重慶維新：試錯與探路交織的電改鏡像

　　恢復(fù)平靜的重慶電改依然吸引著輿論的聚光燈。

　　自2015年落地至今，重慶先后在輸配電價、售電公司開票、交易中心組建、增量配電網(wǎng)改革等多個節(jié)點爆發(fā)沖突，引發(fā)業(yè)界廣泛關(guān)注。

　　即便尚未真正了解重慶電改發(fā)生了什么以及改變了什么，相當(dāng)部分業(yè)內(nèi)人士仍愿意給予重慶更多的贊賞。

　　原因在于，他們認(rèn)為重慶走在了對抗固化多年的既有秩序的最前頭。無論對錯，無論成敗，這都贏得了部分人士的支持和喝彩。

　　回看本輪電改落地與演進(jìn)，這幾乎一邊倒的評價正是目前電力改革進(jìn)程中分歧、焦慮與曲折的縮影。這折射出，在我們這個時代，改革的勇氣和技巧以及寬容依然稀缺。

　　電改啟動至今已近三年，焦慮的人們或許可以更樂觀地看待電改前景。站在這一節(jié)點，我們可以有更寬的視角和框架回溯重慶電改之路，并探討此路將結(jié)出何種果實。這或者是對總結(jié)、梳理本輪電改經(jīng)驗的科學(xué)態(tài)度。

　　兩江新區(qū)，重慶最火熱的經(jīng)濟(jì)增長引擎。重慶電改最早從這里點燃。

　　重慶第一家售電公司在兩江新區(qū)首次實現(xiàn)為企業(yè)用戶接電。躊躇滿志的主管部門和售電企業(yè)都希望，新的市場主體能取代既有的固定角色。這是一件無比吸引人的事，主管部門的訴求是以此降低電價，售電企業(yè)的訴求是以此實現(xiàn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，兩者一拍即合。

　　各方很快嘗到了改革紅利的味道。對于改革的實操者來說，如何將這紅利以規(guī)范的符合規(guī)律的方式持續(xù)和推廣，是他們過去幾年和未來一段時間最難回答的問題。

　　A電價爭議

　　經(jīng)濟(jì)放緩+裝機(jī)過剩+電價未能反映真正成本，構(gòu)成市場化改革的動力

　　與很多地方一樣，在重慶，電價是電力行業(yè)備受詬病的一大因素。重慶市主政者很早就表達(dá)過對重慶電價的不滿。無論是對新興產(chǎn)業(yè)，還是高耗能產(chǎn)業(yè)，重慶都急需在各個方面凸顯其招商優(yōu)勢。這構(gòu)成他們改革或者“吵架”最重要的動力。

　　“坦率地說，改革的目的是降低電價，規(guī)范地說是降低用能成本。如果不能降低成本，如此折騰是為了什么？”當(dāng)?shù)匾晃粯I(yè)內(nèi)人士說。

　　重慶最早提出了雄心勃勃的“云計劃”，要將落地重慶的云計算服務(wù)器快速集納至300萬臺左右，還要吸引大量的離岸數(shù)據(jù)處理業(yè)務(wù)。

　　如何解決它們的能耗是個大問題。而且重慶相比周邊地區(qū)，暫無優(yōu)勢可言。業(yè)界擔(dān)心重慶將會如何解決這部分電量的供應(yīng)與價格問題。

　　2012年，業(yè)界估計，重慶如果真能完成布局目標(biāo)300萬臺云計算服務(wù)器的計劃，其全年耗電將會達(dá)到109.5億千瓦時。這是一個驚人的數(shù)字，國網(wǎng)重慶電力公司2017年全年售電量僅達(dá)735.71億千瓦時。

　　時任市長黃奇帆的應(yīng)對策略令人意外：“規(guī)模大了，好辦事。”其邏輯是，“規(guī)模大了，就可以搞自備電廠。有自備電廠，就能直接用出廠價0.35元/千瓦時的電能，如果向現(xiàn)有的電網(wǎng)購電，價格是0.75元/千瓦時。

　　向電網(wǎng)購電比自備電廠的價格貴一倍多——這是重慶市政府對電以及電價最重要的印象。在此后數(shù)年里，這組數(shù)據(jù)對比，在各種場合被屢屢提及。重慶電力體制改革的起點以及目標(biāo)均與此直接相關(guān)。

　　很快，更大壓力和改變機(jī)會都來了。

　　近年來，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力驟然增大，GDP增長率逼近年度增長目標(biāo)的底線。在會見全國“兩會”記者時，國務(wù)院總理李克強曾說，2013年最大的挑戰(zhàn)是經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的挑戰(zhàn)。中國的中央財政收入一度出現(xiàn)負(fù)增長，金融領(lǐng)域還有所謂“錢荒”，銀行間隔夜拆借利率超過了13%，而且用電量、貨運量的增幅也大幅回落。

　　經(jīng)濟(jì)增速多年位居全國第一的重慶，未能獨善其身，GDP增長速度連年回落。2012年的增長率回落至13.6%，2013年為12.3%，2014年放緩至2002年以來最低水平，僅為10.9%。

　　盡管依然是增長最快的地區(qū)之一，但增長速度的回落令重慶主政者感到了壓力。

　　重慶主政者應(yīng)對措施之一是穩(wěn)定重慶市內(nèi)高耗能企業(yè)的生產(chǎn)。重慶市南部的綦江區(qū)是知名的錳礦加工基地。重慶市領(lǐng)導(dǎo)多次前往錳礦加工企業(yè)調(diào)研，企業(yè)主反映的一大問題是電價太高，承受不了，尤其是產(chǎn)品供需低迷時期。他們告訴市領(lǐng)導(dǎo)，他們當(dāng)中有的是把原材料拉到四川加工了再拉回來，有的則是拉到貴州再拉回來。盡管來回折騰，還要花費一大筆物流費用，但依然更劃算。沒有自備電廠的企業(yè)都是通過這種方式來降低成本。

　　“調(diào)研過程中，市領(lǐng)導(dǎo)再次深刻感受到自備電廠的用電成本之低，但怎么一到了電網(wǎng)就貴了，他感到不可思議。”一位知情人士說。

　　電力行業(yè)的解釋是，重慶能源稟賦本身就不好。發(fā)電側(cè)，重慶是典型的貧煤、少水的地區(qū)，煤炭資源對新上燃煤發(fā)電項目來說，支撐能力有限，且以高硫煤為主，還要從外地購煤，運輸成本越來越高。重慶的剩余水電資源存量不多，而且開發(fā)成本同樣也高。電網(wǎng)側(cè)，重慶山地多，輸配電建設(shè)成本更高，過去一段時間為了增強輸送能力，投資規(guī)模較大。

　　電力行業(yè)還努力向市政府領(lǐng)導(dǎo)解釋，自備電廠的價格優(yōu)勢相當(dāng)部分來自逃避了政府基金和附加，以及工業(yè)用戶應(yīng)承擔(dān)的政策性交叉補貼。但是，對于主政者而言，降低電價就是他們要實現(xiàn)的目標(biāo)。

　　在非市場的運行環(huán)境中，電力用戶的聲音一直缺失。長期以來，這個行業(yè)更多談?wù)撋a(chǎn)者的利益，以保障生產(chǎn)者利益來促進(jìn)發(fā)展。在供給問題得以解決之后，不應(yīng)再習(xí)以為常地談?wù)摴逃械脑掝}。此時的環(huán)境中，地方政府成為電力用戶的天然代表，他們希望降低電價，一方面他們需要降低電價幫助用戶渡過難關(guān)，另一方面，他們堅信電力行業(yè)有降價空間。

　　在重慶市政協(xié)的一次演講中，黃奇帆說，中國電費之高，比新加坡貴，比香港貴，比美國、歐洲貴。貴在哪里呢？現(xiàn)在14億千瓦裝機(jī)，實際上中國產(chǎn)能過剩。電力明明只需要8億千瓦裝機(jī)，多余的 6億千瓦裝機(jī)需要3萬億資本，這3萬億資本折舊也好，成本也好，過剩產(chǎn)能都攤在電費里。

　　黃奇帆認(rèn)為電價高的另一個原因是，輸配電價過高。“全世界過網(wǎng)費1毛幾，我們是2毛幾，4毛幾加2毛幾，就是6毛幾，加上政府收點附加基金就是6毛8，全市的平均價7—8毛，又額外收了7毛幾，叫什么呢？容量費。”

　　這些與事實有明顯出入的數(shù)據(jù)加劇了重慶方面對高電價的情緒。

　　然而此前，缺電曾是重慶發(fā)展的一大瓶頸。重慶市極力要求加快建設(shè)電廠。2013年，重慶電力公司匯報說，重慶人均裝機(jī)容量嚴(yán)重不足，裝機(jī)容量只有1190萬千瓦左右，其中60%是火電，40%是水電。人均裝機(jī)容量0.3千瓦，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國0.8千瓦的裝機(jī)容量水平。然而，重慶發(fā)展速度要高于全國，同時重慶的裝機(jī)水平低于全國裝機(jī)水平一半。對于高速發(fā)展中的重慶來說，能源是一個瓶頸。

　　為了克服瓶頸，主政者不斷地督促電力企業(yè)加快建設(shè)電廠以及輸電通道。在一家電廠開工儀式上，市領(lǐng)導(dǎo)說，日漸擴(kuò)大的電力缺口對重慶經(jīng)濟(jì)增長和老百姓的需求無疑是巨大的挑戰(zhàn)。用電缺口全靠調(diào)度遲早是會崩盤的，需要靠電廠的建設(shè)來解決根本問題，市政府高度重視“十二五”期間電力建設(shè)項目，下決心至少新建1000萬千瓦的發(fā)電機(jī)組，使原裝機(jī)能力翻番。

　　重慶還希望加快接受外來電。在一次會議上，黃奇帆說：“四川雅安的水電站都竣工幾年了，還是沒法把發(fā)的電輸送出來。項目已經(jīng)建成，而重慶這邊又有需求，為什么不批呢？”他說：“水電這種清潔能源能夠有效改善能源結(jié)構(gòu)。三年前我就向有關(guān)部門提出來，到現(xiàn)在還沒有批下來。行政審批制度中存在的弊端嚴(yán)重阻礙了項目和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”

　　縱觀國際電力改革歷程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩+電力行業(yè)產(chǎn)能過剩+電價未能反映真正成本，構(gòu)成了電力行業(yè)市場化改革的動力。高歌猛進(jìn)的電力裝機(jī)規(guī)模，在若干年后造就了驚悚的產(chǎn)能過剩，成為推動電力改革最有利的因素之一。

　　B直購電救場

　　電改的第一項工作是有序推進(jìn)電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點

　　調(diào)研過后，重慶市政府提出降低電價的核心訴求。路徑有二：一是大規(guī)模復(fù)制自備電廠的做法，建立地方可控的自備電力網(wǎng)絡(luò)；二是通過推廣直購電，讓電力企業(yè)讓利實體經(jīng)濟(jì)。

　　2015年初，重慶時任市長黃奇帆在調(diào)研工作中提出“探索建立覆蓋綦江、萬盛、南川等區(qū)域的自備電力供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)”的大膽設(shè)想。此后重慶方面迅速委托西南電力設(shè)計院制定了綦萬南地區(qū)自備電網(wǎng)規(guī)劃方案。

　　重慶市綦萬南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局主要為鋁業(yè)冶煉及深加工、石油化工等傳統(tǒng)高能耗企業(yè)，電價成本通常占到產(chǎn)品總成本的20%—40%，把降低電價作為電改的效益之一，可以提高企業(yè)的競爭力。

　　在重慶方面以外，這一方案遭受不同意見。自備電力網(wǎng)絡(luò)如何定位，始終模糊不清。

　　設(shè)想中的綦萬南自備電網(wǎng)如同一張完整的電力食物鏈網(wǎng)，既有電力的生產(chǎn)者，也有電力的消費者，還有外接電網(wǎng)對電力的補充。是選擇自備電源的電力，還是選擇外接電網(wǎng)的補充？如何確定網(wǎng)內(nèi)電價？這些技術(shù)問題即便到了最后依然沒法取得共識。對于彼時的電價政策和電網(wǎng)安全而言，這都不是聰明的做法。

　　推廣直購電的路徑則是國家鼓勵的改革舉措，重慶亦早有嘗試，并一度在試點輸配電價改革上扮演先行者角色。

　　2010年上半年，重慶電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作啟動。2010年4月，重慶大全新能源率先與重慶市電力公司、華能重慶珞璜電廠、重慶白鶴電力、合川電廠、國電恒泰電廠簽訂了直接交易合同。

　　兩個月后，原國家電監(jiān)會批準(zhǔn)重慶市試點直購電輸配電價改革。交易試點的電價（不含線損）為113元/千千瓦時，其中110千伏和220千伏用戶各為91元/千千瓦時和70元/千千瓦時，線損為23.68元/千千瓦時。

　　與重慶市同時獲批的還有江蘇省和浙江省。在當(dāng)時，直購電面對的一大爭議是由于獨立輸配電價缺失，在大工業(yè)用戶中推行直購電會進(jìn)一步扭曲電價體系，導(dǎo)致電價結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。

　　原國家電監(jiān)會曾表示，直購電試點推進(jìn)緩慢的原因是輸配電價標(biāo)準(zhǔn)難產(chǎn)。“大用戶直購電試點工作進(jìn)展緩慢，主要是因為各地上報的試點方案缺少實質(zhì)性內(nèi)容，特別是缺少輸配電價標(biāo)準(zhǔn)。電監(jiān)會已要求試點省份盡快提交輸配電價標(biāo)準(zhǔn)，但進(jìn)展情況不夠理想。”

　　在國家電監(jiān)會的推動下，輸配電價改革試點稍有進(jìn)步。但是此時的直購電依然延續(xù)審批的束縛。按照直購電試點辦法的相關(guān)規(guī)定，核定輸配電價之后，參與試點的省市還需要向國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委和國家能源局報送電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點方案和參與直接交易的具體對象，經(jīng)三部門批準(zhǔn)后方可正式開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易。

　　改變的機(jī)會很快到來。

　　2013年8月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易有關(guān)事項的通知》，今后國家有關(guān)部門不再對電力直接交易試點進(jìn)行行政審批。

　　過去試點獲批只是象征性改革，因為每一單交易都需要經(jīng)過國家多個部門審批，且審批內(nèi)容非常繁瑣具體，與企業(yè)自主交易的市場化原則完全背道而馳，最后就是申請的企業(yè)越來越少，試點也就形同虛設(shè)。

　　2014年11月，在重慶市政府的要求下，重慶電力公司交易中心組織了一次小范圍的直購電交易，參與的用戶主要是受沖擊比較明顯的高耗能企業(yè)。這一次低調(diào)的交易甚至沒有公開發(fā)布消息，降價的幅度為一角錢。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)各承擔(dān)部分降價金額。

　　2015年3月，中發(fā)9號文印發(fā)后，重慶電改開始啟航。改革的第一項工作為有序推進(jìn)電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點。

　　2015年6月，重慶市政府辦公廳印發(fā)《重慶市電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點方案》，重慶市電力直接交易試點正式啟動。這或是重慶本輪電改的起點。

　　此項事宜的牽頭部門為重慶市經(jīng)信委。在不同的省份，此事牽頭部門有所不同，經(jīng)信系統(tǒng)、發(fā)改系統(tǒng)、能監(jiān)系統(tǒng)以及電力公司各有千秋。在重慶，這一配置為此后的進(jìn)展留下了不大不小的隱患。

　　這一年的交易電量規(guī)模暫定20億千瓦時左右。準(zhǔn)入的用戶則是用電電壓等級原則在110千伏以上，單位能耗、環(huán)保排放達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，年用電量3000萬千瓦時以上的大工業(yè)用電企業(yè)。高新技術(shù)企業(yè)和十大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)年用電量可放寬至1000萬千瓦時以上。

　　2015年進(jìn)入電力直接交易市場的電力用戶共74戶，發(fā)電企業(yè)8戶，其中自愿參與2015年剩余月份直接交易的電力用戶共41戶。9月15日，這41戶企業(yè)與8戶發(fā)電企業(yè)完成第四季度直接交易意向性協(xié)議的簽訂，直接交易電量約14億千瓦時。重慶市經(jīng)信委稱，參與直接交易的企業(yè)電費支出均有不同程度的下降。

　　C售電側(cè)接棒

　　沒有一個運行良好的批發(fā)市場，售電側(cè)改革或淪為“無源之水”

　　初嘗試點效果后，重慶市經(jīng)信委劃定的2016年交易規(guī)模比2015年增長了3倍，增長至80億千瓦時。

　　用戶準(zhǔn)入門檻進(jìn)一步降低。符合國家產(chǎn)業(yè)政策，單位能耗、環(huán)保排放達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，年用電量500萬千瓦時及以上的大工業(yè)電力用戶可自行參與直接交易；允許售電公司代理用戶參與直接交易，允許組織年用電量300萬千瓦時以上的用戶“打捆”參與直接交易。

　　與以往最大的不同在于，重慶的售電公司獲許進(jìn)場。

　　這一新的市場主體被重慶被寄予厚望，無論是打破既有格局，還是降低電價，它都將擔(dān)起急先鋒的任務(wù)。

　　此前的2015年11月28日，國家發(fā)改委、能源局批復(fù)同意重慶市、廣東省為首批售電側(cè)改革試點地區(qū)。在本輪改革中，中央主管部門部署以三類形式推進(jìn)地方的電改試點。第一類是電改綜合試點，主要是貴州以及云南等地。第二類是售電側(cè)改革試點，首批被批復(fù)者是重慶、廣東。第三類是從2014年底就已經(jīng)開始的輸配電價改革試點。

　　重慶此時的想法是，開展用戶新增電量的配售電改革專項試點，向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，多途徑培育配售電公司，放開試點區(qū)域的增量配網(wǎng)，授予試點配售電公司增量配網(wǎng)投資資質(zhì)，且“配售電公司依托國網(wǎng)重慶市電力公司在試點區(qū)域既有輸配網(wǎng)絡(luò)和放開的增量配網(wǎng)”。

　　邁出的第一步充滿試探意味，“試點期間，先期引入2—3家售電公司承擔(dān)改革試點任務(wù)，在以上特定范圍內(nèi)開展試點”。

　　特定范圍已經(jīng)劃出，重慶售電側(cè)改革將在兩江新區(qū)、長壽經(jīng)開區(qū)、萬州經(jīng)開區(qū)、萬盛平山工業(yè)園區(qū)、永川港橋工業(yè)園區(qū)，以及中石化頁巖氣開發(fā)、管輸、利用領(lǐng)域等進(jìn)行試點。試點范圍主要集中在支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點項目集聚區(qū)。

　　“為了減輕阻力，就只選擇了這幾個工業(yè)園區(qū)，只做增量，不動存量，所有目的都是為了減少對電網(wǎng)的沖擊，想看看這條路是否走得通。”一位業(yè)內(nèi)人士介紹說。

　　首先在先期引入的2—3家售電公司也露出真容。重慶兩江長興電力有限公司、重慶能投售電有限公司、重慶渝西港橋電力有限公司，這三家新成立的售電公司被直接寫進(jìn)了重慶市售電側(cè)改革方案里。

　　無論是廣東還是重慶，前期成立的售電公司均由政府精心挑選，且被賦予特別的使命。對于挑選者和被挑選者，他們的戰(zhàn)略眼光和判斷力在此后將分出高下，接受檢驗。

　　設(shè)想的方案是，由上述三家售電公司直接為劃定的試點園區(qū)的企業(yè)供電。

　　進(jìn)展很快出現(xiàn)，兩江長興售電公司在2016年3月成功實現(xiàn)為6家用戶帶電，是三家公司中第一個成功實現(xiàn)為用戶供電的售電公司。2016年5月底，渝西港橋電力有限公司成功為第一家用戶帶電，實現(xiàn)售電業(yè)務(wù)零突破。

　　他們當(dāng)中的佼佼者是兩江長興售電公司。其股東分別為長江電力、重慶兩江集團(tuán)、涪陵聚龍電力、中涪熱電 （民營)。注冊資本2億元。其中，重慶兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司，是重慶市政府設(shè)立的國有大型投資集團(tuán)，與重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會合署辦公，實行“兩塊牌子，一套班子”管理模式；涪陵聚龍電力、中涪熱電則是擁有地方電網(wǎng)和發(fā)電機(jī)組的發(fā)供電企業(yè)。

　　隨后爆發(fā)的激烈紛爭讓這條路變得艱難。

　　2016年春節(jié)后上班的第二天，國家電網(wǎng)公司一位副總經(jīng)理造訪重慶。此行的目的是與重慶溝通售電側(cè)改革的具體實施方案。

　　重慶電改領(lǐng)導(dǎo)小組春節(jié)前召開會議形成的方案中有兩點與電力公司分歧巨大。一是，當(dāng)時重慶新的獨立輸配電價尚未核定，方案提出沿用2010年國家發(fā)改委批復(fù)的輸配電價。當(dāng)時其他部分省份，包括廣東，處理的辦法是價差直接傳導(dǎo)，即發(fā)電側(cè)降低多少，用戶側(cè)就降多少，默認(rèn)當(dāng)前的購銷價差即為過網(wǎng)費。重慶方面當(dāng)時覺得價差傳導(dǎo)的方式效果不太好，堅持要求在輸配價核定之前用2010年大用戶直接交易的輸配電價。此時專門為大用戶直供出臺的輸配電價標(biāo)準(zhǔn)為220千伏、110千伏、其他電壓等級輸配電價分別為0.1942元/千瓦時、0.2152元/千瓦時、0.2372元/千瓦時。政府性基金及附加中暫免征收城市公用事業(yè)附加費0.025元/千瓦時，按0.0548元/千瓦時計。

　　國網(wǎng)重慶市電力公司認(rèn)為《重慶市售電側(cè)改革試點工作實施方案》中現(xiàn)行的輸配電價核定時間較早，不能代表目前及今后3年的輸電成本，拒絕執(zhí)行，并要求“一戶一核”。

　　 “這個價格和當(dāng)時過網(wǎng)費有差距，電網(wǎng)就要讓利，重慶方面希望通過電網(wǎng)讓利降低用電成本。”當(dāng)?shù)厝耸空f。

　　二是，重慶方面提出由售電公司對用戶開發(fā)票，這也是電網(wǎng)不愿意看到的，并認(rèn)為這有違中發(fā)9號文中關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)結(jié)算的規(guī)定。

　　這場會晤分為上下兩場。上半場是雙方的職能部門對話，下半場是雙方的相關(guān)負(fù)責(zé)人對談。

　　重慶提出的方案是，“發(fā)電企業(yè)向售電公司或直接參與市場交易的用戶開具購電發(fā)票，售電公司給其用戶開具售電發(fā)票，電網(wǎng)企業(yè)給售電公司或直接參與市場交易的用戶開具輸配電費、政府性基金代收等發(fā)票”。

　　國網(wǎng)重慶電力公司認(rèn)為應(yīng)按照國家電改配套文件要求，應(yīng)由電網(wǎng)與用戶進(jìn)行結(jié)算，售電公司收取購售差價服務(wù)費。重慶方面則認(rèn)為應(yīng)按《重慶市售電側(cè)改革試點工作實施方案》，直接與用戶結(jié)算，向國網(wǎng)重慶電力公司支付輸配電價。

　　兩場對話未能縮小分歧，不歡而散。

　　在此之前，重慶首批12家企業(yè)已與售電公司簽訂售電協(xié)議。重慶市發(fā)改委網(wǎng)站稱，彼時簽約達(dá)成2016年度售電量1.3億千瓦時，用電企業(yè)平均簽約電價每千瓦時0.6元，對應(yīng)之前電價至少降低企業(yè)用電成本2600萬元。“我們正在探索的售電側(cè)改革試點，有效降低了電價這個企業(yè)營運的關(guān)鍵要素成本。”重慶的官員公開說。

　　業(yè)界一片欣喜，與廣東相比，重慶走出了一條更具沖擊力的售電側(cè)改革路徑。即便至今，部分業(yè)內(nèi)人士的評價依舊是是否觸及原有格局的利益，“廣東和浙江的市場盡管很活躍，但是它們都沒有動電網(wǎng)的利益，只有重慶做到了”。當(dāng)?shù)匾晃蝗耸吭u價說。

　　但是一系列問題很快到來。

　　最核心的問題在于，沒有一個運行良好的批發(fā)市場，售電側(cè)改革或淪為“無源之水”。售電公司對用戶的降價亦不知從何而來。“我后來明白，售電側(cè)改革不應(yīng)該先行。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T說。

　　廣東與重慶長期被視為售電側(cè)改革標(biāo)桿。在重慶部分業(yè)內(nèi)人士看來，重慶部分技術(shù)官僚認(rèn)為售電側(cè)改革的重要訴求是，以此為工具降低電價。他們長期認(rèn)為，重慶電價高是電網(wǎng)企業(yè)造成的，跟發(fā)電企業(yè)“吵不出油水”，就只能跟電網(wǎng)企業(yè)吵，“希望能從電網(wǎng)環(huán)節(jié)吵出油水”，實施路徑則是推行售電側(cè)改革——引入售電公司可以削弱電網(wǎng)企業(yè)。

　　此前的設(shè)想并不順利。在這一模糊的定位中，尚未找到商業(yè)模式的部分售電公司陷入了迷茫。除了三峽集團(tuán)加持的長興售電，其他數(shù)家日漸黯淡。

　　此時，廣東的售電側(cè)改革已風(fēng)生水起——在月度電力集中交易中引入了售電公司參與，售電公司競價的成交電量在總交易量的占比中逐漸攀升，價格下降喜人。“有了改革以后，現(xiàn)在有大量的售電公司代表用戶和電廠談價格，電廠面對非常強大的抗衡勢力。一方想漲價，一方想降價。這就是電力行業(yè)真正推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的開始。”華北電力大學(xué)教授王鵬在一次演講中說。

　　結(jié)算、輸配電價等問題一度爭執(zhí)不下，并報送國家發(fā)改委定奪。

　　《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于重慶市售電側(cè)改革試點工作有關(guān)問題的復(fù)函》形成定論。

　　《復(fù)函》明確提到，對于重慶《關(guān)于懇請協(xié)調(diào)重慶市售電側(cè)改革試點有關(guān)事項的請示》和《關(guān)于重慶市售電側(cè)改革試點工作的緊急請示》，關(guān)于輸配電價執(zhí)行方式，在新的輸配電價機(jī)制建立前，暫按照發(fā)改價格〔2010〕1013號規(guī)定的兩部制電價標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行已核定的重慶直接交易輸配電價。關(guān)于電費結(jié)算方式，應(yīng)按9號文及配套文件要求，“請重慶市與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)一步溝通協(xié)商”，擁有配網(wǎng)運營權(quán)的售電公司，可向其用戶收費并開具發(fā)票，獨立的售電公司，保持電網(wǎng)企業(yè)向用戶收費并開具發(fā)票的方式不變。試圖開辟新路徑的設(shè)想接近夭折。

　　輸配電價的執(zhí)行方式令重慶方面滿意。此時，重慶兩江新區(qū)管委會將3個開發(fā)區(qū)（兩江工業(yè)區(qū)、萬盛經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、中石化頁巖氣勘探區(qū)）企業(yè)用電所有新增用戶（2015年12月28 日以后投產(chǎn)）交給兩江長興電力公司。目前3個開發(fā)區(qū)企業(yè)用電價格在0.85—0.9元/千瓦時左右，如果按照已核定的輸配電價，用戶的用電價格將在0.65元/千瓦時左右，兩江長興電力公司計劃每千瓦時加價1—2分錢再轉(zhuǎn)售給用戶。

　　D市場化難題

　　從當(dāng)前看，效果是來得快，但是從長遠(yuǎn)看，只會越走越難

　　在重慶建立一個運行良好的批發(fā)市場比想象中的難度要更大。

　　完成了售電公司準(zhǔn)入方面的探索后，重慶方面發(fā)現(xiàn)引入售電公司也降不了多少電價，即便能降低一些，售電公司仍然買不到電。

　　相比廣東售電企業(yè)日漸擴(kuò)大陣容，重慶知情人士說，當(dāng)時售電公司沒有一個好的機(jī)制去買電，只有與電廠進(jìn)行場外交易，“跟發(fā)電企業(yè)說你賣我電，我賣給用戶”。場外交易協(xié)商的問題在于，沒法建立一個競爭的機(jī)制，而導(dǎo)致發(fā)電側(cè)沒有競爭，發(fā)電企業(yè)就按標(biāo)桿電價賣給售電公司，“這并沒有任何意義”。

　　重慶市的一位官員說：“我們的售電公司沒有來源，廣東做了一個不錯的交易機(jī)制，而重慶沒有做成。”一位曾前往重慶調(diào)研的學(xué)者說，由此暴露的是，無論是市場交易還是售電側(cè)，降價訴求大，而市場化的準(zhǔn)備則略顯不足。

　　重慶“沒有做成交易機(jī)制”的原因眾說紛紜。

　　首要的客觀原因是重慶市內(nèi)的火電企業(yè)集中度比較高。重慶市有關(guān)主管部門提供的數(shù)據(jù)顯示，華能集團(tuán)和國家電投在重慶所占份額總計近50%，如果加上水電裝機(jī)，則能占到60%有余，兩家獨大。其次，重慶的峰谷差較大，電網(wǎng)系統(tǒng)調(diào)峰很難，發(fā)電企業(yè)與電力用戶簽了合同不一定發(fā)得出電來。第三，重慶的市場規(guī)模很小，2016年共計僅800多億電量，能夠競爭的電量則更少。第四，外來電比例已經(jīng)很高，重慶市全社會用電量的三分之一左右是外來電，而這部分電量全是水電，不參與市場競爭。第五個原因是重慶的電網(wǎng)阻塞比較明顯，相當(dāng)部分為電網(wǎng)支撐機(jī)組，接近300萬千瓦的機(jī)組參與不了市場。如果真的要把他們拉進(jìn)市場，到時候可能造成電價上漲，“這是我們不能接受的”。

　　除了上述客觀上的技術(shù)難題，體制上的原因也是關(guān)鍵的障礙。

　　這一障礙在其他省份也存在，參與電力市場化改革的有發(fā)改系統(tǒng)、經(jīng)信系統(tǒng)、價格系統(tǒng)和能監(jiān)系統(tǒng)，各自有各自的理解、立場和路徑選擇。

　　“運行這一塊是在經(jīng)委，經(jīng)委時刻防著改革會不會搶他的權(quán)力。”當(dāng)?shù)匾晃恢槿耸空f。另一方面，發(fā)改系統(tǒng)覺得直購電或者稱之為電力直接交易時過渡產(chǎn)物，應(yīng)該統(tǒng)一過渡至售電側(cè)改革。

　　由于未能協(xié)調(diào)一致，重慶一度存在兩場不同的電力直接交易，一場是由經(jīng)信委主導(dǎo)的電力用戶電力直接交易，另一場則是能源局主導(dǎo)的售電公司直接交易。目前，經(jīng)信委主導(dǎo)的占據(jù)絕大部分電量。

　　組建重慶電力交易中心管理委員會由重慶市經(jīng)信委電力處主導(dǎo)，發(fā)改委（能源局）僅派一名掛職人員出席。發(fā)改委能源局的相關(guān)會議，經(jīng)信委同樣只派一名借調(diào)人員參加。“長久如此，沒辦法形成合力。”當(dāng)?shù)匾晃粯I(yè)內(nèi)人士說。

　　經(jīng)信委的直接交易未能令人十分滿意。“但他們也有諸多無奈，市政府想盡快看到效果，但又要合乎要求，所以從手段看，主管部門的計劃意愿依然很強烈。”一位知情人士說。

　　國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《中長期交易基本規(guī)則》后，各省應(yīng)按照基本規(guī)則修改或制定本身的交易規(guī)則。

　　在重慶，這個問題變得復(fù)雜起來。重慶市經(jīng)信委迅速起草了一個版本并打算以經(jīng)信委的名義發(fā)布，經(jīng)提醒后，重慶經(jīng)信委單方面發(fā)布的規(guī)則是無效的，交易規(guī)則須由華中能監(jiān)局發(fā)國家能源局審核，并由經(jīng)信委與華中能監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布。重慶市經(jīng)信委此后不再打算單方面出臺交易規(guī)則。

　　華中能監(jiān)局組織了重慶市相關(guān)專家起草了另一版的交易規(guī)則，這份重在建機(jī)制的規(guī)則符合各方的期待，但是需經(jīng)地方同意才可發(fā)布。因此，這個版本也被擱置。此后折中的結(jié)果是，由華中能監(jiān)局出臺區(qū)域交易規(guī)則，重慶參照執(zhí)行。參照執(zhí)行則有可能變得隨意。

　　在此之前，重慶市發(fā)改委委托華北電力大學(xué)電力市場研究團(tuán)隊做了一套電力直接交易方案，也因為市場化程度較高而被認(rèn)為“執(zhí)行不了”。

　　重慶市經(jīng)信委電力處認(rèn)為，動不動就50頁的規(guī)則過于復(fù)雜，兩三頁、四五頁的就行，說清楚就行。一位售電市場人士說，一些管理者的精力跟不上形勢和工作環(huán)境了，而真正思考的人也并不多。

　　交易規(guī)則缺位之下，市場建設(shè)變得更為艱難。其中一個例子是偏差考核的執(zhí)行問題。

　　偏差考核被認(rèn)為是建立電力市場、培育市場意識的關(guān)鍵步驟之一。

　　重慶市經(jīng)信委的態(tài)度是不同意考核偏差電量。理由是國家和地方正在千方百計減輕實體經(jīng)濟(jì)的成本壓力，直購電是其中一個措施，不能因產(chǎn)生了偏差電量而加重企業(yè)的成本壓力。在重慶主管部門出臺的電力直接交易方案中，偏差考核含糊不清。

　　重慶電力公司提出的“月結(jié)月清”考核方式直接被否定。經(jīng)過相關(guān)部門的商討后，定調(diào)為“月結(jié)合同期清”，強調(diào)電力直接交易應(yīng)嚴(yán)格按照月度結(jié)算、交易合同期清算的原則簽訂，不得規(guī)定要求企業(yè)月度清算。

　　對于季度交易的，每季度前兩個月實際用電量按照直接交易電價結(jié)算，最后一個月進(jìn)行清算。對于已經(jīng)通過安全校核的季度電量，月度電量可以進(jìn)行調(diào)整，但交易合同期內(nèi)的交易總電量不得隨意調(diào)整。

　　具體的考核方式則變通為，當(dāng)電力用戶直接交易完成電量偏差不超過±5%（含5%）時，偏差部分電量視為正常交易電量，按照直接交易價格結(jié)算。當(dāng)用戶實際電量超過了105%時，超過部分電量按目錄電價進(jìn)行結(jié)算。當(dāng)實際電量低于95%時，不足部分視為違約電量，違約責(zé)任本著適當(dāng)考慮電力用戶運營情況從低、從輕的原則，由各市場主體在直接交易合同中約定。若遇特殊情況或不可抗力影響，應(yīng)免于考核。

　　因為偏差電量考核的分歧，2017年的電力交易合同遲遲未能簽下來，原因是用戶和發(fā)電企業(yè)均不接受合同對偏差電量考核的約定。

　　然而，無論是電力用戶還是發(fā)電企業(yè)，沒有正式的規(guī)則和合同，偏差部分電量的結(jié)算價格都不能通過各自企業(yè)的審計。他們都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)桿電價或目錄電價結(jié)算。

　　面對部門間的種種掣肘，重慶市電改領(lǐng)導(dǎo)小組沒有發(fā)揮足夠的作用。部分改革措施未經(jīng)小組討論研究就開始執(zhí)行。如何優(yōu)化相關(guān)主管部門的配置，應(yīng)該提上議程。

　　“搞市場的，做售電的，搞交易的，都不愿意看到這個局面，因為沒看到優(yōu)化的機(jī)制，我們可以容忍目前的不完善，但應(yīng)該看到優(yōu)化的可能空間。”

　　“從當(dāng)前看，效果是來得快，但是從長遠(yuǎn)看，只會越走越糟。”一位學(xué)者說。

　　E

　　配網(wǎng)破局增量配電網(wǎng)改革實際上是管制中間環(huán)節(jié)的改革

　　2016年底，局面已不容樂觀，市場未建，售電虧損，觀望情緒逐漸集結(jié)。重慶售電側(cè)改革的操刀者需要繼續(xù)摸索。

　　“回過頭來看，我們前面做那么多工作，最終沒有辦法展現(xiàn)結(jié)果，這個時候廣東已經(jīng)很紅了。重慶要思考售電側(cè)改革應(yīng)該怎么辦。”當(dāng)?shù)毓賳T回憶說。

　　在這關(guān)頭，重慶市發(fā)改委組織了電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、售電公司，以及地方區(qū)縣政府相關(guān)部門去江蘇和浙江展開調(diào)研，名義上調(diào)研課題是能源互聯(lián)網(wǎng)。

　　調(diào)研團(tuán)分別考察了南瑞、國電、南自、協(xié)鑫、中恒等知名企業(yè)和相關(guān)項目。此行給了操刀者直接的啟發(fā)。回到重慶后，重慶市主管部門明確提出重慶電改的重點就是增量配電網(wǎng)改革。他們的理解是，推動售電側(cè)改革，售電公司沒有配網(wǎng)是沒法生存下去的。“我覺得在當(dāng)下，中國售電公司要生存好，一定要做發(fā)配售一體化，沒有發(fā)電資源的則要搞增電配網(wǎng)。”當(dāng)?shù)毓賳T說。

　　調(diào)研回來后，重慶方面更新了他們的理解：在現(xiàn)階段以及未來，售電公司不能靠著買賣電的價差掙錢，靠的是掙用戶的其他錢——就是售電公司靠買電廠的電賣給用戶，與用戶建立關(guān)系以后，掙用戶其他涉電業(yè)務(wù)的錢。當(dāng)?shù)匾晃粯I(yè)內(nèi)人士甚至提出，應(yīng)該虧錢賣給用戶，在節(jié)能、施工、維護(hù)等其他環(huán)節(jié)再掙用戶的錢，這是極大的雙贏。

　　在操刀者看來，增量配電網(wǎng)改革的另一紅利在于，這是政府規(guī)范監(jiān)管電網(wǎng)一個很好的試驗田和訓(xùn)練基地。即便是自然壟斷也是可以競爭的，通過特許經(jīng)營在準(zhǔn)入階段進(jìn)行競爭。這就解決了自然壟斷不能競爭的問題，“不是天天競爭，三十年競爭一次，你無時無刻都提防下一個周期被競爭掉”。

　　重慶的增電配網(wǎng)改革試圖解決的另一個問題是電網(wǎng)成本問題。

　　當(dāng)?shù)厝耸空f，政府對于電網(wǎng)監(jiān)管的現(xiàn)行做法建立在成本加成理論。成本加成監(jiān)管的好處是讓投資者能夠收回投資，設(shè)定合理收益能夠激勵投資者來投資。但是它的弊端在于，投資者可能刻意做大成本。對于政府而言，政府監(jiān)管壟斷企業(yè)面臨的共性問題是信息不對稱，“因為你永遠(yuǎn)不知道所有的成本信息，哪些是合理的，哪些是不合理的。”

　　標(biāo)尺競爭能克服信息不對稱的問題。重慶想把標(biāo)尺競爭和激勵性監(jiān)管引入到增量配網(wǎng)改革中，“如果我們把增電配網(wǎng)政府監(jiān)管做好了，下一步對傳統(tǒng)電網(wǎng)的監(jiān)管就有方法了”。

　　“不去挖掘企業(yè)內(nèi)部的信息，而是通過外部信息的收集來找到標(biāo)尺去監(jiān)管。最典型的案例就是發(fā)電企業(yè)的標(biāo)桿電價。”一位電力監(jiān)管專家說。

　　此后，迄今最大力度的增量配網(wǎng)改革在重慶上演。依據(jù)是“國家支持地方按照要求做好試點項目的同時，積極篩選其他符合條件的項目，加快推廣增量配電改革”。

　　重慶發(fā)改委提出，所有縣區(qū)均可開展增量配網(wǎng)建設(shè)，明確提出“在符合全市電網(wǎng)規(guī)劃的前提下，區(qū)縣（自治縣）政府可選擇新增配網(wǎng)投資建設(shè)主體”，“增量配電網(wǎng)試點項目規(guī)劃由所在區(qū)縣發(fā)展改革委組織編制，市能源主管部門審定后實施。”

　　2017年4月，重慶市能源局招標(biāo)專業(yè)團(tuán)隊編制重慶市增量配電業(yè)務(wù)試點項目業(yè)主市場化優(yōu)選方案。這一咨詢項目提出了PPP模式在增量配電領(lǐng)域的實施路徑、業(yè)主依授權(quán)獲特許經(jīng)營及政府依法多途徑監(jiān)管、引入準(zhǔn)入競爭及建立退出機(jī)制、政府審核與業(yè)主承諾結(jié)合、注重業(yè)主優(yōu)選程序合規(guī)性、強化信息披露與公開、給予投資者利用價格引導(dǎo)理性投資等。

　　參與咨詢的專家介紹，首先，市場化方式采用的是競爭性磋商方式；其次，評選的目標(biāo)包括價格折扣、服務(wù)質(zhì)量等承諾；最后，優(yōu)選過程的各種承諾與政府監(jiān)管掛鉤。但運營期如果不滿足相關(guān)承諾，那么配電價格等將會受到懲罰而降低。如果做得好可以激勵業(yè)主投資回報。

　　之所以選擇競爭性磋商方式，是因為綜合比較各種方式優(yōu)劣后認(rèn)為競爭性磋商方式比較符合配網(wǎng)這種項目，單一來源采購和邀標(biāo)都有一定的局限性，招投標(biāo)最大的缺陷在于標(biāo)書的表述不能更改，增量配電網(wǎng)跟其他工程項目不一樣之處在于其很多邊界條件未定，需要反復(fù)磋商之后才能確定下來。而競爭性談判的缺陷在于低價中標(biāo)。競爭性磋商能通過雙方選擇過程達(dá)到彼此想要的結(jié)果，又不會受到低價中標(biāo)的約束。因為在增量配網(wǎng)改革中，并不是價格最低者就是最好的業(yè)主。

　　評選的目標(biāo)則包括配電價格、終端用戶價格、供電可靠性、供電安全、電能質(zhì)量等指標(biāo)，以及建設(shè)方案、運營服務(wù)方案等。每個指標(biāo)的比重會根據(jù)各個不同項目而設(shè)置，有的地方政府更看中降低電價，則對配電價格和終端價格賦予更大比重，有的地方政府可能更看中服務(wù)能力和質(zhì)量，那運營指標(biāo)的比例更高一些。

　　評審專家認(rèn)為，業(yè)主優(yōu)選是試點項目落地實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對全國推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革試點是一項創(chuàng)新性工作，認(rèn)為其“代表了電力行業(yè)監(jiān)管未來的趨勢”。

　　2017年11月，國家發(fā)改委、國家能源局召開的電力體制改革座談會上，重慶方面就增量配網(wǎng)改革說了三點經(jīng)驗：一是以特許經(jīng)營引入競爭，第二個是在增量配網(wǎng)實行激勵性監(jiān)管，第三是電價制定采用招標(biāo)定價法。

　　當(dāng)?shù)厝耸空f：“增量配電網(wǎng)改革實際上不是售電改革，而是一個管制中間環(huán)節(jié)的改革，但是國家并沒有任何文件說有管制中間環(huán)節(jié)的改革試點，所以以售電側(cè)改革的名義在做也合理。”

　　當(dāng)?shù)厝耸空f，重慶是本輪電改為數(shù)不多的進(jìn)行體制改革而非機(jī)制上改革的省份。重慶能推動體制改革的最重要原因是重慶有地方電網(wǎng)。當(dāng)?shù)厝耸空f：“一個沒有地方電網(wǎng)的省份就是沒有選擇的余地，怎么跟壟斷企業(yè)去PK？”

　　重慶目前有三張地方電網(wǎng)，均是上一輪電改的“遺珠”。

　　2003年上輪電力體制改革啟動后，重慶為了吸引電力投資和妥善安排農(nóng)網(wǎng)改造資本金和貸款，決定推行全市一張網(wǎng)，實行同網(wǎng)同價。當(dāng)時重慶40個區(qū)縣分為三類：一類是重慶電力公司直接供電和管理的，有16個區(qū)縣；第二類是交叉供電縣，既有重慶電力公司的地盤也有地方電網(wǎng)，有7個區(qū)縣；第三類有17個區(qū)縣，屬于小水電自發(fā)和躉售的地方電網(wǎng)。在重慶市政府強力推動下，大部分區(qū)縣都收歸重慶電力公司。“重慶電力行業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T說。當(dāng)時在推進(jìn)地方電網(wǎng)整合時，烏江電力、川東電力和三峽水利電力這三家特殊企業(yè)成為例外。重慶市直轄以后，市里給原不屬于舊重慶市的兩地一市（黔江、涪陵和萬州）各分配一個上市的名額，當(dāng)時的黔江、涪陵和萬州上報的企業(yè)均是地方電力企業(yè)。親歷者回憶說，上市公司增加了改革的難度，這三家上市公司沒有辦法直接改。

　　這三家地方電網(wǎng)公司保留至今，成為今日推進(jìn)增量配電網(wǎng)改革的重要基礎(chǔ)。“這一輪省級電網(wǎng)輸配電價完成核定后，降價幅度較大的幾個地方幾乎都是有地方電網(wǎng)的，比如降幅最大的四川就有龐大的地方電網(wǎng)，比如我們。”當(dāng)?shù)厝耸空f。

　　2018年1月11日，重慶市合川增量配電網(wǎng)業(yè)主優(yōu)選舉行，國家電投重慶電力公司和四川能投分布式能源公司參與。此次優(yōu)選被譽為“重慶增量配網(wǎng)改革市場化的第一胎”。

　　以市場化方式選擇增量配網(wǎng)業(yè)主也并非坦途。

　　在市場化的水面之下，優(yōu)質(zhì)的增量配電網(wǎng)繼續(xù)以非市場化方式進(jìn)行爭奪。2016年重慶兩江新區(qū)已將兩江新區(qū)增量配電網(wǎng)的開發(fā)區(qū)授予兩江長興售電公司。重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)作為國家售電側(cè)改革試點區(qū)域，其增量配電業(yè)務(wù)也躋身全國首批105個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，試點范圍為兩江新區(qū)的水土、龍興和魚復(fù)三個工業(yè)園區(qū)。有關(guān)方面多番商討后，在市政府分管領(lǐng)導(dǎo)的介入后，才以混合所有制改革的名義組建混合所有制新型配售電企業(yè)，國網(wǎng)重慶市電力公司和兩江長興電力有限公司各持股50%。

　　這一持股亦可能中斷此前引起廣泛關(guān)注和猜想的“四網(wǎng)融合”。“四網(wǎng)融合”是重慶推進(jìn)電改的另一重頭戲。三峽集團(tuán)的長江電力進(jìn)入重慶拿到兩江新區(qū)的增電配網(wǎng)開發(fā)權(quán)后，希望進(jìn)一步爭奪三張地方電網(wǎng)，提出要通過資本運作把地方電網(wǎng)跟它的兩個新增配電網(wǎng)融合起來，打造成為一個平臺。

　　對于今天的操刀者而言，眼前的格局并非完美，但也許已是一條走得通的改革路徑。這或是試錯，或是探路，但遠(yuǎn)不是終點。（eo記者 文華維）