趨勢 | 機(jī)構(gòu)改革為地?zé)岽蟀l(fā)展帶來契機(jī)

地?zé)嶙鳛?a href="http://msthinker.com/news/article-472.html" target="_blank">可再生能源家族的一員，具有資源豐富及供應(yīng)穩(wěn)定特點(diǎn)，在科學(xué)開發(fā)利用情況下可以做到零排放、無污染以及循環(huán)利用，是一種現(xiàn)實(shí)且具有競爭力的能源。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程加快，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大，非化石能源地位日漸突出的形勢下，地?zé)衢_發(fā)利用正在迎來難得的機(jī)遇。地?zé)衢_發(fā)利用的途徑主要有直接利用和發(fā)電之分，目前的利用主要以前者為主。

數(shù)據(jù)顯示，我國地?zé)嶂苯永靡?guī)模居世界首位，在旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)及民用供暖和制冷領(lǐng)域有廣泛應(yīng)用。特別是在2014年，中深層地?zé)崂弥械墓┡帽壤状纬綔厝丛?，?biāo)志著地?zé)崮?/strong>源化利用步伐加快。近幾年我國環(huán)境治理力度進(jìn)一步加大，地?zé)嵩诰┙蚣降鹊貐^(qū)大氣污染治理中的“抗霾”功能已經(jīng)嶄露頭角，受到各界重視。就發(fā)展趨勢看，傳統(tǒng)供暖線南移、分布式能源發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步以及政策扶持等因素將為地?zé)嶂苯永靡约暗責(zé)岚l(fā)電提供更加廣闊的舞臺(tái)。

近幾年地?zé)衢_發(fā)利用在我國雖有重大進(jìn)展，然而目前地?zé)嵩?a href="http://msthinker.com/news/article-1860.html" target="_blank">一次能源消費(fèi)中的占比還比較小，屬于后起之秀，整體發(fā)展還處于起步階段，成熟的地?zé)峁芾眢w制和機(jī)制還沒有完全形成，導(dǎo)致地?zé)嵩诎l(fā)展過程中還存在系列問題。其中關(guān)于水熱型地?zé)豳Y源的多頭管理就很有代表性。地?zé)峋哂械V產(chǎn)資源和能源屬性，這一點(diǎn)在《礦產(chǎn)資源法》、《可再生能源法》等法規(guī)中有明確界定。但是地?zé)岵煌谄渌V產(chǎn)資源和能源的特殊性在于地?zé)岬哪茉磳傩越柚谒@個(gè)載體來實(shí)現(xiàn)，開發(fā)利用的過程是取其熱而非水，需要在熱能利用之后將地?zé)崴M(jìn)行回灌。而其他能源資源的開發(fā)利用則不同，能量的利用過程就是資源載體本身的消費(fèi)過程，利用的是能源資本本身的碳?xì)涞仍?，如石油、天然氣和煤炭的利用?/p>

由于開發(fā)利用地?zé)嵝枰獎(jiǎng)佑玫叵滤?，而地下水作為水資源歸口水務(wù)部門管理也在情理之中，自然應(yīng)該受《水法》調(diào)整。開發(fā)地?zé)嵝枰疅岱蛛x的這一特殊性導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)利用同時(shí)受地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門管理，且雙方的管理均“有法可依”，而問題恰恰就出在這里。

實(shí)踐中出現(xiàn)的問題是各地對相關(guān)的法律的理解和執(zhí)行力度有偏差，導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)利用管理在地?zé)岬V產(chǎn)、能源及地下水屬性界定清晰及有法可依下的混亂和多元，形成了今天地?zé)岫囝^管理和重復(fù)管理的局面。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整后，國土資源部和水利部在有關(guān)地?zé)崴芾砺氊?zé)分工方面出現(xiàn)矛盾。為協(xié)調(diào)矛盾，中編辦于1998年3月補(bǔ)充下發(fā)了《關(guān)于礦泉水、地?zé)崴芾砺氊?zé)分工問題的通知》，明確提出地?zé)岚凑盏V產(chǎn)資源管理。

然而目前除少數(shù)地區(qū)明確地?zé)嵊蓢敛块T管理地?zé)豳Y源外，多數(shù)地區(qū)在地?zé)峁芾矸矫娲嬖诼毮芙缦迍澐纸徊娴膯栴}。比如各級地方政府地?zé)豳Y源管理機(jī)構(gòu)就很不統(tǒng)一，有的是水行政主管部門，有的是地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門，也有的是地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門共同管理。執(zhí)法主體的不統(tǒng)一帶來很多管理上方面的低效率，表現(xiàn)為多頭管理，越權(quán)審批現(xiàn)象嚴(yán)重。開采地?zé)豳Y源既要在地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門辦理采礦許可證，還要在水利(水務(wù))行政主管部門辦理取水許可證，交叉管理重復(fù)收費(fèi)，增加了開發(fā)部門的負(fù)擔(dān)，影響了地?zé)豳Y源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，導(dǎo)致地?zé)豳Y源配置不科學(xué)，這是其一。

其二是一些地區(qū)將地?zé)醿H作為水資源進(jìn)行管理，沒有考慮到地?zé)嶙鳛槟茉吹V產(chǎn)資源特性，管理保護(hù)若不到位，則不利于資源的持續(xù)開發(fā)利用。一些地區(qū)出于鼓勵(lì)地?zé)岚l(fā)展需要雖然也制定了一些針對地?zé)岬墓芾磙k法(條例)，但法律依據(jù)不盡相同。有的依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，有的則依據(jù)《中華人民共和國水法》。各地對地?zé)豳Y源的界定也不僅相同，有的地方熱水型地?zé)豳Y源的起始溫度定在25℃以上(含25℃)，有的則規(guī)定在40℃以上(含40℃)。全國缺乏有效一致的地?zé)峁芾矸ㄒ?guī)。

地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門屬于平行機(jī)構(gòu)，雙方之間并無管理權(quán)屬上下級關(guān)系，導(dǎo)致地?zé)衢_發(fā)利用重復(fù)管理產(chǎn)生的“外部效應(yīng)”無法得到有效克服，由此產(chǎn)生地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的政府管理成本，束縛了地?zé)嵬顿Y企業(yè)的手腳，對地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展極為不利。理論上看，解決這一問題的有效途徑是將這種外部效應(yīng)內(nèi)部化以消除管理成本。換而言之，若能將地?zé)岬墓芾須w口至一個(gè)部門，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，做到地?zé)衢_發(fā)利用管理統(tǒng)一尺度，地?zé)衢_發(fā)利用的重復(fù)管理問題便可迎刃而解，管理的各種扯皮和重復(fù)收費(fèi)現(xiàn)象也會(huì)順理成章的得以解決。最近即出現(xiàn)了這樣的機(jī)會(huì)。

“兩會(huì)”之后國務(wù)院管理機(jī)構(gòu)調(diào)整，成立了新的自然資源部。按照新的職能劃分，原國土資源部整體和原水利部水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)調(diào)整至新的自然資源部，今后地?zé)衢_發(fā)利用的礦權(quán)登記和水資源確權(quán)登記管理職能將由之前的各級地質(zhì)礦產(chǎn)部門和水務(wù)部門共管轉(zhuǎn)至獨(dú)立的自然資源管理部門管理，這一調(diào)整有望從根本上解決地?zé)衢_發(fā)利用的管理權(quán)限不清問題。

改革就是要解決問題。隨著我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)深入，地?zé)崮茉蠢昧Χ葧?huì)越來越大。本著促進(jìn)地?zé)岚l(fā)展的原則，建議新部門成立以及整合內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)職責(zé)之際，充分考慮地?zé)岚l(fā)展的實(shí)際需要，按照取熱不取水的基本要求，明確部門內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)職責(zé)，重視提升地?zé)峁芾硇省?/p>

鑒于目前各類文件中關(guān)于地?zé)岬母拍詈捅硎鲞€有諸多不統(tǒng)一的地方，建議制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確界定地?zé)醿?nèi)涵，消除理解分歧，為統(tǒng)一管理和執(zhí)法掃清障礙，并在地方資源自然管理部門的地?zé)豳Y源管理中大力推進(jìn)，做到上行下效，強(qiáng)化執(zhí)行，從根本上消除地?zé)衢_發(fā)利用重復(fù)管理、多頭管理現(xiàn)象。

(作者：羅佐縣 中國石化集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院產(chǎn)業(yè)發(fā)展所副所長)