大氣污染物總量減排目標(biāo)和大氣質(zhì)量改善發(fā)揮了重要作用。目前，我國(guó)大部分燃煤機(jī)組都已完成環(huán)保改造，實(shí)現(xiàn)了清潔排放。2013年以來，實(shí)施油品質(zhì)量升級(jí)加價(jià)政策，積極推動(dòng)車用汽油、柴油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)到第四、第五階段，調(diào)動(dòng)煉油企業(yè)技術(shù)升級(jí)改造積極性，減少汽車尾氣排放。

　　二是合理反映可再生能源的外部成本。減少燃煤發(fā)電，擴(kuò)大可再生能源發(fā)電是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必由之路。近年來，國(guó)家發(fā)展改革委先后出臺(tái)了風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電、垃圾發(fā)電等標(biāo)桿電價(jià)政策，標(biāo)桿電價(jià)高于燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)部分，通過在銷售電價(jià)上征收每千瓦時(shí)1.9分的可再生能源附加費(fèi)予以補(bǔ)償。與國(guó)外相比，我國(guó)征收力度比較適中，有力地支撐了我國(guó)可再生能源裝機(jī)規(guī)模達(dá)到世界第一。目前新能源發(fā)展面臨的矛盾已經(jīng)從“有沒有”轉(zhuǎn)化為“好不好”，需要著力解決補(bǔ)貼強(qiáng)度較高、棄風(fēng)棄光問題突出等“富裕的煩惱”。下一步，應(yīng)積極推動(dòng)可再生能源發(fā)展“去補(bǔ)貼”“市場(chǎng)化”，以強(qiáng)制配額、綠色證書交易等更加市場(chǎng)化的方式支持可再生能源發(fā)展。

　　三是提高能源效率降低能源系統(tǒng)成本。推動(dòng)能源外部成本內(nèi)部化，不可避免將提高能源生產(chǎn)價(jià)格。為提高能源價(jià)格的可承受性，還必須大力降低能源的系統(tǒng)成本，防止推高能源終端價(jià)格。這些年來，國(guó)家發(fā)展改革委一方面強(qiáng)化對(duì)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，準(zhǔn)確核定成本、科學(xué)確定利潤(rùn)、嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)公用網(wǎng)絡(luò)開放，提高利用效率；另一方面，推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的電價(jià)、氣價(jià)的市場(chǎng)化，合理反映市場(chǎng)供求關(guān)系，該降就降、該漲就漲。未來，要建立科學(xué)的普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步縮小能源價(jià)格中的交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性，更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在能源價(jià)格形成中的決定性作用。

　　將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本

　　我國(guó)生態(tài)環(huán)境脆弱、資源相對(duì)稀缺，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限；污水、霧霾、垃圾等突出環(huán)境問題，成為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的障礙。恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策應(yīng)當(dāng)是通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，將負(fù)的外部性內(nèi)部化，將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，使生產(chǎn)者、消費(fèi)者為能源資源消耗、污染排放“付費(fèi)”。

　　多年以來，國(guó)家發(fā)展改革委已經(jīng)建立了垃圾處理、污水處理收費(fèi)制度，要求各地按照彌補(bǔ)成本合理收益的原則制定并調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，初步建立了生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的政策框架。在新的歷史時(shí)期，要解決群眾反映強(qiáng)烈的大氣、水、固體廢物等突出問題，最根本的是要減少?gòu)U氣、廢水、固體廢物排放，吸引社會(huì)資本投資于環(huán)境治理、資源回收利用行業(yè)，用市場(chǎng)化手段調(diào)動(dòng)人們節(jié)能減排、治理環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的主動(dòng)性和積極性。一方面，要減少對(duì)于高耗能、高污染行業(yè)不合理的補(bǔ)貼，例如清理規(guī)范各個(gè)地方給予高耗能行業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)，使資源能源價(jià)格反映真實(shí)供求關(guān)系，還原能源商品屬性；另一方面，還要合理確定并及時(shí)調(diào)整垃圾處理費(fèi)、污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其覆蓋成本并合理盈利。

　　這次新出臺(tái)的《意見》對(duì)已有的污水處理、垃圾處理收費(fèi)政策做了進(jìn)一步的完善和創(chuàng)新。一是擴(kuò)大了范圍。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境問題日漸突出的情況，要求在建制鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)建立相應(yīng)的收費(fèi)及環(huán)境處理制度，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)省份、工業(yè)園區(qū)提出了更高的要求。二是創(chuàng)新了制度。將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的差異化引導(dǎo)污染物的排放，對(duì)分類的垃圾和混合垃圾實(shí)行差別化收費(fèi)，將污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整與污水處理效果掛鉤。上述創(chuàng)新中，國(guó)家發(fā)展改革委只是提出了改革的方向，具體由各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際予以落實(shí)，也反映了我國(guó)地域遼闊、各地情況千差萬別的特點(diǎn)，使政策措施更有可操作性。

　　發(fā)揮價(jià)格杠桿作用引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高、居民生活改善，更多的是結(jié)構(gòu)變化。全面實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，最重要的是改善結(jié)構(gòu)，提高低碳、清潔、綠色的生產(chǎn)生活方式比重，壓低高碳、高污染、高能耗的生產(chǎn)生活方式。

　　我國(guó)在一些基本民生商品上實(shí)行了交叉補(bǔ)貼政策，具體包含工業(yè)與居民、城市居民與農(nóng)村居民、高電壓等級(jí)用戶與低電壓等級(jí)用戶之間的多種交叉補(bǔ)貼。這些政策在保障基本民生的同時(shí)，也造成了補(bǔ)貼不精準(zhǔn)，甚至高收入群體用得更多反而獲得更多補(bǔ)貼的現(xiàn)象。近年來，國(guó)家發(fā)展改革委推進(jìn)居民用水、用電、用氣階梯價(jià)格政策，一定程度上緩解了交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持并不斷深化。

　　生產(chǎn)領(lǐng)域同樣如此。以水為例，我國(guó)是水資源短缺的國(guó)家，特別是農(nóng)業(yè)灌溉“大水漫灌”的方式極大浪費(fèi)了水資源。這些年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，其目的就是要通過適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)水價(jià)，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約用水。更為重要的是，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革并不是單一地提高水價(jià)，而是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制與精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、用水管理機(jī)制的協(xié)同推進(jìn)，也就是提高水價(jià)并不意味著增加用水支出，實(shí)際上用價(jià)格信號(hào)發(fā)揮了引導(dǎo)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。在用電方面，近年來也在鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)推進(jìn)了基于能耗的階梯電價(jià)政策，通過對(duì)超過一定能耗標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)工藝實(shí)行較高電價(jià)，鼓勵(lì)企業(yè)通過加快節(jié)能改造、降低能耗的方法提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。

　　提高價(jià)格可以引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低價(jià)格也能引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整。比如，在實(shí)施燃煤機(jī)組節(jié)能環(huán)保改造后，大大降低了燃煤機(jī)組的排放。為促進(jìn)北方地區(qū)冬季取暖期間“煤改電”“煤改氣”，2017年，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)價(jià)格政策，努力降低農(nóng)村地區(qū)“煤改電”“煤改氣”運(yùn)行成本。以煤改電為例，通過綜合運(yùn)用輸配電價(jià)改革、電力直接交易、完善峰谷電價(jià)制度等，我國(guó)北方地區(qū)冬季取暖夜間用電價(jià)格下降到每千瓦時(shí)0.35元左右，并且取暖用電價(jià)格在居民正常用電之外單獨(dú)計(jì)算，不計(jì)入生活用電階梯。2017年取暖季散煤用量出現(xiàn)明顯下降，為北方地區(qū)空氣質(zhì)量明顯改善發(fā)揮了重要作用。為了支持污水處理、海水淡化、港口岸電、電動(dòng)汽車的發(fā)展，這次《意見》規(guī)定，在2025年前實(shí)行兩部制電價(jià)的，免收容量電費(fèi)，從而降低這些行業(yè)的用電成本。

　　價(jià)格機(jī)制并不是萬能的，在實(shí)施過程中還會(huì)與其他政策發(fā)生沖突與矛盾。例如，降低電網(wǎng)輸配成本與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)間的沖突。在這種情況下，首先應(yīng)該嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從環(huán)保要求和能耗要求等方面嚴(yán)格設(shè)定高耗能行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。其次，應(yīng)該加強(qiáng)價(jià)格機(jī)制與碳市場(chǎng)建設(shè)的銜接，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)對(duì)高耗能行業(yè)發(fā)展的約束作用，避免因用能成本降低而推動(dòng)高耗能行業(yè)發(fā)展。再如，價(jià)格機(jī)制創(chuàng)新的同時(shí)還應(yīng)兼顧民生問題，避免能源價(jià)格市場(chǎng)化導(dǎo)致居民用能負(fù)擔(dān)過重。只有加強(qiáng)價(jià)格機(jī)制創(chuàng)新與推動(dòng)綠色發(fā)展的其他機(jī)制的協(xié)調(diào)合作，才能最大限度地發(fā)揮政策的總體效應(yīng)。（鄭新業(yè) 作者系中國(guó)人民大學(xué)教授）