電改四十年 我國電力體制的完善與重構(gòu)

電力體制改革、新能源發(fā)展、煤改電等話題自2018年兩會以來成為了輿論關(guān)注焦點。政府工作報告中首次明確提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”，預(yù)示今年將繼續(xù)提高電力市場化交易比重、推進(jìn)輸配電價改革、加強市場化運作。自2015年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)“9號文”以來，電力體制改革成效顯著，電力市場結(jié)構(gòu)加速完善，增量配網(wǎng)持續(xù)升溫、售電側(cè)改革持續(xù)推進(jìn)。展望未來，電改是規(guī)則的重構(gòu)，而中國作為全球最大的新興電力市場，將在售電端、用電端、配電端帶來大量的產(chǎn)業(yè)機會。

回顧我國近40年來電力體制的演變，“國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。“5號文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革，而“9號文”則僅是對傳統(tǒng)電力體制的自我完善。同時，由于現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視，而這段時間正是我們深化理論和認(rèn)識的重要時期。

中國電力體制改革的歷程

中國電力體制由整個經(jīng)濟(jì)體制及電力行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的定位和功能所決定，改革開放之前如此，改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于，國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能。

“5號文”——電力資源配置機制的制度化

隨著20世紀(jì)90年代國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”以后，全國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價制度，給電價體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國家宏觀調(diào)控的掣肘。

制度化的標(biāo)志是2002年的“5號文”。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進(jìn)而實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。實際上，“5號文”的主要內(nèi)容實際上在20世紀(jì)90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革。

短期的資源配置機制和長期的動態(tài)調(diào)整機制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方(其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關(guān)系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。

“9號文”——傳統(tǒng)電力體制的自我完善

受2008年全球金融危機的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)形勢的變化使得長期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。

在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，再次推動權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計劃電量放開、市場設(shè)計與建設(shè)(內(nèi)含定價)、增量配網(wǎng)和售電市場等，力度遠(yuǎn)較集資辦電時期更大。

第二，通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現(xiàn)降價，其作用機制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機組集中，從而降低交易電價。

第三，通過獨立輸配電價理順電價傳導(dǎo)機制，并壓低輸配成本，其作用機制在于壓縮與電網(wǎng)無關(guān)的成本，一定程度上強化成本約束。

第四，推動去產(chǎn)能，壓縮中小機組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

第五，通過中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無效資產(chǎn)，降低杠桿率;實現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

“體制”改革的著力點

形成“從市場價格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機制，需要在四個環(huán)節(jié)采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。

中國電力體制改革的歷程

中國電力體制由整個經(jīng)濟(jì)體制及電力行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的定位和功能所決定，改革開放之前如此，改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于，國有經(jīng)濟(jì)在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能。

“5號文”——電力資源配置機制的制度化

隨著20世紀(jì)90年代國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“讓電力行業(yè)資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”以后，全國經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價制度，給電價體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護(hù)等造成的不利影響成為國家宏觀調(diào)控的掣肘。

制度化的標(biāo)志是2002年的“5號文”。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進(jìn)而實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。實際上，“5號文”的主要內(nèi)容實際上在20世紀(jì)90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革。

短期的資源配置機制和長期的動態(tài)調(diào)整機制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方(其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關(guān)系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。

“9號文”——傳統(tǒng)電力體制的自我完善

受2008年全球金融危機的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)形勢的變化使得長期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。

在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，再次推動權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計劃電量放開、市場設(shè)計與建設(shè)(內(nèi)含定價)、增量配網(wǎng)和售電市場等，力度遠(yuǎn)較集資辦電時期更大。

第二，通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現(xiàn)降價，其作用機制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機組集中，從而降低交易電價。

第三，通過獨立輸配電價理順電價傳導(dǎo)機制，并壓低輸配成本，其作用機制在于壓縮與電網(wǎng)無關(guān)的成本，一定程度上強化成本約束。

第四，推動去產(chǎn)能，壓縮中小機組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

第五，通過中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無效資產(chǎn)，降低杠桿率;實現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

“體制”改革的著力點

形成“從市場價格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機制，需要在四個環(huán)節(jié)采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。

推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設(shè)計，而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的，是階段性的。

當(dāng)然，這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩(wěn)中向好，現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認(rèn)識的重要時期。