電改激蕩30年（上）：省為實(shí)體的啟幕與是非

　　“有的人飽含理想，有的人看重利益，幸好他們都愿意協(xié)調(diào)平衡。”

　　應(yīng)該怎么描述過(guò)去30年的三輪電力體制改革，是一個(gè)極難回答的問(wèn)題，直到這一中肯回答的出現(xiàn)。這兩種力量的博弈構(gòu)成了令人動(dòng)容的改革歷程。

　　過(guò)去30年，中央政府、地方政府、電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)構(gòu)成了博弈的四方力量。在這動(dòng)態(tài)的博弈中，有時(shí)候中央政府與地方政府立場(chǎng)更接近，有時(shí)候電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)手足情深，“分開(kāi)不分家”，有時(shí)候地方政府和電力企業(yè)更愿結(jié)盟，有的時(shí)候中央政府和電力企業(yè)都對(duì)地方的部分作為感到擔(dān)憂。

　　這一路的軌跡，時(shí)而停滯混亂、撲朔迷離，時(shí)而激進(jìn)兇猛、浩浩蕩蕩。在當(dāng)時(shí)或者當(dāng)前，人們會(huì)容易感到焦慮或者振奮，但在漫長(zhǎng)的歷史中，這只是合理的演進(jìn)罷了，或是偶然，或是必然。

　　有時(shí)，遠(yuǎn)離了紛亂的現(xiàn)場(chǎng)，穿過(guò)歷史反而看到更清晰的畫(huà)面。比如，時(shí)至今日，業(yè)界對(duì)“省為實(shí)體”多有質(zhì)疑，但它第一次從體制上調(diào)整了電力行業(yè)中的央地關(guān)系，并極大地解放了電力行業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系，植入市場(chǎng)化的基因。又比如，輿論對(duì)“國(guó)家電力公司”充斥負(fù)面觀感，但正是那時(shí)候，它首次提煉出“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革思路。真實(shí)的實(shí)踐和鮮活的個(gè)體，也應(yīng)是構(gòu)成這30年歷史的元素?；蛘咧荒芾斫鉃椋@是歷史對(duì)我們開(kāi)的其中一個(gè)玩笑。

　　回頭看三十年前，來(lái)路已經(jīng)顯得陌生，但正是它持續(xù)地證明，一些事一些人曾經(jīng)或正在，努力地推動(dòng)這個(gè)行業(yè)頑強(qiáng)地適應(yīng)其所處的時(shí)代。

　　電力改革比想象中要艱難，而變化比預(yù)想的要快。

　　上篇

　　1987：省為實(shí)體啟幕

　　省為實(shí)體是第一輪電改的產(chǎn)物，也是第二輪改革的源泉

　　1987年9月，一連四日。

　　國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委、水利電力部在北京共同召開(kāi)“加快電力發(fā)展與改革座談會(huì)”。這是歷史上管電的三個(gè)最重要的部門(mén)，分環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)電力行業(yè)的規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)行等。

　　“將來(lái)這電夠不夠用，基本靠地方、靠省市，靠國(guó)家是靠不住了。”

　　坐在主席臺(tái)的部委領(lǐng)導(dǎo)告訴臺(tái)下30個(gè)省（自治區(qū)、市）的廳局長(zhǎng)們，電力體制改革要啟動(dòng)了，要用改革的方法緩和電力供應(yīng)問(wèn)題，他們將會(huì)擁有更多的資金、更大的權(quán)力，也將背負(fù)更多的責(zé)任。

　　經(jīng)過(guò)此前數(shù)年集資辦電的試驗(yàn)，動(dòng)及體制的改革已決意邁出。從更大的視野看，這個(gè)國(guó)家早已開(kāi)啟了變革的步伐，電力體制改革只是時(shí)代宏大敘述的一環(huán)。

　　一個(gè)月前的8月份，國(guó)務(wù)院在北戴河召開(kāi)了數(shù)次會(huì)議，希望在五年之內(nèi)把電力的供應(yīng)緊張基本緩和下來(lái)。解決缺電問(wèn)題，始終是上世紀(jì)80年代最重要的議題之一。

　　數(shù)次會(huì)議之后，形成了幾個(gè)路徑，一是劃定電力基數(shù)，中央給各省市的電量就只有這么多，地方要用電要發(fā)展，只有靠本省規(guī)劃。按照此后的說(shuō)法，這是省為實(shí)體，自己對(duì)自己負(fù)責(zé)。

　　提出這些思路的是國(guó)家計(jì)委副主任黃毅誠(chéng)，他的另一個(gè)身份是電力工業(yè)體制改革小組組長(zhǎng)。

　　為了推動(dòng)電力行業(yè)發(fā)展與改革，中央1986年批準(zhǔn)成立了電力工業(yè)體制改革工作小組，這是公開(kāi)信息可見(jiàn)的電力行業(yè)首個(gè)體制改革議事機(jī)構(gòu)，第一輪真正意義上的電力體制改革由這個(gè)機(jī)構(gòu)開(kāi)始推動(dòng)。

　　地方承擔(dān)更多責(zé)任，在當(dāng)時(shí)看來(lái)是唯一能解決日漸嚴(yán)重的“電荒”的方法——中央錢(qián)少了，地方錢(qián)多了，地方也要分擔(dān)辦電的職責(zé)。這一條思路在此后幾十年左右了中國(guó)電力工業(yè)的走向。

　　20世紀(jì)80年代，中央與地方的財(cái)政關(guān)系發(fā)生了重大變化，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行了各種形式的財(cái)政地方承包制，中央財(cái)政和地方財(cái)政開(kāi)始“分灶吃飯”。財(cái)政包干增加了地方政府?dāng)U大收入的動(dòng)力，很大程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于分級(jí)承包，地方的財(cái)政收入逐年遞增，而中央財(cái)政則日漸捉襟見(jiàn)肘。

　　在當(dāng)時(shí)，比較理想的分配是這樣的：國(guó)民收入的三分之一歸中央，三分之一歸地方，還有三分之一歸企業(yè)。但是中央的財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)不到三分之一了。在北戴河會(huì)議上，有人提出， 1987年已經(jīng)下降到20%。

　　中央的錢(qián)少了，分給水電部用于辦電的錢(qián)自然沒(méi)法滿足電力建設(shè)需要。但是，在中央各個(gè)專(zhuān)業(yè)部委中，水電部的投資已經(jīng)是最大的了，一年的投資就是96億元。而其他一些部門(mén)，比如機(jī)械部、電子部、輕工業(yè)部等，一年的投資也就是兩到三個(gè)億。

　　但是這依然未能滿足快速增長(zhǎng)的投資需求。在北戴河會(huì)議上，水電部和計(jì)委還在努力跟財(cái)政部談，因?yàn)楫?dāng)年各個(gè)部的投資都在下降，電力部門(mén)認(rèn)為按照當(dāng)時(shí)形勢(shì)電力投資不能下降，反而應(yīng)該增加，但財(cái)政部表示無(wú)能為力，沒(méi)有同意，因?yàn)?ldquo;中央一級(jí)財(cái)政沒(méi)錢(qián)”，“沒(méi)錢(qián)什么事也別想辦”。

　　在此前的職權(quán)劃分中，辦電是中央主導(dǎo)的事項(xiàng)。經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)，電力需求持續(xù)旺盛，辦電的資金卻不能同步增長(zhǎng)，電力緊張蔓延，部長(zhǎng)家里被停電已不鮮見(jiàn)。

　　當(dāng)時(shí)全國(guó)都步入缺電當(dāng)中，1980年全國(guó)缺電400億千瓦時(shí)，到了1986年擴(kuò)大到700億千瓦時(shí)，這一數(shù)字比當(dāng)年所有農(nóng)村地區(qū)總用電量還要高120億千瓦時(shí)。

　　因?yàn)槿彪姡?dāng)年黑龍江用電大戶在枯水期被迫停產(chǎn)3—5個(gè)月，大慶油田130臺(tái)注水泵，冬天要停60臺(tái)，完不成注水任務(wù)，以致影響了全國(guó)石油產(chǎn)量。強(qiáng)勢(shì)的石油部門(mén)因此很惱火，“有些意見(jiàn)”。

　　新興的經(jīng)濟(jì)省份廣東則缺電160萬(wàn)千瓦，僅一年就影響產(chǎn)值250億元，在全國(guó)，這一數(shù)字達(dá)到千億之多。珠三角地區(qū)很多企業(yè)建成后由于缺電而沒(méi)法投產(chǎn)，建成之日就是停產(chǎn)之日，有些項(xiàng)目投產(chǎn)儀式由于有領(lǐng)導(dǎo)參加就實(shí)施臨時(shí)供電，領(lǐng)導(dǎo)一走，工廠接著就停產(chǎn)，所以有的地方出現(xiàn)兩次投產(chǎn)，地方和企業(yè)焦急又無(wú)奈。

　　原能源部總工程師、電力規(guī)劃專(zhuān)家周小謙說(shuō)，當(dāng)時(shí)的情況是用電設(shè)備容量增長(zhǎng)速度太大了，遠(yuǎn)高于發(fā)電裝機(jī)增長(zhǎng)速度。

　　電力部早已預(yù)見(jiàn)到此種情形。電力部一位年輕領(lǐng)導(dǎo)很早就寫(xiě)信給中央領(lǐng)導(dǎo)：“大家公認(rèn)電力工業(yè)是突出的薄弱環(huán)節(jié)，中央也一再要求加快電力工業(yè)的建設(shè)速度。但結(jié)果電力工業(yè)的投資比重和投資絕對(duì)數(shù)一年比一年少，是向下調(diào)而不是向上調(diào)。現(xiàn)在電力工業(yè)存在兩大問(wèn)題，一是每年裝機(jī)安排少，欠賬越來(lái)越多；二是在建項(xiàng)目的規(guī)模越來(lái)越小，以后的日子如何過(guò)呢？現(xiàn)在到了不能耽誤的關(guān)鍵時(shí)刻了，如果錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)，我們將要犯歷史性錯(cuò)誤。”

　　這封信最后還說(shuō)：“這不是‘爭(zhēng)投資’的習(xí)慣病，而是心所謂危，不敢不言。”

　　寫(xiě)信者日后晉升為國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，為電力體制改革啟動(dòng)注入強(qiáng)大動(dòng)力。

　　電力專(zhuān)家姚振炎看得很準(zhǔn)：“深層次的原因是電力工業(yè)管理體制和投資體制出了毛病，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以各省為單位進(jìn)行組織的，在財(cái)政上分灶吃飯，而電力管理是高度集中和壟斷的，就是‘國(guó)家出錢(qián)，一家辦電，大家用電’的大鍋飯?bào)w制。”

　　從1987年開(kāi)始的第一輪電力體制改革正是試圖在管理體制以及投資體制上同時(shí)發(fā)力。

　　姚振炎曾長(zhǎng)期在電力系統(tǒng)任職，1988年先后出任國(guó)家能源投資公司首任總經(jīng)理、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行首任行長(zhǎng)、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任。

　　一項(xiàng)曾經(jīng)令人忐忑不安的試驗(yàn)試圖改變這個(gè)局面。

　　龍口原是山東半島較偏僻的地方，電網(wǎng)比較分散，各個(gè)縣市普遍缺電。為了解決缺電問(wèn)題，山東省做了一個(gè)規(guī)劃建設(shè)方案，分散建幾個(gè)小電廠。水電部計(jì)劃司不贊成這一計(jì)劃，建議把煤炭資源集中起來(lái)利用，建一個(gè)規(guī)模較大的電廠。因?yàn)辇埧谟幸粋€(gè)煤礦，可以建一個(gè)20萬(wàn)千瓦裝機(jī)量的電廠。在當(dāng)時(shí)，一個(gè)縣的用電也就是幾千千瓦，20萬(wàn)千瓦的電廠已經(jīng)算大廠了。這家電廠可以解決周邊四五個(gè)縣未來(lái)一段時(shí)間的用電問(wèn)題。龍口這片地方的思想當(dāng)時(shí)已經(jīng)比較解放，逐漸有了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，他們就接受了這一意見(jiàn)，同時(shí)提出由中央、山東省以及下面地縣、企業(yè)、公社共同投資辦電廠。

　　這是中國(guó)第一次嘗試以向縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)股票集資的方式合資建設(shè)電廠，并和山東電力局組成合營(yíng)公司董事會(huì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。

　　這一在當(dāng)時(shí)沒(méi)有任何理論依據(jù)的改革試驗(yàn)措施開(kāi)始改寫(xiě)電力工業(yè)的局面。

　　集資電廠的管理基本由水電部門(mén)負(fù)責(zé)，地方基本不參與。因?yàn)樗姴繄?jiān)持認(rèn)為地方管電不專(zhuān)業(yè)，沒(méi)有本事管，希望還是由水電部門(mén)來(lái)管。這一局面維持了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間才有所改變。

　　地方參與投資后，水電部和計(jì)委很好地解決了兩個(gè)問(wèn)題，一是分電，二是分利。因?yàn)楫?dāng)時(shí)缺電，大家都爭(zhēng)著要電，所以按投資比例分電，這是理所當(dāng)然的。

　　在第二個(gè)問(wèn)題——分利上后來(lái)碰到了大問(wèn)題。有一些地區(qū)電價(jià)定得太低，發(fā)電廠持續(xù)虧損，不僅不能分利，而且每年還要欠債。通遼電廠是一個(gè)典型。那時(shí)候國(guó)家沒(méi)有錢(qián)，規(guī)劃已久的通遼電廠遲遲建不起來(lái)，中央電力部門(mén)就動(dòng)員了遼寧、吉林和黑龍江三省參與投資。一開(kāi)始只有吉林投了，它用電量大?？紤]到水電部給的條件比較優(yōu)厚，分紅比例比較高，后來(lái)黑龍江覺(jué)得還不錯(cuò)就跟著投了。遼寧想到通遼電廠建好后也可以分到不少電，最后也投了。

　　但是問(wèn)題很快出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)東北電網(wǎng)的電價(jià)特別低，只有四分錢(qián)左右，通遼電廠投產(chǎn)后，不但沒(méi)看到分紅，而且三個(gè)省每年還要往里面填補(bǔ)一共1500萬(wàn)元的虧損。虧損電廠增多，主管部門(mén)意識(shí)到新建電廠也不能老是虧損，不然就沒(méi)有積極性。如果不解決這個(gè)問(wèn)題，繼續(xù)虧損，電力就發(fā)展不起來(lái)。而另一方面，當(dāng)時(shí)國(guó)家要控制物價(jià)，電價(jià)不可能漲。

　　在當(dāng)時(shí)，漲電價(jià)是異常困難的。電力主管部門(mén)提出了一個(gè)折中的辦法，實(shí)行“新電新價(jià)”。當(dāng)時(shí)中央發(fā)了1985〔72〕號(hào)文件，鼓勵(lì)合資辦電，解決用電問(wèn)題，其中很重要一條措施就是實(shí)行“新電新價(jià)”。

　　但零星的集資辦電未能扭轉(zhuǎn)局面。缺電的范圍已經(jīng)由沿海地區(qū)和華中地區(qū)擴(kuò)大到內(nèi)地，長(zhǎng)期不缺電的西北電網(wǎng)和西南電網(wǎng)也開(kāi)始拉閘限電。

　　當(dāng)時(shí)的報(bào)紙對(duì)缺電影響經(jīng)濟(jì)充滿擔(dān)心，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南出現(xiàn)了一句順口溜：“形勢(shì)好不好，看有沒(méi)有電”。因?yàn)槿彪?，原紡織部旗下的鄭州第五棉紡廠出口的紗和布僅分別完成73%和65%，廣州紡織系統(tǒng)各廠每周停三開(kāi)四，僅8月份因停電減產(chǎn)18萬(wàn)條。北京夜間也輪流拉電，范圍從三環(huán)以外擴(kuò)大到二環(huán)路以內(nèi)。

　　水電部感受到壓力越來(lái)越大。1985年，水利電力部黨組曾兩度上書(shū)中央。5月31日，水電部黨組寫(xiě)信給“中央、國(guó)務(wù)院”，提出“關(guān)于根本改革電力工業(yè)體制的建議”。12月25日，向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提交了《關(guān)于電力工業(yè)當(dāng)前問(wèn)題的報(bào)告》。水電部感覺(jué)到形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，說(shuō)“冰凍三尺，非一日之寒”，“我們擔(dān)心電力不足可能成為今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)矛盾集中點(diǎn)，如不及早研究安排，恐怕將來(lái)很難補(bǔ)救”。“我們認(rèn)為，這個(gè)矛盾應(yīng)當(dāng)徹底揭露，不能再拖了。”“喪失了這個(gè)時(shí)機(jī)，貽誤大局，將后悔莫及”。

　　上書(shū)的目的是建議加大投入，一是從現(xiàn)在大量的全社會(huì)固定投資中調(diào)整一部分出來(lái)搞電，一年調(diào)出幾十億元，壓縮用電投資，增加發(fā)電投資。二是適當(dāng)增加工業(yè)用電電價(jià)，比如加價(jià)兩分錢(qián)。只有增加投入，才能改變此前“以電力行業(yè)的積累支持其他行業(yè)的發(fā)展”的做法。

　　水電部算了一筆賬。1961年至1983年，國(guó)家對(duì)電力行業(yè)投資518億元，上繳利稅約1000億元，上繳大于投資482億元。水電部認(rèn)為，國(guó)家把電力工業(yè)的利稅當(dāng)作財(cái)政收入的重要支柱，是以短補(bǔ)長(zhǎng)，得不償失，電力供應(yīng)必然越來(lái)越不夠。

　　水電部要求國(guó)家把電力行業(yè)當(dāng)作企業(yè)來(lái)看待，做到以電養(yǎng)電，使得電力企業(yè)能有合理的利潤(rùn)收入，維持簡(jiǎn)單生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力。三十多年沒(méi)變的電價(jià)應(yīng)當(dāng)隨著物價(jià)向上浮動(dòng)。

　　低電價(jià)的影響其實(shí)已經(jīng)開(kāi)始蔓延。當(dāng)年，負(fù)責(zé)為基本建設(shè)提供貸款的中國(guó)建設(shè)銀行通知水電部，在建的國(guó)家水火電站項(xiàng)目中，有21個(gè)因?yàn)?ldquo;經(jīng)濟(jì)效益不行”，不同意繼續(xù)貸款。接到通知的水電部異常驚訝，如按照現(xiàn)行的政策繼續(xù)下去，擔(dān)心建設(shè)銀行會(huì)進(jìn)一步得出結(jié)論，全部電站建設(shè)的“經(jīng)濟(jì)效益都不行”。

　　貸款機(jī)構(gòu)認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)效益不行”集中暴露了此時(shí)國(guó)家對(duì)電力行業(yè)政策中的各種矛盾。水電部隨即向中央求助，請(qǐng)求中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組指定一位同志解剖這一問(wèn)題，以便重新審議有關(guān)政策。

　　水電部另一個(gè)建議是改變一家辦電的體制，從一家辦電的傳統(tǒng)做法中解脫出來(lái)，調(diào)動(dòng)各地區(qū)的積極性，做到國(guó)家、企業(yè)、集體、個(gè)人一起上。

　　連番上書(shū)后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作出批示：“加速電力建設(shè)要有一整套新辦法。”他曾說(shuō)：“我?guī)缀趺刻於紦?dān)心電要拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在還可能沒(méi)有看清今后若干年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭。”

　　1986年5月13日下午，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)召集國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委、體改委、水電部、機(jī)械部、財(cái)政部、人民銀行、建設(shè)銀行、物價(jià)局、物資局等相關(guān)部委研究電力工業(yè)體制改革問(wèn)題。

　　會(huì)議決定，為了盡快提出電力工業(yè)體制改革方案，成立電力工業(yè)體制改革小組。組長(zhǎng)為國(guó)家計(jì)委副主任黃毅誠(chéng)，副組長(zhǎng)為國(guó)家經(jīng)委副主任趙維臣、水電部副部長(zhǎng)趙慶夫，組員為財(cái)政部、人民銀行、建設(shè)銀行、體改委生產(chǎn)組、計(jì)委燃料動(dòng)力局、經(jīng)委能源局、物價(jià)局、物資局的相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的討論，基本達(dá)成共識(shí)，上報(bào)的會(huì)議紀(jì)要最具突破性的建議是將每度工業(yè)用電加價(jià)兩分錢(qián)。

　　經(jīng)過(guò)多年的爭(zhēng)論，價(jià)外加價(jià)的政策終于有望突破。《李鵬電力日記》曾記載1982年10月4日“黃毅誠(chéng)比較解放思想，他贊成與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。關(guān)于資金問(wèn)題，他同意我提出的每度電征用2分錢(qián)作為電力建設(shè)資金。這是一個(gè)大政策，為電力發(fā)展提供了資金”。這是公開(kāi)資料中，最早關(guān)于兩分錢(qián)政策建議的記載。

　　此時(shí)的華東地區(qū)已經(jīng)試行了加價(jià)兩分錢(qián)的政策。

　　1983年8月，上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室主任王林向華東三省一市提議，提高工業(yè)電價(jià)，征收電力建設(shè)基金，解決電力建設(shè)基金不足的困難。由于擔(dān)心提價(jià)影響面大，當(dāng)時(shí)的華東電力系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)持保留態(tài)度，有的甚至反對(duì)，但王林堅(jiān)持要推動(dòng)此事。

　　獲中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組原則同意后，中央三省一市和電力部門(mén)再次發(fā)生了激烈討論。焦點(diǎn)議題是電力建設(shè)基金由誰(shuí)主辦，集資電廠的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限。這不是一筆小錢(qián)，五年間大約能籌集30億元，辦電規(guī)模達(dá)到200萬(wàn)千瓦。華東電管局希望由其主辦電力建設(shè)基金，也擁有集資電廠的產(chǎn)權(quán)，負(fù)責(zé)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理集資電廠。

　　地方政府有不同意見(jiàn)，覺(jué)得如果不能由地方來(lái)支配，如何能保證從本省征收的錢(qián)能足額用到本省中呢？如果從本省征收用在別的省份，那堅(jiān)決不能同意。如果由電力部門(mén)來(lái)主辦，與目前的獨(dú)家辦電有何區(qū)別？三省一市不僅要支配這筆錢(qián)，還打算一改自1980年形成的慣例，自己負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理集資電廠。電力部門(mén)則認(rèn)為不妥，擔(dān)心影響電力工業(yè)安全運(yùn)行。

　　在此次爭(zhēng)論中，王林是一個(gè)關(guān)鍵人物。出任上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃辦公室主任之前，他已是電力部的老部長(zhǎng)，1955年他曾任電力部副部長(zhǎng)，文革后1979年調(diào)回北京再度出任電力副部長(zhǎng)。在電力系統(tǒng)，他說(shuō)話很有分量。也正是他在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上作匯報(bào)，并在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)出訪回國(guó)路過(guò)上海時(shí)匯報(bào)工作取得關(guān)鍵支持。

　　經(jīng)過(guò)反復(fù)爭(zhēng)論后，王林表示，由地方政府征收電力建設(shè)基金，集資電廠可由集資主辦單位及三省一市自主經(jīng)營(yíng)管理，這有利于減少征收電力建設(shè)基金的阻力，有利于調(diào)動(dòng)各地集資辦電的積極性，更有利于電力部門(mén)從長(zhǎng)期一家辦電的傳統(tǒng)模式中解脫出來(lái)。

　　此時(shí)電力部門(mén)則表示基金可由地方政府管理，但集資電廠應(yīng)該由電力部門(mén)經(jīng)營(yíng)管理。王林則建議把集資電廠建設(shè)起來(lái)再議。這是中國(guó)改革開(kāi)放的重要經(jīng)驗(yàn)與智慧:不爭(zhēng)論，先試。

　　王林這一表態(tài)影響深遠(yuǎn)。如果電力行業(yè)有市場(chǎng)化的基因，那么華東地區(qū)決定由地方政府征收、使用這兩分錢(qián)就是最早的萌芽。

　　兩年以后，集資電廠的管理體制得以明確——這是集資部門(mén)和電力部門(mén)最為關(guān)心的，也是爭(zhēng)論最多的問(wèn)題。一是，凡是地方集資建設(shè)的電廠，自己經(jīng)營(yíng)管理，也可以交電力部門(mén)代管，任憑自愿。如果委托電力部門(mén)代管，應(yīng)當(dāng)由雙方簽訂委托協(xié)議，切實(shí)保障集資單位的權(quán)益。二是，凡是由中央電力部與地方合資建設(shè)的電廠，原則由電力部門(mén)管理，獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)。

　　產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)取得前所未有的突破后，具有相當(dāng)實(shí)力的地方能源投資公司開(kāi)始誕生。

　　1985年，上海市成立了申能電力開(kāi)發(fā)公司，定位為局級(jí)事業(yè)單位，由市計(jì)委歸口管理，主要任務(wù)是行使市政府授予的統(tǒng)籌、融通、管理使用上海市集資辦電資金，管理上海地區(qū)電力建設(shè)和能源開(kāi)發(fā)投資，以及發(fā)行電力建設(shè)債券、賣(mài)用電權(quán)等職責(zé)。

　　1985年，安徽省成立了安徽省電力開(kāi)發(fā)總公司。1986年，江蘇省和浙江省分別成立江蘇省電力開(kāi)發(fā)公司和浙江省電力開(kāi)發(fā)公司。中國(guó)電力行業(yè)第一批新型的獨(dú)立發(fā)電公司開(kāi)始形成。這些發(fā)電公司比此前零星的合資電廠規(guī)模更大，話語(yǔ)權(quán)更重。十多年后，他們嘗試站在同一陣營(yíng)中，天平即向他們這邊傾斜。

　　華東以外，更大一波沖擊接踵而來(lái)。

　　全國(guó)范圍征收的這兩分錢(qián)歸誰(shuí)所有，再次成為焦點(diǎn)問(wèn)題。

　　1986年5月，電力工業(yè)體制改革小組專(zhuān)題研究了改革的三種方案。一是由水電部負(fù)責(zé)，然后由幾個(gè)大電網(wǎng)層層包下去，再給地方若干政策，調(diào)動(dòng)地方積極性；第二種是分省負(fù)責(zé)，先在華東、山東等電網(wǎng)試點(diǎn)；第三種是體制不變，收支兩條線。

　　此時(shí)的傾向已經(jīng)逐漸明顯，因?yàn)楦母锿瑫r(shí)研究另一個(gè)問(wèn)題，希望以省局為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，加大省局的權(quán)力，縮小區(qū)域網(wǎng)局的權(quán)力。

　　對(duì)于兩分錢(qián)具體執(zhí)行，改革小組提供了兩個(gè)方案：一種辦法是采取華東三省一市做法，每度工業(yè)用電征收兩分錢(qián)，各方面比較能接受，影響也不大；另一種辦法是在調(diào)電價(jià)中，從調(diào)價(jià)幅度中拿出兩分錢(qián)，按電量多少分配至各省市作為辦電基金，免征稅收。

　　形勢(shì)的走向正逐步脫離水電部的可控范圍。

　　價(jià)外加價(jià)的醞釀階段，水電部的意見(jiàn)希望是統(tǒng)一交給自己支配，但方向即將明朗之時(shí)，水電部意識(shí)到籌集的基金很有可能不歸其使用。無(wú)論上述方案一還是方案二，國(guó)家計(jì)委以及國(guó)家經(jīng)委都傾向這一筆錢(qián)交由地方政府主導(dǎo)。這兩個(gè)部門(mén)在宏觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)中擁有最重要的建議權(quán)。

　　“為了把辦電責(zé)任交給地方，防止價(jià)外加價(jià)出現(xiàn)阻力，后來(lái)比較一致的意見(jiàn)是兩分錢(qián)的電力建設(shè)基金交給地方。”原電力部法規(guī)司副司長(zhǎng)朱成章說(shuō)。

　　這的確是一個(gè)較穩(wěn)妥的辦法，只有收歸地方，地方才會(huì)積極支持，不然他們均以影響經(jīng)濟(jì)的理由反對(duì)征收兩分錢(qián)。

　　中央層面對(duì)水電部的安慰是，電力主管部門(mén)以后是政府職能機(jī)構(gòu)，“今后要搞行業(yè)管理，辦電要交給地方”。

　　經(jīng)過(guò)前后一年的調(diào)研和醞釀，方案于1987年夏天直遞最高層。電力體制改革方案的草案送到了北戴河的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論，這個(gè)方案被國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)為“政企分開(kāi)、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”20字方針，再加一條“因地、因網(wǎng)制宜”。

　　9月12日的加快電力發(fā)展與改革座談會(huì)上，電力體制改革方案整體框架公開(kāi)。

　　方案第一條就提出了一個(gè)措施：改革跨省電網(wǎng)和省網(wǎng)的關(guān)系，將省級(jí)電網(wǎng)從區(qū)域電管局中脫離出來(lái)。改革后的省公司和區(qū)域網(wǎng)公司都是獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，都具有法人地位。

　　“我們的省、市，可以說(shuō)它是一個(gè)行政單位，也可以說(shuō)它是一個(gè)大的經(jīng)濟(jì)單位。當(dāng)省委書(shū)記、省長(zhǎng)的，誰(shuí)不關(guān)心自己省里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”黃毅誠(chéng)深諳中國(guó)政經(jīng)的真實(shí)邏輯，他在國(guó)家計(jì)委曾經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間分管基本建設(shè)，之后領(lǐng)導(dǎo)了中國(guó)迄今為止唯一一屆能源部。

　　把辦電的責(zé)任轉(zhuǎn)到各省市，兩分錢(qián)政策則解決了地方從哪里要錢(qián)的問(wèn)題。在北戴河會(huì)議上，國(guó)家層面最終的決定是，推廣華東經(jīng)驗(yàn)，兩分錢(qián)征收權(quán)力下放到地方，收與不收，省里自己定，能自己解決用電問(wèn)題，有錢(qián)辦電的，不收也行；具體是收1分還是2分，什么時(shí)候開(kāi)始收，也是地方自己定，馬上開(kāi)始收也可以，等到實(shí)在沒(méi)錢(qián)了再收也行。

　　兩分錢(qián)政策出臺(tái)后，部分省份擔(dān)心漲價(jià)“被老百姓罵”，不愿加價(jià)。后來(lái)國(guó)家計(jì)委出面動(dòng)員說(shuō)：“這是國(guó)務(wù)院定的，罵不到你們頭上，罵不了兩天的。民用電這么低，兩分錢(qián)也不算回事。”

　　“應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是一個(gè)很靈活的政策，有了資金來(lái)源的政策，各省特別是各省的計(jì)委和經(jīng)委都可以自己當(dāng)家了。”黃毅誠(chéng)后來(lái)評(píng)價(jià)說(shuō)。

　　省一級(jí)政府擔(dān)負(fù)辦電的主要責(zé)任，引發(fā)的第一個(gè)問(wèn)題是省級(jí)電力公司由誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。

　　想要激發(fā)省一級(jí)的辦電積極性，就得確保省級(jí)政府對(duì)本省的電力有話語(yǔ)權(quán)。

　　國(guó)家計(jì)委接著明確，省、市的電力局或電力公司，要全心全意為省、市辦電、用電服務(wù)，“不能說(shuō)湖北電力局、電力公司將來(lái)為四川服務(wù)，為湖南服務(wù)，那是不對(duì)的，就是要為湖北服務(wù)，建電管電為省經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)”。

　　他說(shuō)：“電有特殊性，湖南省成立電力公司，湖南省省長(zhǎng)說(shuō)話你不聽(tīng)，行嗎？但是平調(diào)你的錢(qián)和物是犯法的，你可以不聽(tīng)，誰(shuí)建電，怎么建，怎么管，他是有發(fā)言權(quán)的。”

　　盡管各省要自己對(duì)自己負(fù)責(zé)，但是聯(lián)系密切的電網(wǎng)要統(tǒng)一調(diào)度。中央的期望是，以后各個(gè)“兒子”各顧各的了，但是互相之間還是要有個(gè)照應(yīng)，不然電網(wǎng)垮了，就不是一家兩家的問(wèn)題了。

　　“將來(lái)這電夠不夠用，基本靠地方、靠省市，靠國(guó)家是靠不住了。”黃毅誠(chéng)最后說(shuō)。

　　省為實(shí)體即將走上歷史舞臺(tái)，縱橫中國(guó)電力系統(tǒng)三十年。

　　政企分開(kāi)是改革的另一重點(diǎn)，最早的抓手是投資體制。

　　中央層面無(wú)力大舉投資，只能放權(quán)地方，中央管政策，地方辦企業(yè)。專(zhuān)業(yè)出身的國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)和水電部希望在政企分開(kāi)改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整之前把相關(guān)的問(wèn)題解決好，并利用政企分開(kāi)的機(jī)會(huì)把集資辦電深入推進(jìn)。

　　9·12座談會(huì)結(jié)束后，李鵬在會(huì)見(jiàn)座談會(huì)部分領(lǐng)導(dǎo)同志時(shí)提醒電力行業(yè)，十三大以后，政企分開(kāi)，政府各部門(mén)的職能主要是行業(yè)管理，這是一個(gè)重大的體制改革步驟。今后要搞行業(yè)管理，職能部門(mén)對(duì)下面具體的人、財(cái)、物要逐步脫鉤，這是改革的方向。

　　此前的1987年中共十三大報(bào)告提出，“為了避免重走過(guò)去‘精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹’ 的老路，這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵。”

　　李鵬還說(shuō)，希望華東改革要快點(diǎn)，創(chuàng)造一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，華東先走個(gè)大點(diǎn)的步子，其他先走個(gè)小的步子。

　　留給水電部落實(shí)省為實(shí)體的時(shí)間不多了。

　　半年不到，新一輪政府機(jī)構(gòu)實(shí)施，政企分開(kāi)成為最鮮明的特點(diǎn)。

　　國(guó)務(wù)院提交的政府機(jī)構(gòu)改革方案在七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)后，迄今為止唯一一屆能源部在4月份開(kāi)始運(yùn)作，專(zhuān)業(yè)部委煤炭部、石油部、核工業(yè)部和水利電力部被撤銷(xiāo)。

　　決策者已經(jīng)意識(shí)到，“現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)不適應(yīng)改革要求的情況已經(jīng)暴露得比較明顯”，他們要使政府的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主。此前的管理模式中，投資安排主要采用行政辦法，按條塊隸屬關(guān)系切塊分錢(qián)，權(quán)、責(zé)、利嚴(yán)重脫節(jié)，因而被稱“敞口花錢(qián)而不管效益”。

　　把四個(gè)舉足輕重的專(zhuān)業(yè)部委收編到能源部，是一個(gè)注定充滿各種阻力的組建方案。四大重要基礎(chǔ)行業(yè)居然沒(méi)有"親爹"管理，在當(dāng)時(shí)很難被人接受。

　　能源部成為電力的行業(yè)主管部門(mén)后，電力系統(tǒng)不再保留全國(guó)性的組織機(jī)構(gòu)，各網(wǎng)省局直屬能源部，組建五大區(qū)域性的電力聯(lián)合公司，省電力局改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運(yùn)行。同時(shí)明確非跨省電網(wǎng)的電力局也要逐步改建為省電力公司，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，由能源部和省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)這一改革，電力工業(yè)在中央和省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)了形式上的政企分開(kāi)。

　　成立不久后的能源部開(kāi)始了尷尬的存在。據(jù)親歷者回憶，能源部真正做到的只有兩點(diǎn),一是管規(guī)劃，二是匯總上年度計(jì)劃。“基建計(jì)劃根本沒(méi)有實(shí)權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理也就是電力，煤炭管不了，因?yàn)橛忻禾抗荆透懿涣?，所以廣義上的能源部實(shí)際上是半個(gè)電力部，就是管電力生產(chǎn)的。”電力部一位司長(zhǎng)說(shuō)。

　　相當(dāng)于另外半個(gè)電力部的是一家新成立的被寄予厚望的副部級(jí)企業(yè)——國(guó)家能源投資公司。與政企分開(kāi)相配套的另一項(xiàng)重要改革是同樣于1988年啟動(dòng)的投融資體制改革，改革路徑是原來(lái)由政府專(zhuān)業(yè)部委負(fù)責(zé)的基本建設(shè)投資，全部由相應(yīng)的企業(yè)來(lái)負(fù)責(zé)，政府不再直接管錢(qián)管項(xiàng)目。

　　1988年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，決定在中央一級(jí)成立能源、交通、原材料、機(jī)電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)六個(gè)國(guó)家專(zhuān)業(yè)投資公司，由它們代表中央層面去投資所有的基本建設(shè)項(xiàng)目。

　　負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域電力、煤炭和節(jié)能投資的是新成立的國(guó)家能源投資公司，由這家新生的公司負(fù)責(zé)分錢(qián)、分物、分項(xiàng)目，出任一把手的是原水利電力部副部長(zhǎng)姚振炎。他說(shuō)，“這是一項(xiàng)大的、帶有根本性的改革”。

　　這一改革的要義在于約束投資的權(quán)力，委、部、國(guó)家投資公司及專(zhuān)業(yè)的咨詢公司形成一個(gè)在決策、立項(xiàng)過(guò)程中互相制約的機(jī)制。姚振炎回憶說(shuō)，總理當(dāng)時(shí)說(shuō)過(guò)：“哪怕總理也不能隨便拍板，即使項(xiàng)目好，也要看有沒(méi)有錢(qián)。”

　　“這是整個(gè)投資體制改革過(guò)程里面第一段的嘗試，很艱苦，遭到各方面不同的看法”。任何改革都意味著利益的重新分配，新生的投資公司遭到被剝奪投資權(quán)力的各部委的堅(jiān)決反抗。在許多會(huì)議上，大家都對(duì)六大投資公司提出尖銳的批評(píng)，在他們看來(lái)，“新的企業(yè)都?xì)w入你的投資公司了，我只管你老弱病殘”。

　　短暫存活的國(guó)家能源投資公司最重要的一筆投資是聯(lián)合四川省開(kāi)發(fā)建設(shè)二灘水電站，這成了日后的國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司電力板塊最重要的資產(chǎn)，并在此后的2000年前后直接導(dǎo)致國(guó)家啟動(dòng)電力體制改革，實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)。這家公司的另一大手筆——聯(lián)合四方開(kāi)發(fā)西南水電，則奠定了電力改革試驗(yàn)田的雛形。

　　第一輪體制改革的試點(diǎn)地區(qū)是華東。1988年3月，華東電網(wǎng)體制方案獲批。

　　改革的一大內(nèi)容是在三省一市成立省（市）電力公司，承擔(dān)企業(yè)職能，不再承擔(dān)政府管電職能。這是一項(xiàng)很具雄心的改革，試圖在長(zhǎng)期政企合一的電力行業(yè)開(kāi)啟政企分開(kāi)。上海是此輪改革的重要一環(huán)。

　　1988年底，國(guó)家能源部一行與上海市政府討論改組工作。

　　辦公桌的一邊是上海市政府分管工業(yè)、交通、能源的副市長(zhǎng)和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，另一邊是新成立的國(guó)家能源部派來(lái)的3人。到上海之前，他們已經(jīng)與多個(gè)地方負(fù)責(zé)人會(huì)晤，目的是摸清各省、市、自治區(qū)對(duì)電力改革的態(tài)度和意見(jiàn)，并協(xié)調(diào)各?。ㄊ校╇娏指慕M為電力公司事宜。

　　在此會(huì)議室，國(guó)家能源部的代表介紹“局改公司”的計(jì)劃，上海副市長(zhǎng)接過(guò)話：“我們上海市，先有電力公司，后改成了上海市電力局，你們現(xiàn)在要把上海電力局改成上海電力公司，在我這里看來(lái)，不管你是叫局還是叫公司，你叫局，我當(dāng)作是局公司，你叫公司，我也叫公司局。”

　　局公司和公司局，直戳實(shí)情，背后正是政企分開(kāi)的艱難，局是政府，公司是企業(yè)，從來(lái)難以辨認(rèn)。

　　副市長(zhǎng)話音未落，能源部的三名代表如坐針氈，如果上海協(xié)調(diào)不成，他們回京無(wú)法交差。

　　在場(chǎng)的一位代表日后回憶說(shuō)，“這名副市長(zhǎng)水平很高，他繼續(xù)說(shuō)了這樣一段話，‘奉命改革，只能如此’。這個(gè)厲害啊，體現(xiàn)了水平。”

　　這段對(duì)話日后廣為流傳，政企分開(kāi)更非容易達(dá)成的目標(biāo)。此后20年，電力行業(yè)為了推進(jìn)政企分開(kāi)，反復(fù)撤并機(jī)構(gòu)。（eo記者 文華維）