電改激蕩30年（中）：史上首次過(guò)剩帶來(lái)的恐慌、裂變和重構(gòu)

　　中篇

　　國(guó)電時(shí)代：裂變與重構(gòu)

　　“要把一個(gè)實(shí)行了許多年卻不能適應(yīng)變化的計(jì)劃體制改造成由市場(chǎng)配置資源的體制”

　　電力領(lǐng)域的首次政企分開(kāi)嘗試很快以能源部的撤銷畫(huà)上句號(hào)。

　　1993年3月22日，第八屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。能源部正式被撤銷。

　　《決定》稱，精簡(jiǎn)后保留和新設(shè)了宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門(mén)、社會(huì)管理職能部門(mén)，以及關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)行業(yè)部門(mén)和新型技術(shù)行業(yè)部門(mén)。重新設(shè)立電力部，這大概也符合關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)行業(yè)部門(mén)的定位。

　　重回歷史舞臺(tái)的電力部已經(jīng)不再是電力行業(yè)唯一的玩家。

　　1989年，中央層面的電力主管部門(mén)能源部早已感到失落，投資權(quán)已旁落國(guó)家能源投資公司，源源不斷的兩分錢(qián)政策也歸了地方。能源部曾重新提出動(dòng)議，建議從“八五”時(shí)期開(kāi)始在原來(lái)兩分錢(qián)電力建設(shè)基金的基礎(chǔ)上再征收兩分錢(qián)，產(chǎn)權(quán)歸中央所有，電力由中央統(tǒng)一分配，并且初步意見(jiàn)是將其中的1分錢(qián)專門(mén)用于開(kāi)發(fā)水電。但中央政府始終沒(méi)有同意。

　　兩分錢(qián)改變的格局已然開(kāi)始顯現(xiàn)。電力投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，卻是主要得益于體制改革后各地方政府的積極籌資。國(guó)家投資所占比例逐年減少，從1988年的41.6%下降到1992年的36.7%。地方投資由1985年的17.9%上升到40%。

　　而且，只有地方集資辦電和華能辦電部分的價(jià)格按照國(guó)務(wù)院有關(guān)集資辦電的政策執(zhí)行，煤運(yùn)加價(jià)基本上也實(shí)行。對(duì)于中央投資部分還本付息電價(jià)一直未能實(shí)行，這一電價(jià)政策進(jìn)一步妨礙了中央電力企業(yè)的利潤(rùn)水平，進(jìn)而影響中央層面建設(shè)資金的籌措。

　　依靠強(qiáng)大的存量，中央依然占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。然而，新設(shè)的電力部已注定是過(guò)渡角色。

　　此前的1992年10月12日，中共十四大報(bào)告中提出，明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，撤并某些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)和職能交叉重復(fù)或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)。

　　第二年的政府工作報(bào)告再度提及“撤并專業(yè)經(jīng)濟(jì)部委”。信號(hào)已經(jīng)相當(dāng)明顯，還沒(méi)正式揭牌就被宣告將會(huì)撤并。

　　一位親歷者說(shuō)：“什么是專業(yè)經(jīng)濟(jì)部委，我們這些搞技術(shù)工作的一眼就看明白了，過(guò)去是幾大部，包括機(jī)械、電子、電力、化工、煤炭、石油等專業(yè)部門(mén)，我們電力部是首當(dāng)其沖的。”

　　當(dāng)時(shí)電力部開(kāi)會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)了大家一個(gè)問(wèn)題，“黨的十四大報(bào)告說(shuō)了我們這些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)得撤并，那么電力部怎么辦？”對(duì)于當(dāng)時(shí)電力部領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，他們除了要回答“電力部怎么辦”以外，還要回答中央關(guān)心的問(wèn)題——電力行業(yè)如何利用撤并的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。

　　電力部曾邀請(qǐng)中共十四大報(bào)告其中一位起草者作輔導(dǎo)報(bào)告，期間討論專業(yè)部委如何撤并，這位起草者就說(shuō)：“第一，中國(guó)要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。何謂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)？毫無(wú)疑問(wèn)必須放松管制，國(guó)家政府使用一些宏觀調(diào)控手段去管理產(chǎn)業(yè)，比如說(shuō)稅收、財(cái)政、金融政策、投資政策等等這些東西，而不是具體管理某個(gè)企業(yè)，所以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須把專業(yè)經(jīng)濟(jì)部委撤了。”

　　至于怎么撤？一般是三個(gè)出路：一個(gè)就是完全撤銷，整個(gè)部沒(méi)有了；還有一個(gè)是整體變成行業(yè)協(xié)會(huì)；再有一個(gè)就是整體變成公司。

　　對(duì)于電力部而言，其實(shí)只有一個(gè)選項(xiàng)。整體撤銷，已在1988年嘗試過(guò)，成立能源部的同時(shí)撤銷電力部，由能源部直管五大區(qū)域電力集團(tuán)，效果并不好，擺脫不了既管政策、又管企業(yè)的政企不分局面。

　　整體變成協(xié)會(huì)，亦無(wú)可能。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)已經(jīng)是電力行業(yè)的行業(yè)組織。這一聯(lián)合會(huì)的理事長(zhǎng)是由國(guó)務(wù)院任命。電力部轉(zhuǎn)為行業(yè)協(xié)會(huì)已無(wú)空間。

　　不久后，國(guó)務(wù)院就宣布電力部和冶金部為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。

　　一系列問(wèn)題接踵而至：部門(mén)撤銷，人往哪兒去，職能又怎么辦？為解決這些問(wèn)題，電力部黨組決定成立一個(gè)“5人小組”，成員包括辦公廳、政策法規(guī)司、計(jì)劃司、財(cái)務(wù)司、人事部門(mén)負(fù)責(zé)人。

　　他們很快達(dá)成共識(shí)，“整體轉(zhuǎn)為控股公司”的改革路徑比較穩(wěn)妥，對(duì)行業(yè)發(fā)展也最有利。這一控股公司可掌握股權(quán)，決定重大的決策、投資等工作，具體的企業(yè)運(yùn)營(yíng)由網(wǎng)省兩級(jí)電力公司負(fù)責(zé)。國(guó)家體改委也同意這一方案。

　　到了1995年的夏季，中央在北戴河召開(kāi)了會(huì)議，研究電力部和冶金部改革試點(diǎn)的問(wèn)題。部領(lǐng)導(dǎo)最后向國(guó)務(wù)院做了一次匯報(bào)，基本得到了同意。

　　在國(guó)務(wù)院討論的層面中，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出，建議改為實(shí)體公司，因?yàn)樯舷录?jí)的調(diào)度問(wèn)題，企業(yè)間的連接非常緊密，不然可能存在理不順的問(wèn)題。

　　1996年12月7日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了48號(hào)文，批準(zhǔn)組建國(guó)家電力公司。1997年1月16日，國(guó)家電力公司正式掛牌。在一段時(shí)間內(nèi)，電力部和國(guó)家電力公司同時(shí)存在，掛兩塊牌子，電力部長(zhǎng)兼任國(guó)家電力公司總經(jīng)理。電力部繼續(xù)行使對(duì)電力工業(yè)的行政管理職能，國(guó)家電力公司承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理職能。

　　李鵬評(píng)價(jià)說(shuō)，應(yīng)該說(shuō)在這次機(jī)構(gòu)改革中，電力部的改革具有最穩(wěn)妥、最從容、最有利的條件。

　　1998年3月，電力部正式被撤銷。冶金部改組為國(guó)家冶金工業(yè)局，成為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理下的國(guó)家局。2001年國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，冶金工業(yè)局正式被撤銷。

　　市場(chǎng)環(huán)境正在發(fā)生劇烈的變化。原國(guó)家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠(chéng)直言：“電力已經(jīng)從‘買方市場(chǎng)’變成‘賣方市場(chǎng)’。”

　　1996年下半年，尤其是1997年上半年以來(lái)，電力形勢(shì)發(fā)生了很大的變化，電力供需緊張關(guān)系趨緩，電力發(fā)展速度的增幅不斷下降，大部分地區(qū)開(kāi)始從缺電的困境中解脫出來(lái)。有的省份跑到北京說(shuō)，最高負(fù)荷不足裝機(jī)容量的一半，怎么辦？

　　面對(duì)這種形勢(shì)，有兩種不同的看法：一種看法認(rèn)為，這是一個(gè)暫時(shí)現(xiàn)象，隨著全國(guó)國(guó)有大中型企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，將會(huì)立刻出現(xiàn)缺電局面；另一種看法則認(rèn)為，中央的宏觀調(diào)控取得成效，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)走上健康發(fā)展軌道，電力工業(yè)的發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，如果不出現(xiàn)特殊情況，過(guò)去那種嚴(yán)重缺電局面將不會(huì)再出現(xiàn)。

　　中國(guó)科學(xué)院和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的全國(guó)經(jīng)濟(jì)分析報(bào)告的確說(shuō)，目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)處在自上世紀(jì)90年代以來(lái)相對(duì)最為有利的宏觀環(huán)境中，是中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”的直接結(jié)果。

　　對(duì)于電力行業(yè)來(lái)說(shuō)，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來(lái)追求的目標(biāo)，現(xiàn)在開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了，應(yīng)該感到高興。但它帶來(lái)的挑戰(zhàn)是，這是1949年以來(lái)第一次出現(xiàn)的電力盈余，整個(gè)體制應(yīng)對(duì)不了新情況。電力行業(yè)的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長(zhǎng)期依賴體制運(yùn)行的政企不分企業(yè)很難轉(zhuǎn)過(guò)身。

　　改革的呼聲已逐漸高漲。

　　一些獨(dú)立發(fā)電公司紛紛發(fā)聲，認(rèn)為電網(wǎng)調(diào)度不公、自己發(fā)電受限。獨(dú)立發(fā)電公司認(rèn)為，由于廠網(wǎng)關(guān)系不清，電力公司直屬的電廠獲得的發(fā)電指標(biāo)要高于獨(dú)立電廠。在過(guò)去短缺年代，電廠的電不愁市場(chǎng)。但在電力供應(yīng)相對(duì)滿足需求時(shí)，情況就發(fā)生了很大的變化，造成了獨(dú)立發(fā)電廠和網(wǎng)省電力公司擁有的非獨(dú)立電廠調(diào)度上的矛盾，發(fā)電量的多少及上網(wǎng)電價(jià)的高低成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。1985年以后建設(shè)的獨(dú)立電廠大部分資金是用貸款建設(shè)的，肩負(fù)著歸還銀行本息的重任。經(jīng)營(yíng)壓力迫使他們更有動(dòng)力放大自己的聲音。

　　國(guó)家電力公司內(nèi)部感到壓力重重。一位時(shí)任副總經(jīng)理說(shuō)，獨(dú)立電廠與網(wǎng)內(nèi)電廠為了實(shí)現(xiàn)各自的利益爭(zhēng)相多發(fā)多供，特別在買方市場(chǎng)情況下，市場(chǎng)容量受到限制，“僧多粥少”，廠網(wǎng)矛盾更難協(xié)調(diào)，盡管國(guó)電一再?gòu)?qiáng)調(diào)“三公”調(diào)度，但獨(dú)立發(fā)電廠與電網(wǎng)直屬電廠之間的公平競(jìng)爭(zhēng)仍難以實(shí)現(xiàn)。

　　學(xué)界對(duì)電價(jià)問(wèn)題也多有議論。電價(jià)是導(dǎo)致電力大用戶不滿的直接原因。學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)該從頭理順電價(jià)形成機(jī)制，擠掉電力行業(yè)中的水分。

　　廠網(wǎng)分開(kāi)的呼聲漸成輿論主流。

　　安徽能源投資集團(tuán)公司的一位負(fù)責(zé)人曾公開(kāi)提議，在全國(guó)性大公司中，只有國(guó)家電力公司一家沒(méi)有切分，中國(guó)電信的一分為四是很好的借鑒。

　　原國(guó)家電力公司副總經(jīng)理汪恕誠(chéng)被廣泛認(rèn)為是一位“明白人”。他意識(shí)到必須建立市場(chǎng)來(lái)回應(yīng)社會(huì)上對(duì)調(diào)度不公和電價(jià)過(guò)高的批評(píng)。

　　數(shù)次出國(guó)考察后，他提出，已有很多國(guó)家都實(shí)行了電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制。

　　盡管略顯生澀，他曾盡力描述他理解的市場(chǎng)：有的國(guó)家發(fā)電公司一小時(shí)一報(bào)價(jià)，有的半小時(shí)一報(bào)價(jià)，電網(wǎng)從低電價(jià)開(kāi)始吸納收購(gòu)電力。通過(guò)電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)機(jī)制，將迫使電力企業(yè)加強(qiáng)管理，降低成本，必然導(dǎo)致電價(jià)的下降。

　　他的建議是，可以考慮把省電力公司所屬的發(fā)電廠分設(shè)為幾個(gè)獨(dú)立發(fā)電公司。

　　他說(shuō)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，幾乎所有的單位都要面臨改革的挑戰(zhàn)。

　　此時(shí)，電力改革的部分壓力來(lái)自最高層。中央已決心推動(dòng)壟斷行業(yè)改革，包括電信、電力民航和鐵路行業(yè)。為此，中央專門(mén)成立了壟斷行業(yè)改革小組，組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)出任。

　　身處焦點(diǎn)中的國(guó)家電力公司隨后公布了“四步走”改革步驟，改革取向?yàn)榻?jīng)營(yíng)全國(guó)電網(wǎng)的公司制企業(yè)，控制和運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)。

　　第一步是成立國(guó)家電力公司，撤銷電力部；第二步是公司系統(tǒng)實(shí)體化，改組省級(jí)電力公司，廠網(wǎng)分開(kāi)試點(diǎn)，組建一批獨(dú)立發(fā)電公司；第三步是全面實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)和發(fā)電市場(chǎng)的完全競(jìng)爭(zhēng)；第四步是逐步放開(kāi)配電和銷售環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的全面競(jìng)爭(zhēng)。

　　1998年8月26日，國(guó)家電力公司向國(guó)家經(jīng)貿(mào)委上報(bào)了《實(shí)行網(wǎng)廠分開(kāi)建立發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)的實(shí)施方案框架（試行）》并獲得通過(guò)。隨后，“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江開(kāi)始推行。

　　其中“廠網(wǎng)分開(kāi)”四個(gè)字最早是汪恕誠(chéng)提出，并為當(dāng)時(shí)主管部門(mén)接受。

　　1998年12月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)》的通知，選擇遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、山東六省（市）試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。大家都意識(shí)到要把一個(gè)實(shí)行了許多年卻不能適應(yīng)變化的、短缺經(jīng)濟(jì)下的電力體制改造成由市場(chǎng)配置資源的電力體制。

　　這六個(gè)省市電力供應(yīng)充裕，網(wǎng)架相對(duì)完備，自然被認(rèn)為是試點(diǎn)的好選擇。在中國(guó)電力行業(yè)市場(chǎng)化的數(shù)十年間，華東與東北一直是改革試點(diǎn)的首選。

　　2000年，山東、上海、浙江的發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)相繼投入商業(yè)化運(yùn)行。

　　山東的思路是在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)初期實(shí)現(xiàn)有限競(jìng)爭(zhēng)，并實(shí)行最高限價(jià)，建立以單一電價(jià)或兩部制電價(jià)為核心，輔以輔助服務(wù)補(bǔ)償電價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)體系。

　　浙江經(jīng)過(guò)反復(fù)對(duì)比一些模式后，設(shè)計(jì)了單一購(gòu)買+價(jià)差合約的競(jìng)價(jià)模式。上海的模式是，競(jìng)價(jià)電量分期貨和現(xiàn)貨交易兩部分。期貨分年度安排，現(xiàn)貨分時(shí)安排，按電力平衡狀況逐日發(fā)布。存量部分基本保證，增量部分加大改革力度。

　　如何評(píng)價(jià)改革試點(diǎn)的成效?各界對(duì)此分歧巨大，至今亦是如此。

　　獨(dú)立發(fā)電公司提出了激烈的批評(píng)意見(jiàn)，認(rèn)為對(duì)“廠網(wǎng)分開(kāi)”的理解出了巨大問(wèn)題。

　　真正的“廠網(wǎng)分開(kāi)”應(yīng)該是電網(wǎng)與其所屬電廠實(shí)質(zhì)上分開(kāi)，而不是形式上分開(kāi)。如果電網(wǎng)公司繼續(xù)持有分離出來(lái)的發(fā)電公司的股份甚至絕對(duì)控股該發(fā)電公司，發(fā)電市場(chǎng)因此也就依然實(shí)現(xiàn)不了公平競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)行“廠網(wǎng)分開(kāi)”最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是割斷電網(wǎng)和電廠之間的資本紐帶。然而，當(dāng)時(shí)所有的廠網(wǎng)分開(kāi)的試點(diǎn)實(shí)踐都沒(méi)有做到這一點(diǎn)。

　　由誰(shuí)來(lái)推行“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的改革，也存在很多異議。這被認(rèn)為是此次改革能否公正進(jìn)行的關(guān)鍵所在。

　　當(dāng)時(shí)許多不同的部門(mén)和機(jī)構(gòu)都在以不同的方式推行“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委提出了實(shí)現(xiàn)“廠網(wǎng)分開(kāi)”的初步意見(jiàn)和期限；國(guó)家電力公司在數(shù)省、市開(kāi)展了“廠網(wǎng)分開(kāi)”的試點(diǎn)工作；不少省、市政府的電力管理部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的試行方案；許多網(wǎng)省電力公司也有自己的設(shè)想和草案。

　　那么，究竟由誰(shuí)來(lái)推動(dòng)與把握這次改革最為合適呢？獨(dú)立發(fā)電公司認(rèn)為，應(yīng)該由中央政府的電力管理部門(mén)，即國(guó)家經(jīng)貿(mào)委來(lái)?yè)?dān)當(dāng)這一重要使命。主要理由有二：其一，行業(yè)管理體制改革本身就是一項(xiàng)政府行為，是行業(yè)管理者的職責(zé)。行業(yè)管理體制改革不能簡(jiǎn)單地以行政區(qū)劃為單位來(lái)進(jìn)行，需由國(guó)家一級(jí)的管理部門(mén)來(lái)統(tǒng)一策劃和實(shí)施。其二，中央政府管理部門(mén)的地位決定了它在改革中的公正立場(chǎng)。由于它只是市場(chǎng)的管理者而不是從業(yè)者，不直接涉及自身的利益，其制訂的目標(biāo)就相對(duì)公平合理。

　　2000年上半年，由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合組成的“‘廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)’試點(diǎn)工作小組”經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，試點(diǎn)“沒(méi)能取得令人滿意的效果，也沒(méi)有取得可以在其他省份推廣的成功經(jīng)驗(yàn)”。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心認(rèn)可這一結(jié)論。他們的研究報(bào)告將試點(diǎn)失敗的原因歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

　　第一，廠網(wǎng)公司沒(méi)有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開(kāi)，各省市電力公司既有電網(wǎng)公司又有發(fā)電公司，在與獨(dú)立發(fā)電企業(yè)共同競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的過(guò)程中，很難在制度上做到公平、公正、公開(kāi)。

　　第二，試點(diǎn)中的競(jìng)價(jià)模式不能真正反映成本。但如果加大競(jìng)價(jià)比例，具有還本付息壓力的先進(jìn)機(jī)組在與即將淘汰的老機(jī)組競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，又會(huì)處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。還有，地方政府過(guò)去對(duì)一些外商投資電廠電價(jià)及投資回報(bào)率承諾等問(wèn)題，導(dǎo)致市場(chǎng)參與的積極性大打折扣。

　　第三，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開(kāi)”，撤銷省市一級(jí)電力局的工作進(jìn)展緩慢，因而難以建立規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

　　進(jìn)入2000年后，輿論對(duì)國(guó)家電力公司的批評(píng)升級(jí)，此時(shí)二灘棄水的效應(yīng)持續(xù)發(fā)酵。

　　國(guó)家電力公司在六省市試行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的同時(shí)，1998年7月，二灘水電站第一臺(tái)機(jī)組開(kāi)始發(fā)電。

　　二灘水電站在當(dāng)時(shí)是國(guó)內(nèi)最大的水電項(xiàng)目，而且使用世界銀行的貸款，“再小的事也是大事”。由于其資本金過(guò)低，還本付息電價(jià)就比一般電廠要高，西南地區(qū)電力嚴(yán)重過(guò)剩，而且重慶從四川劃分出去，原有的送出計(jì)劃沒(méi)有執(zhí)行，一系列問(wèn)題導(dǎo)致了二灘電站愈演愈烈的棄水。輿論的矛頭指向了電力行業(yè)的壁壘，即國(guó)家電力公司的獨(dú)家壟斷。

　　新華社記者就此事寫(xiě)的內(nèi)參被遞上高層，引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。

　　1999年4月19日，江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射，活動(dòng)結(jié)束后再次到二灘水電站考察，獲悉二灘投產(chǎn)就面臨虧損，對(duì)這一情況極為重視?；氐奖本┖?，他把時(shí)任國(guó)家計(jì)委主任曾培炎找去，問(wèn)他：“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個(gè)國(guó)家會(huì)這樣做？”曾培炎解釋說(shuō)，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問(wèn)題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時(shí)，西部地區(qū)電力負(fù)荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨(dú)立，都愿意先用本省的電。江澤民聽(tīng)了以后說(shuō)，你們要想辦法解決二灘電力送出問(wèn)題，現(xiàn)行電力體制必須進(jìn)行改革。

　　曾培炎在《西部大開(kāi)發(fā)回顧》專著中說(shuō)：“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要?jiǎng)右颉?rdquo;

　　《瞭望新聞周刊》2000年第24期刊文《二灘水電站為何陷入困境》說(shuō)，此時(shí)中國(guó)的電力行業(yè)從本質(zhì)上說(shuō)是標(biāo)準(zhǔn)的高度壟斷行業(yè)，單一企業(yè)全面控制著電力調(diào)度、電量分配、電力銷售、電費(fèi)結(jié)算等權(quán)力，在電力供不應(yīng)求的市場(chǎng)環(huán)境下，網(wǎng)外獨(dú)立發(fā)電廠的電力電量銷售順利，體制矛盾不突出；但隨著電力供應(yīng)的緩解和買方市場(chǎng)的出現(xiàn)，體制矛盾逐漸激化。二灘的困境就是這種體制矛盾的典型體現(xiàn)。

　　此時(shí)國(guó)家電力公司給中央領(lǐng)導(dǎo)遞送報(bào)告，解釋二灘棄水，“影響二灘水電多發(fā)，關(guān)鍵是用電市場(chǎng)需求不足”。報(bào)告稱，近年來(lái)，四川、重慶增加200萬(wàn)千瓦裝機(jī)，對(duì)改變電力結(jié)構(gòu)有好處。1999年四川的電力裝機(jī)利用小時(shí)數(shù)為3200小時(shí)，重慶為4161小時(shí)。由于攀枝花鋼鐵下馬，二灘至攀枝花的一回500千伏輸電線路未上，減少了500萬(wàn)千瓦負(fù)荷。二灘公司與重慶市和四川省電力公司有合同，規(guī)定二灘發(fā)電機(jī)組不少于電網(wǎng)平均利用小時(shí)數(shù)，1999年實(shí)際為3131小時(shí)。二灘臨時(shí)上網(wǎng)電價(jià)為每千瓦時(shí)0.185元，正式價(jià)為每千瓦時(shí)0.3元，用戶售電價(jià)為每千瓦時(shí)0.46元，比平均電價(jià)高0.13元。四川、重慶已停發(fā)電20萬(wàn)千瓦，讓給二灘。目前發(fā)電不足主要是通貨膨脹，用電負(fù)荷不足。

　　2月末，新華社記者采寫(xiě)了一篇內(nèi)參，反映二灘等西南水電賣出困難。朱镕基批轉(zhuǎn)給曾培炎和王春正、段應(yīng)碧進(jìn)行研究。

　　2000年6月13日朱镕基對(duì)《二灘水電站有關(guān)情況》的批示：“二灘電站大量棄水，并不是由于電價(jià)高（發(fā)電成本低，由于投資貸款利息高，導(dǎo)致還本電價(jià)高），因核定電價(jià)0.31元/度，實(shí)際上網(wǎng)電價(jià)只執(zhí)行0.18元/度，這樣便宜也不讓發(fā)，1998年棄水電量15億度，1999年棄水81億度，今年可能棄水120億度。造成如此大的浪費(fèi)，主要是電力體制改革滯后，必須改變省為實(shí)體的現(xiàn)狀，實(shí)行跨區(qū)設(shè)公司，廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計(jì)。” 這一批語(yǔ)同時(shí)轉(zhuǎn)給了江澤民參閱。

　　這段話后來(lái)收錄在《朱镕基講話實(shí)錄》第三卷，文章的標(biāo)題為“電力體制必須改革”。

　　四川省委負(fù)責(zé)人于2000年7月份給朱镕基寫(xiě)了一封信，信中寫(xiě)到：“……最近對(duì)二灘電站投產(chǎn)和能力發(fā)揮不足，各方議論較多，我認(rèn)為應(yīng)有一個(gè)客觀分析，這么大的機(jī)組投產(chǎn)，有一個(gè)消化過(guò)程（全世界都一樣），再加上重慶劃出后，原分配給重慶的用電量是三分之二，現(xiàn)在用電不到三分之一……四川的水電資源要在全國(guó)統(tǒng)一的電力市場(chǎng)上平衡才能實(shí)現(xiàn)資源的合理配置……”

　　對(duì)于二灘引發(fā)的問(wèn)題，清華大學(xué)教授胡鞍鋼提出建議，由國(guó)家綜合部門(mén)（計(jì)委、國(guó)務(wù)院體改辦）負(fù)責(zé)制訂電力體制改革方案和實(shí)施步驟；改革的核心應(yīng)打破國(guó)家電力公司壟斷電力市場(chǎng)的格局，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、公正競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的統(tǒng)一市場(chǎng)格局。

　　胡鞍鋼當(dāng)時(shí)是二灘棄水事件的積極發(fā)聲者。

　　2000年4月，朱镕基曾對(duì)他在《中國(guó)國(guó)情分析研究報(bào)告》上發(fā)表的《西部大開(kāi)發(fā)的三大原則：二灘水電項(xiàng)目嚴(yán)重虧損的報(bào)告》做出批示，并被當(dāng)日的國(guó)務(wù)院《每日要聞》摘錄。文中提出，在處理二灘問(wèn)題上，中央要有權(quán)威，說(shuō)話要能算數(shù)，要有調(diào)控手段；從治本的角度來(lái)看，核心是要打破國(guó)家電力公司獨(dú)家壟斷電力市場(chǎng)的格局，加速中國(guó)電力體制的改革等。

　　《人民日?qǐng)?bào)》記者也連續(xù)在新華社內(nèi)部參考資料上發(fā)表了三篇文章，轉(zhuǎn)寫(xiě)原中國(guó)投資協(xié)會(huì)能源發(fā)展研究中心副理事長(zhǎng)陳望祥關(guān)于電力工業(yè)改革的觀點(diǎn)。

　　李鵬在上面寫(xiě)了一段注語(yǔ)：“目前國(guó)家電力公司進(jìn)行的內(nèi)部改革，應(yīng)予以支持，努力實(shí)施政企分開(kāi)、獨(dú)立法人、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)等措施。”

　　此后的2001年4月10日，李鵬來(lái)浙江省電力公司進(jìn)行考察并聽(tīng)取了省電力公司的匯報(bào)，詳細(xì)了解了浙江“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)的發(fā)電市場(chǎng)的建設(shè)、電價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、電力交易及實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，為完善和修改電力法做調(diào)查研究。

　　 “二灘棄水”的集中且持續(xù)爆發(fā)將電力行業(yè)的矛盾徹底暴露。國(guó)家電力公司主導(dǎo)的“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”試點(diǎn)未能平息獨(dú)立發(fā)電公司和學(xué)界對(duì)獨(dú)家壟斷和公平調(diào)度的憂慮。改革成為必須。

　　2000年5月5日，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》發(fā)表了一篇題為“令人沮喪的電力改革”的文章,作者署名為王駿，是國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長(zhǎng)。這篇文章的結(jié)論是，傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程。

　　這篇文章影響極其重大，王駿日后曾回憶說(shuō)：“當(dāng)時(shí)說(shuō)高層領(lǐng)導(dǎo)也看了我的文章。”

　　他分析說(shuō)：“當(dāng)時(shí)電力體制已經(jīng)影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)了，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于很困難的時(shí)候，出口下降，國(guó)內(nèi)需求降低，國(guó)家需要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，但發(fā)現(xiàn)配置資源的體制不好使，電力行業(yè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)做法在這種情況下玩不轉(zhuǎn)了。”

　　國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司原司長(zhǎng)宋密撰文稱，鑒于國(guó)家電力公司目前的地位，不宜由國(guó)家電力公司為主組織研究我國(guó)的電力體制改革問(wèn)題，以免形成自己改自己的保護(hù)性政策，不利于電力行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　6月中旬，國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開(kāi)第九次全體會(huì)議，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議。會(huì)議的其中一個(gè)議題是研究由國(guó)家計(jì)委起草的三峽電力分配方案。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)一聽(tīng)說(shuō)要匯報(bào)三峽電力分配方案馬上就說(shuō)，這會(huì)不開(kāi)了，方案也不談了，電力體制不改革，三峽的電沒(méi)人要，分不出去，現(xiàn)在開(kāi)會(huì)說(shuō)這個(gè)沒(méi)有用。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，電力行業(yè)以“省為實(shí)體”的改革已走樣為"省為壁壘"，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視。中央領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)電力要打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，要搞電力體制改革，國(guó)務(wù)院現(xiàn)在決定了，由國(guó)家計(jì)委牽頭，研究提出電力體制改革方案，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。此后，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)宣布散會(huì)。

　　此時(shí)，廣東的廠網(wǎng)徹底分開(kāi)改革已經(jīng)接近完成。來(lái)自地方的先行先試給國(guó)家電力公司帶來(lái)極大的壓力。

　　2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)電力體制改革試點(diǎn)內(nèi)容作必要的調(diào)整。核心內(nèi)容是：⑴電力體制改革工作由國(guó)家計(jì)委牽頭。地方各級(jí)政府不再相應(yīng)設(shè)置電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也不得自行制訂或出臺(tái)本地區(qū)電力體制改革方案。⑵除遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、山東6省市外，其余各省一律暫停執(zhí)行地方政府或電力企業(yè)自行制訂、實(shí)施的“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”發(fā)電調(diào)度方式。有關(guān)省為實(shí)體的試點(diǎn)范圍暫不擴(kuò)大，尚未進(jìn)行的一律暫停。

　　這份文件口氣嚴(yán)厲，否定了經(jīng)貿(mào)委和國(guó)家電力公司的改革方案。改革主導(dǎo)權(quán)從國(guó)家電力公司轉(zhuǎn)移至國(guó)家計(jì)委。輿論評(píng)論說(shuō)：“電力體制改革邁出實(shí)質(zhì)性步伐。”

　　對(duì)改革方案的爭(zhēng)論開(kāi)始走上舞臺(tái)。

　　首先是改革理念上的爭(zhēng)論。

　　改革設(shè)計(jì)者認(rèn)為，中國(guó)電力工業(yè)應(yīng)該向西方學(xué)。從電改和對(duì)外開(kāi)放的角度來(lái)看，這也沒(méi)大問(wèn)題，“把它拷貝過(guò)來(lái)我們的效率會(huì)高很多”。

　　另一種觀點(diǎn)是，國(guó)家之間存在差異，沒(méi)有現(xiàn)存的模式可以套用，也沒(méi)有普遍適用成熟模式。要根據(jù)自己國(guó)情（政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、能源資源稟賦、電力發(fā)展階段和任務(wù)、法治環(huán)境和游戲規(guī)則的完備程度等條件）來(lái)孕育自己的改革方案。

　　另一個(gè)爭(zhēng)論是改革思路，電力行業(yè)是否能夠全面引入競(jìng)爭(zhēng)？

　　電力專家認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的電力供應(yīng)僅是低水平平衡，裝機(jī)容量不足、設(shè)備不足、電網(wǎng)不足， 資金技術(shù)短缺。如果引入競(jìng)爭(zhēng)，將不利于鼓勵(lì)目前不成熟的新能源發(fā)展，不利于國(guó)家的能源政策方向。如果完全引入競(jìng)爭(zhēng)，將會(huì)導(dǎo)致電力短缺。

　　學(xué)者則認(rèn)為，沒(méi)有任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題不可以用競(jìng)爭(zhēng)的方法解決，沒(méi)有任何一個(gè)壟斷部門(mén)愿意自己退出壟斷。部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家在爭(zhēng)論中表示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所有的壟斷“都是壞的”，電力體制改革的實(shí)質(zhì)，并非是壟斷或者競(jìng)爭(zhēng)，而是政府和市場(chǎng)的關(guān)系，即：究竟應(yīng)該以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延伸為基礎(chǔ)，由政府參與其中，還是政府或政府的工具退出市場(chǎng)？

　　對(duì)方案本身的爭(zhēng)論就更為激烈。

　　為了制定改革方案，或者反映對(duì)其改革的不同理解，各方面都多次派出考察團(tuán)前往國(guó)外考察，主要的考察國(guó)家是英國(guó)、美國(guó)、巴西、澳大利亞、日本以及北歐、法國(guó)等。

　　考察對(duì)象大同小異，但觀感及結(jié)論大相徑庭。

　　電改小組21人考察團(tuán)去英國(guó)和北歐、美國(guó)考察了幾個(gè)電力改革成功的樣本。操刀者基本確定，要打破壟斷，應(yīng)該學(xué)習(xí)英國(guó)模式，因?yàn)橛?guó)在改革前與中國(guó)類似，存在一個(gè)龐大的垂直一體化企業(yè)，改革后在除輸電環(huán)節(jié)外的所有環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)。這契合改革執(zhí)行者對(duì)改革藍(lán)圖的想象。

　　英國(guó)電力體制改革前，與國(guó)家電力公司類似的公用事業(yè)機(jī)構(gòu)是中央發(fā)電管理局。英國(guó)的改革首先將中央發(fā)電管理局一分為四，分別為英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司、英國(guó)國(guó)家電力公司、英國(guó)電能公司和核電公司。英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)電網(wǎng)的運(yùn)行與管理，英國(guó)國(guó)家電力公司和英國(guó)電能公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)非核電發(fā)電項(xiàng)目，核電公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)核電站。配電系統(tǒng)在改革后，被劃分為12個(gè)地方性配電區(qū)，逐步出售給地方性的電力公司及一些國(guó)外電力公司，經(jīng)營(yíng)配電及供電業(yè)務(wù)。吸引改革執(zhí)行者的是，在發(fā)電、輸電、配電三個(gè)環(huán)節(jié)中，除輸電仍由英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司壟斷外，其他部分均已放開(kāi)。這些舉措的引入，將一舉打破國(guó)家電力公司的一體化壟斷。

　　國(guó)家電力公司方面也組織了數(shù)次考察，有的是以考察電力市場(chǎng)的名義，有的是以考察電價(jià)的名義。影響較大的考察團(tuán)由國(guó)家電力公司副總經(jīng)理謝松林擔(dān)任團(tuán)長(zhǎng)，時(shí)任全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任姚振炎擔(dān)任顧問(wèn)，一行七人。

　　其中一位團(tuán)員回憶：“中央領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心改革影響電力工業(yè)的發(fā)展，希望我們?nèi)ネ鈬?guó)看一看國(guó)外究竟怎么搞的，想想中國(guó)應(yīng)該怎么干。”

　　考察團(tuán)考察了日本、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、歐盟、香港七個(gè)國(guó)家和地區(qū)。加州當(dāng)時(shí)處于能源危機(jī)當(dāng)中，國(guó)內(nèi)尤其擔(dān)心改革可能會(huì)改出問(wèn)題來(lái)。面對(duì)遠(yuǎn)道而來(lái)的客人提出的很多問(wèn)題，焦頭爛額的加州能源官員尚未能給出一個(gè)準(zhǔn)確的答案。

　　考察團(tuán)后來(lái)寫(xiě)了一份考察報(bào)告，這一報(bào)告直接送到了中央領(lǐng)導(dǎo)手中，領(lǐng)導(dǎo)將報(bào)告轉(zhuǎn)給中央政治局所有的委員和常委。

　　報(bào)告的核心內(nèi)容是：第一，市場(chǎng)化改革方向是對(duì)的，走打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)的道路是正確的，這有利于電力工業(yè)發(fā)展；第二，改革不能私有化，也不能破碎化；第三，廠、網(wǎng)要分開(kāi)；第四，要認(rèn)清改革的目的，改革的目的不是降低電價(jià)，這階段改革的目的主要是促進(jìn)發(fā)展。對(duì)于廠和網(wǎng)怎么分割則沒(méi)提具體的意見(jiàn)。

　　是否保留一張網(wǎng)則是爭(zhēng)論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。

　　電力行業(yè)的觀點(diǎn)是電網(wǎng)不能碎片化。

　　電力體制改革小組副組長(zhǎng)張國(guó)寶日后回憶說(shuō)：“電力改革碰到了很大的阻力，電力部門(mén)和其他部門(mén)的一些同志對(duì)廠網(wǎng)分開(kāi)，還要拆分電網(wǎng)覺(jué)得挺心疼，難以接受。”

　　參與電價(jià)考察團(tuán)的成員說(shuō)：“對(duì)于電網(wǎng)，當(dāng)時(shí)也有兩種意見(jiàn)，一個(gè)意見(jiàn)是當(dāng)時(shí)已經(jīng)形成了六大網(wǎng)，贊成分開(kāi)為六大網(wǎng)，我們是不太贊成分成六大網(wǎng)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)還處于發(fā)展中間，需要統(tǒng)一規(guī)劃，那么究竟怎么分，我們還是覺(jué)得這個(gè)電網(wǎng)不能分得太散。”

　　支持國(guó)家電力公司的知名教授劉紀(jì)鵬認(rèn)為，反壟斷不能與全國(guó)聯(lián)網(wǎng)相對(duì)立；全國(guó)聯(lián)網(wǎng)需要一個(gè)實(shí)實(shí)在在的國(guó)家電網(wǎng)公司。電力壟斷源頭在于審批制度，電力反壟斷的重要內(nèi)容是摒棄舊的行政審批制度；改革舊的行政審批制是當(dāng)前電力改革反壟斷的重中之重。

　　國(guó)家計(jì)委的意見(jiàn)是在原已形成的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組建區(qū)域電網(wǎng)，以徹底打破省間壁壘，以鄰為壑。其思路先是按照國(guó)家電力資源優(yōu)化配置和“西電東送”的格局，組建東北、北方、長(zhǎng)江和南方四大電網(wǎng)公司。

　　這一思路與電力行業(yè)普遍要求的“不能碎片化”沖突。此后有所調(diào)整，考慮同時(shí)設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)公司，以及華北（含山東）、東北（含內(nèi)蒙古東）、西北（含新疆）、華東（含福建）、華中（含川渝，代管西藏）和南方（含海南）六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，國(guó)家電網(wǎng)公司和各區(qū)域電網(wǎng)公司分別在國(guó)家計(jì)劃中實(shí)行單列。同時(shí)規(guī)定，國(guó)網(wǎng)公司由國(guó)務(wù)院授權(quán)為六大區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，當(dāng)條件具備時(shí)，將西北與華北、華中與華東合并，最終形成四大電網(wǎng)公司，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。這一方案與國(guó)家電力公司“1+6方案”的顯著區(qū)別在于，前者的六大區(qū)域公司亦在國(guó)家計(jì)劃單列，業(yè)界認(rèn)為是“虛一實(shí)六”。

　　劉紀(jì)鵬日后說(shuō)，表面上國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的電改小組同意暫時(shí)保留國(guó)家電網(wǎng)公司，但無(wú)論從本質(zhì)上還是目標(biāo)模式上，都是要推行“0+4”方案。既要求國(guó)網(wǎng)公司承擔(dān)六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，承擔(dān)資產(chǎn)保值增值責(zé)任，又讓六家電網(wǎng)公司分別在國(guó)家計(jì)劃單列，世界上沒(méi)有這樣被架空的出資人。

　　后來(lái)公開(kāi)的信息顯示，高層也有不同看法，有主張“一張網(wǎng)”的，也有主張“多張網(wǎng)”的。這成了最后階段的核心分歧是：到底全國(guó)是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？雙方僵持不下。

　　張國(guó)寶接受《南方能源觀察》采訪時(shí)回憶說(shuō)，江澤民直接打電話給曾培炎，親自過(guò)問(wèn)電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒(méi)有改成，到底有什么阻力，分歧在哪里。曾培炎同志如實(shí)報(bào)告了電力體制改革設(shè)計(jì)方案中的一些意見(jiàn)，實(shí)際上最后就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”的問(wèn)題上了。江澤民聽(tīng)了以后，說(shuō)了一句英語(yǔ)“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見(jiàn)再協(xié)調(diào)一下。

　　協(xié)調(diào)統(tǒng)一各種意見(jiàn)，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的結(jié)果是設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，區(qū)域電網(wǎng)中僅南方電網(wǎng)在國(guó)家計(jì)劃實(shí)行單列。

　　2002年2月10日，5號(hào)文印發(fā)。電力體制改革進(jìn)入實(shí)施階段。

　　國(guó)家電力公司剩余的歲月主要負(fù)責(zé)拆分具體方案。建立區(qū)域市場(chǎng)的任務(wù)交給了新成立的國(guó)家電監(jiān)會(huì)。

　　對(duì)于發(fā)電資產(chǎn)的重組，5號(hào)文提出華能集團(tuán)直接改組為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)，其余發(fā)電資產(chǎn)通過(guò)重組形成三至四個(gè)各擁有4000萬(wàn)千瓦左右裝機(jī)容量的全國(guó)性發(fā)電企業(yè)。

　　在組建4家還是5家發(fā)電集團(tuán)上，國(guó)家電力公司選擇了后者。理由是，5家有利于競(jìng)爭(zhēng)，也有利于分配干部。當(dāng)時(shí)國(guó)家電力公司剛好擁有5家規(guī)模較大的發(fā)電上市公司，分別是華能國(guó)際、大唐發(fā)電、華電國(guó)際、龍?jiān)措娏椭袊?guó)電力國(guó)際。五大發(fā)電集團(tuán)正是以5家上市公司的基礎(chǔ)組建，分別定名為華能集團(tuán)、大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、龍?jiān)醇瘓F(tuán)以及中國(guó)電力投資集團(tuán)。后來(lái)在龍?jiān)醇瘓F(tuán)籌備組組長(zhǎng)周大兵的要求下，龍?jiān)醇瘓F(tuán)改名為國(guó)電集團(tuán)。

　　2002年12月29日，11家新組建的電力企業(yè)揭牌。2003年3月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立。

　　拆分容易，市場(chǎng)難建，即便人人思變，并對(duì)改革抱有巨大的熱情。

　　一系列挑戰(zhàn)即將到來(lái)。比如新生的電監(jiān)會(huì)是否有能力執(zhí)行改革，供需偏緊時(shí)市場(chǎng)如何建設(shè)，最高層推進(jìn)改革的決心是否持續(xù)。

　　國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立后的第一次辦公會(huì)的第一項(xiàng)議題就是分析和研究電力供需形勢(shì)。

　　此時(shí)，缺電突然到來(lái)，供需形勢(shì)不可思議般急轉(zhuǎn)直下。兩年前，電力行業(yè)對(duì)電力過(guò)剩和煤炭過(guò)剩心有余悸。事實(shí)證明，改革推動(dòng)者完美地把握了2000年前后這一寶貴的改革窗口期。

　　缺電的現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)明顯。2003年4月16日的辦公會(huì)上，電監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的結(jié)論是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，某些地區(qū)出現(xiàn)了電力供應(yīng)緊張，總體上表現(xiàn)為區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性和季節(jié)性，估計(jì)不會(huì)出現(xiàn)大面積持續(xù)缺電的情況，但局部缺電已成定局。

　　國(guó)家電力公司考察團(tuán)在英國(guó)時(shí)，曾問(wèn)英國(guó)方面一個(gè)問(wèn)題，改革后如果出現(xiàn)缺電應(yīng)該由誰(shuí)負(fù)責(zé)？英國(guó)的電力同行認(rèn)為不是問(wèn)題，市場(chǎng)會(huì)應(yīng)對(duì)。

　　同一個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)，答案則完全不一樣。

　　電監(jiān)會(huì)研究缺電問(wèn)題的背景是，兩天前的國(guó)務(wù)院第四次常務(wù)會(huì)議曾專門(mén)研究過(guò)當(dāng)時(shí)的電力供需形勢(shì)。此時(shí)還被寄予厚望的電監(jiān)會(huì)被要求應(yīng)對(duì)好這一問(wèn)題。

　　隨后的夏天，22省市拉閘限電。中電聯(lián)對(duì)部分電力企業(yè)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些電廠煤炭?jī)?chǔ)存只夠2—3天，甚至只夠1天。主管部門(mén)聽(tīng)到匯報(bào)，感到不可思議，怎么一下子就缺電了呢，市場(chǎng)還怎么搞。

　　很快，部分電力行業(yè)人士對(duì)在電力緊缺情況下進(jìn)行電力改革和市場(chǎng)建設(shè)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為在電力緊缺情況下進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，并不能實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)電價(jià)降低,反而還會(huì)導(dǎo)致電價(jià)上漲。

　　樂(lè)觀者認(rèn)為無(wú)需擔(dān)心，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化的道路。其中的激烈者認(rèn)為，出現(xiàn)電力緊缺恰恰是改革不到位造成的。電力增長(zhǎng)速度趕不上需求增長(zhǎng)，是由于目前計(jì)劃主導(dǎo)的電力發(fā)展方式所造成的。一些建立了市場(chǎng)機(jī)制的壟斷行業(yè)，不僅都得到了發(fā)展，甚至還出現(xiàn)了供大于求的狀況，如供水、煤氣等公用事業(yè)。

　　在此前，負(fù)責(zé)電力規(guī)劃和項(xiàng)目審批的國(guó)家計(jì)委從1998年開(kāi)始暫緩火力發(fā)電廠的審批，并在2000年的5年規(guī)劃中預(yù)計(jì)，未來(lái)的電力需求年增長(zhǎng)率不會(huì)超過(guò)7%。但從2002年開(kāi)始，中國(guó)的電力需求每年以兩位數(shù)的速度增長(zhǎng)。2003年，這一數(shù)字是15%，為預(yù)測(cè)速度的兩倍多。計(jì)劃和現(xiàn)實(shí)數(shù)字的差距，累積成為現(xiàn)實(shí)的電力缺口。

　　面對(duì)新的供需局面以及自身成立的使命，電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)提出了新的認(rèn)識(shí)，“缺電的環(huán)境中也可以搞市場(chǎng)”。這一認(rèn)識(shí)得到國(guó)外電力市場(chǎng)專家的支持。在一次專家云集的研討會(huì)上，外國(guó)專家舉例阿根廷作為榜樣，其在缺電情況下順利推行了電力市場(chǎng)化改革，建立電力市場(chǎng)。一家咨詢公司總裁說(shuō)：“在電力短缺的情況下，也有可能實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)的良好運(yùn)行。”

　　經(jīng)過(guò)調(diào)研，國(guó)家電監(jiān)會(huì)選擇東北和華東作為區(qū)域電力市場(chǎng)試點(diǎn)，分別有兩位副主席聯(lián)系。2003年6月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)相繼印發(fā)《關(guān)于建立東北區(qū)域電力市場(chǎng)的意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展華東電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作的通知》，全面啟動(dòng)?xùn)|北和華東區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)。國(guó)家電監(jiān)會(huì)判斷東北的進(jìn)展會(huì)更快。

　　半年后的2004年1月15日，東北區(qū)域電力市場(chǎng)開(kāi)始模擬運(yùn)行。模擬運(yùn)行期分成兩個(gè)時(shí)間段，2004年1月到4月份，采用的是“單一過(guò)渡式電價(jià)、有限電量競(jìng)爭(zhēng)”，6月之后，則采用“兩部制電價(jià)，全電量交易”。模擬運(yùn)行對(duì)比的結(jié)論是兩部制電價(jià)更適合東北的情況。另一個(gè)重要原因則是國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司傾向兩部制。

　　價(jià)格司的理由是，為了在廠網(wǎng)分開(kāi)時(shí)期，引導(dǎo)和鼓勵(lì)電力投資，為電力企業(yè)提供部分固定的收入保障，有利于電價(jià)機(jī)制改革的平穩(wěn)過(guò)渡。

　　更重要的是，推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)的主事者非常明白，電力體制改革的方方面面都需要價(jià)格主管部門(mén)配合和支持，否則邁不開(kāi)步伐。

　　電網(wǎng)公司擔(dān)心全電量競(jìng)爭(zhēng)情況下，如果購(gòu)電價(jià)格上漲過(guò)大，會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)公司虧損。全電量競(jìng)價(jià)對(duì)電網(wǎng)的安全校核也構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。

　　發(fā)電企業(yè)始終認(rèn)為，“兩部制電價(jià)、全電量競(jìng)爭(zhēng)”對(duì)電量、電價(jià)的影響已經(jīng)達(dá)到了極致。

　　2004年12月3日，東北區(qū)域電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議在北京召開(kāi)。柴松岳指示，東北區(qū)域電力市場(chǎng)要盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。十天后，東北區(qū)域電力市場(chǎng)正式啟動(dòng)。

　　試運(yùn)行近兩年后，陸續(xù)顯現(xiàn)的問(wèn)題累積至爆發(fā)。

　　煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)高漲，而且大家判斷煤價(jià)上漲的可能是長(zhǎng)期的，然而發(fā)電企業(yè)明顯感受到市場(chǎng)競(jìng)價(jià)帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　面對(duì)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，整體缺電的環(huán)境讓發(fā)電企業(yè)看到了機(jī)會(huì)。

　　2006年3月下旬的一個(gè)周末，東北電力市場(chǎng)開(kāi)始第二次年度競(jìng)價(jià)，也是其最后一次組織競(jìng)價(jià)。此番競(jìng)價(jià)后，平衡賬戶共計(jì)虧空34.36億元。

　　如何疏導(dǎo)這一筆虧空，直接引爆了區(qū)域市場(chǎng)與省為實(shí)體之間的不可調(diào)和矛盾。區(qū)域產(chǎn)生的虧空如何在三省分配，誰(shuí)漲多誰(shuí)漲少，是一個(gè)具體難題，因?yàn)橹袊?guó)的電價(jià)體系是分省核定。此時(shí)的三省政府立場(chǎng)統(tǒng)一且堅(jiān)定，不贊成在銷售電價(jià)中疏導(dǎo)，因?yàn)椴焕诠I(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央層面則無(wú)人定奪。

　　2006年5月，東北區(qū)域電力市場(chǎng)暫停。同時(shí)戛然而止的還有華東區(qū)域電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作。

　　華東電力市場(chǎng)此時(shí)尚未轉(zhuǎn)入試運(yùn)行。華東市場(chǎng)定位為全華東電網(wǎng)區(qū)域的日前市場(chǎng)，全電量上網(wǎng)競(jìng)價(jià)、部分電量結(jié)算。其節(jié)點(diǎn)電價(jià)這一模式有別于此前其他的電力市場(chǎng)試點(diǎn)。2006年4月和12月，華東分別進(jìn)行了三天和七天的正式調(diào)電運(yùn)行。共計(jì)10天的正式調(diào)電后，沒(méi)有總結(jié)及指示，華東區(qū)域電力市場(chǎng)無(wú)疾而終。華東市場(chǎng)的精妙設(shè)計(jì)和嘗試現(xiàn)貨市場(chǎng)，均是迄今國(guó)內(nèi)走得最遠(yuǎn)的電力市場(chǎng)化嘗試。

　　兩輪試驗(yàn)過(guò)后，在省為實(shí)體的體制之下，地方政府大膽表露了對(duì)建設(shè)跨省的區(qū)域電力市場(chǎng)的反對(duì)態(tài)度。

　　區(qū)域市場(chǎng)試驗(yàn)的中止讓改革理想回落至現(xiàn)實(shí)——沒(méi)有強(qiáng)大的政治推動(dòng)和改革勇氣，對(duì)既有秩序進(jìn)行顛覆，推行新秩序幾無(wú)可能。

　　省為實(shí)體的基本國(guó)情決定了必須充分依靠地方政府辦電和管電。由于在財(cái)稅體制、社會(huì)管理體制，特別是行政責(zé)任體制都是以省為實(shí)體的情況下，各省政府對(duì)本省的電力供應(yīng)和需求，比任何一級(jí)政府都要更關(guān)心，省內(nèi)銷售電價(jià)也由省政府審批——省間送電的矛盾與此密切相關(guān)。

　　由于政治體制格局的現(xiàn)實(shí)制約，地方政府完全退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還需要有一個(gè)過(guò)程。

　　在省級(jí)政府眼中，自己才是保證供電安全的政府責(zé)任主體，區(qū)域市場(chǎng)不可能為省級(jí)市場(chǎng)缺電負(fù)責(zé)。一個(gè)區(qū)域內(nèi)各省的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展極不平衡，電價(jià)的承受能力有限，而且千差萬(wàn)別。

　　由東北三省對(duì)分?jǐn)偺澘盏膱?jiān)定排斥可見(jiàn)，如果只追求粗暴地建立統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展模式和市場(chǎng)交易模式，就會(huì)加劇各地區(qū)電力發(fā)展的不平衡。

　　“在電力市場(chǎng)化中，決心和判斷力遠(yuǎn)比技術(shù)重要”，這句話成為華東電力專家總結(jié)的最核心經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵，既在電力行業(yè)內(nèi)，也在電力行業(yè)以外。

　　區(qū)域市場(chǎng)折戟后，推進(jìn)改革的路徑選在直購(gòu)電。

　　2007年，國(guó)家電監(jiān)會(huì)在上海召開(kāi)電力市場(chǎng)建設(shè)工作座談會(huì)，業(yè)內(nèi)稱之為“上海會(huì)議”。時(shí)任國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席史玉波對(duì)電力市場(chǎng)建設(shè)的總結(jié)再次激發(fā)地方政府和各級(jí)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)建設(shè)熱情，各個(gè)區(qū)域都從各自實(shí)際出發(fā)選擇起步模式。

　　一年以后，金融海嘯蔓延，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯回落。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力為電監(jiān)會(huì)推廣直購(gòu)電提供了很好的時(shí)機(jī)。

　　直購(gòu)電成為改革新的突破口，取代區(qū)域市場(chǎng)試點(diǎn)成為改革者的主導(dǎo)選擇。電監(jiān)會(huì)系統(tǒng)大部分人士的觀點(diǎn)是，相對(duì)于廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革，大用戶直購(gòu)電改革涉及的面相對(duì)較少，操作難度相對(duì)較小，操作條件基本具備，應(yīng)先行一步。

　　當(dāng)年6月，華北電監(jiān)局出臺(tái)《內(nèi)蒙古電網(wǎng)電力多邊交易市場(chǎng)方案》，內(nèi)蒙古西部電網(wǎng)形成多個(gè)買方和多個(gè)賣方共同參與的直購(gòu)電市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)改委多番叫停，地方多次重啟，存活至今的內(nèi)蒙多邊交易是唯一有實(shí)質(zhì)進(jìn)展的市場(chǎng)試點(diǎn)。

　　2009年2月，工信部等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展電解鋁企業(yè)直購(gòu)電試點(diǎn)工作的通知》，確定了 15家電解鋁企業(yè)開(kāi)展直購(gòu)電試點(diǎn)工作。同月，國(guó)家發(fā)展改革委等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于清理優(yōu)惠電價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》，在要求取消各地自行出臺(tái)的優(yōu)惠電價(jià)的同時(shí)，積極部署、穩(wěn)妥地推進(jìn)大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工作。

　　4月，工信部下發(fā)了《關(guān)于工業(yè)企業(yè)參與大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定了參與大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的基本條件。6月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，在刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長(zhǎng)的背景下，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、試點(diǎn)主要內(nèi)容、計(jì)量與結(jié)算等問(wèn)題作了進(jìn)一步的明確。

　　11 月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)下發(fā)了《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)基本規(guī)則（試行）》。2009 年10月和12月，國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局三部委先后聯(lián)合批復(fù)了遼寧撫順?shù)X廠與華能伊敏發(fā)電公司、安徽銅陵有色公司與國(guó)投宣城發(fā)電公司開(kāi)展直接交易試點(diǎn)。

　　文件不斷印發(fā)，現(xiàn)實(shí)進(jìn)展不盡如人意——批復(fù)試點(diǎn)的省份少，批準(zhǔn)參加的用戶少。

　　2010年，獲得批復(fù)實(shí)施僅為三省，分別為遼寧、安徽、福建?？偟闹苯咏灰纂娏繛?2.9億千瓦時(shí)，不到三省全社會(huì)用電量的千分之二。2010年下半年之后，直購(gòu)電再度陷于停滯。負(fù)責(zé)此事的一位官員回憶說(shuō)，實(shí)際推進(jìn)過(guò)程困難重重、舉步維艱。問(wèn)題癥結(jié)究竟在哪也沒(méi)有共識(shí)。

　　對(duì)大用戶直購(gòu)的擔(dān)憂主要是擔(dān)心地方政府借大用戶直接交易之名搞變相電價(jià)優(yōu)惠，一項(xiàng)本應(yīng)是市場(chǎng)化改革舉措淪為鼓勵(lì)高耗能企業(yè)發(fā)展的措施，影響節(jié)能減排政策的落實(shí)。定向優(yōu)惠更會(huì)造成不同地區(qū)的同類型企業(yè)的不平等競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)擠壓中小用戶的利益。

　　事實(shí)上，直到今日，部分地方政府依然習(xí)慣于以行政的手段解決問(wèn)題，未能嚴(yán)格遵守市場(chǎng)規(guī)則，直接指定交易對(duì)象、電量和價(jià)格，搞指定交易，搞拉郎配。

　　發(fā)電企業(yè)則擔(dān)心大用戶直接交易會(huì)降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)，增加發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力。電網(wǎng)企業(yè)則擔(dān)心獨(dú)立輸配電價(jià)缺位的情況下推廣直購(gòu)電將會(huì)進(jìn)一步扭曲本已復(fù)雜的電價(jià)體系，打破目前的交叉補(bǔ)貼格局。

　　在電荒盤(pán)踞多年的現(xiàn)實(shí)中，電力企業(yè)擁有足夠的籌碼，無(wú)意參與直購(gòu)電。

　　十余年間，中央主管部門(mén)主導(dǎo)和推行的電力改革被業(yè)界廣泛認(rèn)為效果不佳，要么停滯不前，要么無(wú)疾而終。

　　初衷是打破省為實(shí)體的第二輪電力體制改革遲遲未能突破省為實(shí)體的強(qiáng)大鉗制，恰逢連續(xù)缺電的時(shí)運(yùn)，在現(xiàn)行央地關(guān)系劃定的范圍中來(lái)回打圈，始終逃脫不了其強(qiáng)大的向心力，舉步維艱，未能走遠(yuǎn)。