張興平、袁家海：風(fēng)光發(fā)電平價上網(wǎng)的路徑及政策建議

《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，2020年風(fēng)電電價與當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電同平臺競爭，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價相當(dāng)。

近日，華北電力大學(xué)研究成果《風(fēng)電和光伏發(fā)電2020年平價上網(wǎng)的路徑及政策建議》(以下簡稱《報告》)正式發(fā)布，對我國“十三五”期間風(fēng)電和光伏項目平準(zhǔn)化發(fā)電成本進(jìn)行了分析和展望，提出了風(fēng)電和光伏發(fā)電項目實現(xiàn)平價上網(wǎng)目標(biāo)的路徑和政策建議。 研究成果表明，只有在利用小時數(shù)有保障、各項成本有效降低的樂觀情況下，風(fēng)電才可以基本實現(xiàn)平價上網(wǎng)目標(biāo)。光伏可以實現(xiàn)與電網(wǎng)銷售電價同價目標(biāo)，但其成本仍顯著高于當(dāng)?shù)孛弘姵杀?。保障利用小時數(shù)、降低投資成本、金融和技術(shù)創(chuàng)新是提升風(fēng)光發(fā)電經(jīng)濟性的重要途徑。建議實行“因地制宜、規(guī)劃先行，計劃保障、市場增效，規(guī)范操作、約減成本，金融護(hù)航、創(chuàng)新驅(qū)動”的可再生能源政策體系。

實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的可能性分析

和路徑選擇

《報告》以2016年風(fēng)光發(fā)電的實際情況為基準(zhǔn)，綜合考慮投資成本、年利用小時數(shù)和融資成本三個因素的變動，設(shè)置“樂觀”“中性”和“悲觀”三種情景對2020年風(fēng)電、集中式和分布式光伏發(fā)電的經(jīng)濟性進(jìn)行分析。其中“樂觀”情景假設(shè)為：2020年棄風(fēng)、棄光率不超過5%;融資成本設(shè)定為4%;風(fēng)機成本和光伏組件成本分別按8%和15%的技術(shù)學(xué)習(xí)率持續(xù)下降，且均無正常土地費稅或屋頂租金之外的額外成本負(fù)擔(dān)。

結(jié)果表明，對于風(fēng)電項目，即使在“樂觀”情境下，全國僅有1/3區(qū)域的風(fēng)電平準(zhǔn)化成本低于或接近當(dāng)?shù)孛弘娒摿驑?biāo)桿電價，可實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃中風(fēng)電平價上網(wǎng)目標(biāo)，其余情景下均不能實現(xiàn)。值得注意的是，能實現(xiàn)該目標(biāo)的并不是風(fēng)資源條件最好的“三北”地區(qū)，而是煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價高、風(fēng)資源條件一般的廣東、浙江、湖南等中東部省區(qū)。這也佐證了風(fēng)電開發(fā)重點由“三北”地區(qū)轉(zhuǎn)向中東部地區(qū)的必要性。

對于集中式光伏，在“樂觀”情境下，全國約3/4區(qū)域的集中式光伏發(fā)電成本可與當(dāng)?shù)鼐用耠妰r相當(dāng)。在其它情境下，集中式光伏發(fā)電成本均高于居民電價，但低于當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)電價。因此集中式光伏發(fā)電2020年可基本實現(xiàn)電網(wǎng)銷售側(cè)平價上網(wǎng)的目標(biāo)。

對于分布式光伏，以各區(qū)域當(dāng)?shù)毓ど?業(yè)電價為比較標(biāo)準(zhǔn)，在“樂觀”情景下，全國絕大部分區(qū)域的分布式光伏發(fā)電成本均低于或接近當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)電價，實現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)目標(biāo)。在“中性”情景下，全國約一半?yún)^(qū)域的分布式光伏發(fā)電可實現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)，而在“悲觀”情景下，只有少部分區(qū)域能實現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)目標(biāo)。

除上述結(jié)論外，研究結(jié)果還表明：利用小時數(shù)每提高10%，風(fēng)光發(fā)電度電成本可降低7~8分;單位投資每降低10%，度電成本平均可以降低5~7分;融資成本每降低10%，風(fēng)電和集中式光伏度電成本可降低1分左右，分布式光伏度電成本可降低0.4分左右。

風(fēng)光發(fā)電項目投資包括技術(shù)投資和非技術(shù)投資(如土地費用、電網(wǎng)接入費用、屋頂租金等)。光伏組件具有較高的技術(shù)學(xué)習(xí)率，技術(shù)性投資仍有較大降低空間。而風(fēng)機設(shè)備成熟度較高，技術(shù)學(xué)習(xí)率處于緩慢降低階段，因而技術(shù)投資成本降低的空間有限。盡管投資中非技術(shù)投資占比不高，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)不規(guī)范、不合理的收費現(xiàn)象頻發(fā)，直接推高可再生能源開發(fā)成本，成為我國風(fēng)光電價降幅顯著低于全球價格降幅的主要原因之一。

綜上，在風(fēng)光發(fā)電實現(xiàn)平價上網(wǎng)的路徑中，保障利用小時數(shù)、降低投資成本是關(guān)鍵，金融支持是保障，持續(xù)的技術(shù)進(jìn)步和高效的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化機制是根本動力。

實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的政策建議

風(fēng)光發(fā)電作為重要的低碳能源，目前相對于傳統(tǒng)能源仍不具備價格競爭力，合理的政策是提高風(fēng)光發(fā)電經(jīng)濟性、實現(xiàn)平價上網(wǎng)的關(guān)鍵。建議采取“因地制宜、規(guī)劃先行，配額約束、市場增效，規(guī)范操作、約減成本，金融護(hù)航、創(chuàng)新驅(qū)動”的政策體系。

具體來說，首先應(yīng)考慮風(fēng)光發(fā)電技術(shù)經(jīng)濟特點，因地制宜，規(guī)劃先行。

風(fēng)光資源豐富的“三北”地區(qū)，盡管風(fēng)光發(fā)電成本相對較低，但由于該地區(qū)煤炭資源豐富，煤電成本很低，這些地區(qū)的風(fēng)光發(fā)電與傳統(tǒng)煤電不僅處于成本競爭弱勢，而且就地消納能力有限，外送能力與市場接納意愿不足，棄風(fēng)和棄光問題嚴(yán)重。建議第一，由國家能源主管部門與電網(wǎng)公司根據(jù)區(qū)域特點，統(tǒng)籌電網(wǎng)輸送能力，做好大型風(fēng)電和光伏電源點布局規(guī)劃。第二，棄風(fēng)棄光嚴(yán)重地區(qū)要先解決好已有項目的消納問題后，才能核準(zhǔn)新建項目。第三，風(fēng)光發(fā)電項目建設(shè)要向中東部轉(zhuǎn)移。這些地區(qū)風(fēng)光發(fā)電項目與煤電相比，成本差距較小，而且市場需求高，有利于實現(xiàn)就近消納。

其次，應(yīng)執(zhí)行“多主體強制配額+可再生能源證書交易制度”，配額約束，市場增效。

根據(jù)電網(wǎng)輸送和系統(tǒng)消納能力，按照各類標(biāo)桿電價覆蓋區(qū)域，參考準(zhǔn)許成本加合理收益原則，核定各類可再生能源發(fā)電項目年保障性收購小時數(shù)，然后通過可再生能源配額制強制執(zhí)行。為保障執(zhí)行效果，建議執(zhí)行“多主體強制配額制”，即可再生能源配額不僅要下達(dá)到地方政府，同時要下達(dá)到電網(wǎng)公司、配售電公司和直接參與市場的大用戶予以落實。

充分利用市場機制發(fā)掘消納空間，進(jìn)一步提高可再生能源項目增量發(fā)電能力的利用。落實政府計劃的配額制與可再生能源證書市場交易制度相結(jié)合，可有機地統(tǒng)籌政府規(guī)劃與市場效率，是促進(jìn)可再生能源發(fā)展的變革性機制，有利 于促進(jìn)可再生能源發(fā)電成本的降低，加快可再生能源補貼退坡速度。

新建風(fēng)電和集中式光伏項目全面引入市場競爭機制。“光伏領(lǐng)跑者計劃”為可再生能源平價上網(wǎng)進(jìn)行了有益的探索。競爭機制、保障并網(wǎng)不棄光、規(guī)范開發(fā)成本和有吸引力的融資政策是 “光伏領(lǐng)跑者計劃”的成功經(jīng)驗,值得推廣。

再次，制定明確的非技術(shù)性成本清單，規(guī)范操作，節(jié)約成本。

嚴(yán)格控制非技術(shù)性成本是未來降低風(fēng)電和光伏發(fā)電項目成本的重要源泉。必須明確可再生能源非技術(shù)性成本的管理主體、職責(zé)分工和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為可再生能源發(fā)展提供法制化環(huán)境。目前應(yīng)盡快明確風(fēng)電和光伏發(fā)電項目占用土地的使用類別以及相應(yīng)的征地補償和稅費標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)范執(zhí)行，加強監(jiān)管;落實并整改可再生能源發(fā)電項目配套電網(wǎng)建設(shè)投資行為，明確外部配套接網(wǎng)及輸配電工程全部由電網(wǎng)公司投資建設(shè)。地方政府規(guī)范合理的收費以及電網(wǎng)公司完善的并網(wǎng)服務(wù)是可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

最后，應(yīng)明確風(fēng)光發(fā)電在可再生能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，金融護(hù)航、創(chuàng)新驅(qū)動。

黨的十九大報告指出：構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，是推動綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。要明確風(fēng)光發(fā)電在清潔能源發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，針對可再生能源“融資難”和“融資貴”問題，構(gòu)建綠色能源金融體系，切實降低可再生能源項目融資門檻和融資成本。要打造一大批新能源企業(yè)為主體、以國家能源創(chuàng)新體系和平臺為支撐、以鼓勵創(chuàng)新的能源產(chǎn)業(yè)政策和市場競爭環(huán)境為基礎(chǔ)的新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，提升風(fēng)光發(fā)電的技術(shù)水平及經(jīng)濟性，加速其實現(xiàn)平價上網(wǎng)。(作者系張興平 袁家海，作者單位：華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院)