思考丨 如何走向完善的可再生能源配額制？

2018年3月23日，國家能源局頒布了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(以下簡稱《辦法》)。這份政策體現(xiàn)了兩個重要的原則：一是政策的發(fā)力點應放在需求側(cè)，如《辦法》明確提出，“承擔配額義務(wù)的市場主體包括省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè))、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等”，這改變了以往抓住發(fā)電企業(yè)(電力市場的供給方)不放的思路，開始在電力市場的需求側(cè)發(fā)力;二是可再生能源電力證書要實現(xiàn)真正的自由交易。如《辦法》提出，“各省級電網(wǎng)公司制定經(jīng)營區(qū)域完成配額的實施方案，指導市場主體優(yōu)先開展可再生能源電力交易”，這也向市場引領(lǐng)的原則大大前進了一步。

因此，可以說，《辦法》的頒布是可再生能源電力政策的重要進步，體現(xiàn)了中國在碳減排方面，作為負責任的大國的勇氣和擔當。但是，政策所取得的實際效果如何，考驗的不僅僅是其原則和理念，還有政策細節(jié)的科學性及其與其他政策的協(xié)調(diào)、匹配程度，從這個角度看，此次《辦法》中仍然蘊含了兩個重要的問題，需要我們在未來的發(fā)展中做出更加深入的思考。

要不要發(fā)兩次“獎金”

此次《辦法》明確規(guī)定，“向其他各類市場主體售出的可再生能源電量計入購入企業(yè)，不再計入售出企業(yè)。”這是在小心地規(guī)避雙重計量(Double Acing)的問題。但是《辦法》同時規(guī)定，“可再生能源電力證書的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應電量繼續(xù)享受國家可再生能源電價附加資金補貼。”這表明至少在未來一段時間內(nèi)，可再生能源補貼和電力證書同時并行的狀態(tài)。

可再生能源發(fā)電能夠創(chuàng)造兩部分收益：電力供應和通過替代化石能源所產(chǎn)生的環(huán)保收益。從理論上看，可再生能源的發(fā)電量尚低于社會最優(yōu)水平，原因在于只有電力供應這部分社會收益能夠得到社會的認可和支付，而環(huán)保收益因為難以度量，無法在市場上得到報酬。補貼的思路就是通過公共財政的手段，補充環(huán)保收益的部分不足，從而讓資本有動力投入到可再生能源的發(fā)展上來。

可再生能源電力配額，實質(zhì)上是認可環(huán)保收益的另一種手段。通過配額制度，可再生能源電力的生產(chǎn)方創(chuàng)造出兩種商品：電力供應和可再生能源電力證書。這個證書實質(zhì)上解決了環(huán)保收益的度量問題。當政府有配額的要求時，市場上就會在可再生能源電力證書方面產(chǎn)生需求，市場由此形成。從理論上講，最后市場上形成的可再生能源電力證書的價格，應當反映社會所承認的環(huán)保收益的價值(通過配額表現(xiàn))。

可再生能源電力證書和補貼，都是獎勵環(huán)保收益的一種手段。如果補貼和證書交易同時并存，可能會產(chǎn)生事與愿違的后果。最直接的市場后果是：可再生能源電力生產(chǎn)方的成本，因為補貼的存在，人為地被降低，所以會形成投資沖動，形成更多的可再生能源發(fā)電容量。同時，因為每一單位可再生能源發(fā)電會帶來一單位的電力證書。這樣電力證書的供給會擴大，從而壓低電力證書的市場價格。補貼越多，可再生能源電力證書的市場價格越低，直到毫無意義。所以，這兩種“獎金”非常可能會產(chǎn)生替代的效果，而不是疊加強化的效果。

這種替代效應的實質(zhì)是多政策協(xié)調(diào)的問題，應在改革的過程中受到關(guān)注。2017年年底，我國在電力行業(yè)啟動了碳排放交易體系，碳減排也因此產(chǎn)生了市場價值，如果可再生能源電力的生產(chǎn)因為減少了碳排放而得到市場獎勵的話，我們也應當關(guān)注這兩個市場如何互動的問題，從而使得它們能夠互相支持，而不是互相弱化。

關(guān)注細節(jié)，保障政策效果

《禮記》中說：“君子慎始，差若毫厘，謬以千里”。西方也有句諺語：“魔鬼常藏在細節(jié)中”。這都說明在制度頂層設(shè)計的過程中細節(jié)的重要性?！掇k法》強調(diào)了市場機制的優(yōu)先地位，這毫無疑問是“發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性作用”的正確之路，但是我們看到，有些細節(jié)要更明確具體，需要更多的研究支撐，這樣才會充分釋放制度效能。

在環(huán)保領(lǐng)域，沒有天然存在的市場。市場都是通過政策設(shè)計創(chuàng)造出來的。在創(chuàng)造市場的努力中，如果不留心制度設(shè)計的細節(jié)，會直接導致市場的失敗。一個典型的例子就是二氧化硫的污染權(quán)交易體系。我國從2002年開始試點工作，但在過去的15年中，始終是雷聲大雨點小，并沒有真正落地。這有市場成熟度的原因，也有制度層面的問題。

其中的一個制度細節(jié)是懲罰機制。沒有有效的懲罰機制，企業(yè)會逃避責任，不會真正滿足配額要求。該辦法規(guī)定：“未完成配額的市場主體，須通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成配額。”這實質(zhì)上是設(shè)置了一個懲罰機制，保證負有配額要求的市場主體滿足法規(guī)的要求。但是目前，這個懲罰機制還很模糊。在美國的可再生能源配額市場中，通常的做法是，按照可再生能源電力證書2倍或者3倍的價格出售替代證書，這樣的話，實質(zhì)上沒有企業(yè)愿意去購買替代證書，除非企業(yè)“臨時抱佛腳”，市場在短期之內(nèi)沒有企業(yè)出售可再生能源電力證書。這樣的規(guī)定使懲罰有靈活性，能夠保證制度實施。

另外一個很重要的問題是，現(xiàn)有的可再生能源發(fā)電是否能夠得到“電力證書”。在美國，加利福尼亞州和緬因州設(shè)置的配額在表面上設(shè)定得很高，但是這兩個州現(xiàn)有的可再生能源的比例很高，如果這些現(xiàn)有的可再生能源都能得到“電力證書”，實質(zhì)上是現(xiàn)有的可再生能源投資者得到補貼，在鼓勵新的可再生能源發(fā)展方面，力度并不是很大。當然，我們應當獎勵過去的可再生能源投資，但是更重要的政策目標是鼓勵更多的資本在未來致力于開發(fā)可再生能源。所以，如何判定現(xiàn)有可再生能源發(fā)電的“證書資格”，需要更多的研究。

還有一個細節(jié)是，政府在配額分配中，如何體現(xiàn)在不同可再生能源之間的偏好。目前的可再生能源主要是風力和太陽能發(fā)電，而我國太陽能行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題尤為突出。如果我們從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)保的角度來看，想給予太陽能發(fā)電更多的鼓勵，可行的做法是給太陽能發(fā)電一個乘數(shù)，也就是發(fā)放更多的證書。如果這樣的細節(jié)在制度設(shè)計中能夠得到關(guān)注，會使得政策更為準確有力。

未來很好，未來需要我們更篤定細致的政策創(chuàng)新。

(作者系上海交通大學全球城市治理研究院研究員、安泰經(jīng)濟與管理學院副教授)