我國潛在的天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)及化解建議

　　去冬以來，“氣荒”儼然已成為天然氣市場的主基調(diào)，至今仍在考驗(yàn)市場各方的耐力。自2004年冬季北京首次出現(xiàn)“氣緊”以來，伴隨著我國天然氣市場的高速發(fā)展，除了2014-2016年因國際油價(jià)暴跌、國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速，天然氣市場供需略顯寬松外，冬季“氣緊”和“氣荒”似乎很平常。但是，這次“氣荒”來勢如此兇猛，供需缺口如此之大（有報(bào)道稱達(dá)113億立方米），影響范圍由北方地區(qū)蔓延至南方，多地下達(dá)天然氣供應(yīng)黃色甚至橙色預(yù)警，為歷史所罕見。

　　目前，天然氣已被國家列為主體能源，不但制定了積極的發(fā)展規(guī)劃，而且出臺(tái)了市場化改革措施和優(yōu)惠的支持政策。但是，2017年肆虐全國的“氣荒”敲響了一記警鐘：在加快天然氣市場發(fā)展的同時(shí)，必須重視和加強(qiáng)天然氣供應(yīng)安全。

　　1已知的三種天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

　　國際能源署（IEA）認(rèn)為，天然氣供應(yīng)安全的實(shí)質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)管理，也就是將供氣中斷的風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果降到可以接受的程度。

　　現(xiàn)在，已知的天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)主要有三種。一是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，即因事故、恐怖事件或自然災(zāi)害等造成的重要供氣設(shè)施停止運(yùn)行。二是不能組織起長期供應(yīng)或不能保障天然氣市場需求，即天然氣需求或經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)能力的增長速度超出了天然氣供應(yīng)或生產(chǎn)與供給能力的增長速度。三是政治風(fēng)險(xiǎn)，即因政治原因造成現(xiàn)有天然氣供應(yīng)長期或短期中斷。

　　這三種天然氣供應(yīng)安全問題中，第一種不時(shí)發(fā)生并可能在短期內(nèi)嚴(yán)重影響天然氣供應(yīng)，但通?？梢栽谙鄬?duì)較短的時(shí)間內(nèi)得到解決；第二種情形較常見，如我國當(dāng)前的天然氣供需狀態(tài)；第三種情形較少但國際上也不乏先例，如2007年和2009年，俄烏之間的天然氣爭端導(dǎo)致俄羅斯向歐洲的天然氣供應(yīng)中斷。

　　2常用的保障天然氣供應(yīng)安全的措施與對(duì)策

　　絕對(duì)的天然氣供應(yīng)安全是不可能的，也是十分昂貴的。因此，保障天然氣供應(yīng)安全應(yīng)因地制宜，根據(jù)實(shí)際出發(fā)制定預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)的措施，或者減輕其不利后果，用最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)和影響換取最大程度的天然氣供應(yīng)安全。世界范圍內(nèi)，各國天然氣工業(yè)的發(fā)展和市場發(fā)育程度不一，國與國之間在國內(nèi)天然氣資源稟賦、天然氣供應(yīng)和需求特征、天然氣在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的地位和國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)中的作用等，存在較大差異。各國關(guān)于天然氣供應(yīng)安全問題的考慮及所采取的對(duì)策與措施是不一樣的。歸納起來，主要有以下幾種。

　　一是天然氣供應(yīng)源和供應(yīng)路徑多元化。多元化是保障天然氣供應(yīng)安全的基礎(chǔ)條件。供應(yīng)氣源和供氣路徑越多，中斷供應(yīng)的機(jī)率就越小。法國不但從荷蘭、挪威、俄羅斯、英國、德國、比利時(shí)進(jìn)口管道天然氣，還從尼日利亞、阿爾及利亞進(jìn)口LNG。同時(shí)還注意合理分配進(jìn)口源的比例，以減少對(duì)一個(gè)國家進(jìn)口天然氣的依存度；日本大部分LNG進(jìn)口商有多個(gè)LNG接收站，而且每個(gè)接收站的的卸載碼頭不止一個(gè)。

　　二是加強(qiáng)地下儲(chǔ)氣庫和調(diào)峰供氣設(shè)施的建設(shè)。地下儲(chǔ)氣庫是保障天然氣供應(yīng)和應(yīng)急、調(diào)峰最經(jīng)濟(jì)和最有效的手段。世界范圍內(nèi)，地下儲(chǔ)氣庫的工作氣量約占天然氣消費(fèi)總量的10.2%。美國除擁有世界第一的地下儲(chǔ)氣庫數(shù)量和工作氣容量外，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)和一些大用戶都建有地下儲(chǔ)氣庫，一些地方配氣公司還儲(chǔ)備有丙烷氣或建有LNG調(diào)峰站。日本大型城市燃?xì)夤径剂粲?0—30天的LNG儲(chǔ)備量。一些天然氣進(jìn)口依存度較高的國家，如意大利、西班牙、匈牙利、法國等和天然氣需求季節(jié)性波動(dòng)特別大的國家，如英國、荷蘭等，還建設(shè)有戰(zhàn)略地下儲(chǔ)氣庫。

　　三是提高天然氣供應(yīng)的靈活性。靈活性的實(shí)質(zhì)是替代能力，包括氣源替代和燃料替代。有時(shí)，技術(shù)上不同的氣源也作為替代供應(yīng)源。日本用由石腦油制造的燃料氣替代LNG。

　　四是加強(qiáng)需求側(cè)管理。需求側(cè)管理的主要目的是確保優(yōu)先用戶（如居民用戶和特殊工業(yè)用戶）持續(xù)、穩(wěn)定的天然氣供應(yīng)。常用的作法是供氣商和城市燃?xì)夤九c發(fā)電和工業(yè)等有燃料替代能力的用戶簽訂可停供氣合同。

　　五是利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)需求。從上世紀(jì)80年代起美國開始天然氣市場化改革以后，天然氣供應(yīng)安全主要依靠市場機(jī)制來保障。市場需求隨價(jià)格發(fā)生變化，生產(chǎn)商和用戶也根據(jù)價(jià)格漲跌制定供需規(guī)劃和用氣計(jì)劃。但是，政府主管部門和其它責(zé)任者，如天然氣供應(yīng)商、管道公司、城市燃?xì)夤炯按蠊I(yè)用戶也要承擔(dān)相應(yīng)的天然氣儲(chǔ)備和保供的責(zé)任或義務(wù)。

　　3我國潛在的天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

　　這次我國大面積巨量“氣荒”，表面上看似乎是包括“煤改氣”過急過猛和中亞進(jìn)口氣減供等多種因素偶然疊加的市場反映，但冷靜分析，這與長期以來我國潛在天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)并未引起各方足夠重視不無關(guān)系。

　　一是天然氣進(jìn)口依存度不斷攀高，但天然氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備尚屬空白。從2007年起，我國天然氣消費(fèi)的進(jìn)口依存度從2% 一路飚升至2017年的38.5%。根據(jù)現(xiàn)今天然氣進(jìn)口趨勢和在建LNG進(jìn)口接收站及中俄東線輸氣管道建設(shè)進(jìn)展，“十三五”末達(dá)到45%毫無懸念。然而，在即將形成的四大天然氣進(jìn)口通道中，至今沒有規(guī)劃建設(shè)預(yù)防進(jìn)口氣源供應(yīng)因政治、技術(shù)和人為因素（如恐怖襲擊等）等突然中斷的天然氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備設(shè)施，包括地下儲(chǔ)氣庫和LNG儲(chǔ)備。這也是面對(duì)中亞進(jìn)口氣突然減供而束手無策的主要原因。

　　二是儲(chǔ)氣設(shè)施特別地下儲(chǔ)氣庫的規(guī)劃和建設(shè)嚴(yán)重不足。在歐美等天然氣市場成熟的國家，地下儲(chǔ)氣庫已經(jīng)成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中必不可少的重要環(huán)節(jié)之一。地下儲(chǔ)氣庫工作氣量容量在國家天然氣消費(fèi)總量中的占比至少在15%以上，荷蘭高達(dá)38.2%，并有較為完善的儲(chǔ)氣庫管理和運(yùn)營的體制機(jī)制及價(jià)格制度。相比之下，我國“十二五”末地下儲(chǔ)氣庫工作氣容量僅有55億立方米，只占當(dāng)年天然氣消費(fèi)量的2.9%?！短烊粴獍l(fā)展“十三五”規(guī)劃》達(dá)到148億立方米，屆時(shí)的占比也只有4.1%。在高達(dá)10倍的冬夏季天然氣需求差下，北方地區(qū)的“氣荒”在所難免。

　　三是儲(chǔ)氣保供責(zé)任不到位。國家發(fā)改委和能源局在印發(fā)天然氣相關(guān)的政策和通知中都明確要求，政府、天然氣企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)夤竞痛笥脩舳家ㄔO(shè)天然氣儲(chǔ)備設(shè)施并承擔(dān)相應(yīng)的調(diào)峰保供責(zé)任和義務(wù)。在中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中再次明確了以上各方的調(diào)峰責(zé)任。但實(shí)事上，相關(guān)各方特別是城市燃?xì)夤竞痛笥脩舻呢?zé)任落實(shí)并不到位，天然氣儲(chǔ)備設(shè)施和調(diào)峰能力建設(shè)的進(jìn)展不大，天然氣儲(chǔ)備調(diào)峰和保供基本依靠三大石油公司。在“氣荒”來臨之際，政府也主要是向三大石油公司下達(dá)保供令。

　　四是價(jià)格機(jī)制不完善。價(jià)格是調(diào)節(jié)天然氣需求的杠桿。其中，天然氣差別價(jià)格是根據(jù)天然氣供需情況和用戶的用氣需求、用氣特性和用氣量及不同的用氣季節(jié)或時(shí)間區(qū)間，為優(yōu)化資源配置、平衡供需或合理負(fù)擔(dān)供氣成本而采取的差異性價(jià)格。但我國至今還沒有建立起調(diào)控天然氣需求的差別價(jià)格制度及其價(jià)格體系。此外，雖然國家發(fā)改委明確了儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)格政策，補(bǔ)上了儲(chǔ)氣價(jià)格的缺失，但其市場化價(jià)格機(jī)制與當(dāng)前我國天然氣市場和價(jià)格改革現(xiàn)狀不配套。在包括季節(jié)差價(jià)在內(nèi)的天然氣差別價(jià)格尚未推出并實(shí)施，地下儲(chǔ)氣庫還未作為我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中一個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立存在的情況下，市場上沒有對(duì)應(yīng)的儲(chǔ)氣服務(wù)和需求，儲(chǔ)氣庫價(jià)格無法落地，也無助于加快我國儲(chǔ)氣設(shè)施的建設(shè)步伐。

　　4提高我國天然氣供應(yīng)安全程度的建議

　　基于前述分析并結(jié)合當(dāng)前我國天然氣市場需求現(xiàn)狀與供給前景，近中期內(nèi)我國天然氣供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)仍將繼續(xù)存在。為確保我國天然氣市場持續(xù)健康發(fā)展，最大程度保障天然氣供應(yīng)安全，提出以下建議。

　　1.盡快制定《天然氣法》或《石油天然氣法》

　　通過法律形式強(qiáng)化全行業(yè)及全社會(huì)的天然氣供應(yīng)安全意識(shí)和行動(dòng)；確定最佳的或可接受的供應(yīng)安全水平；規(guī)范和明確政府、天然氣供應(yīng)企業(yè)、管道企業(yè)、城市燃?xì)夤竞痛笥脩舻奶烊粴鈨?chǔ)備責(zé)任、義務(wù)和相應(yīng)的最低儲(chǔ)備氣量。

　　2.加大國內(nèi)天然氣資源勘探開發(fā)力度，增加國內(nèi)資源供給量，降低天然氣進(jìn)口依存度占比

　　從國內(nèi)資源供給的角度，我國天然氣生產(chǎn)還有較大潛力。據(jù)2015年全國油氣資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)結(jié)果，中國常規(guī)天然氣可采資源量約為50萬億立方米，目前探明程度僅約13.3%；埋深2000 米以淺煤層氣可采資源量為12.5萬億立方米，現(xiàn)累計(jì)探明煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量僅為6928億立方米；全國埋深4500米以淺頁巖氣可采資源量為5.5萬億立方米，現(xiàn)探明可采儲(chǔ)量1360億立方米。由此可見，我國常規(guī)和非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)前景十分可觀，只要加大政策支持和科技攻關(guān)及資金投入，預(yù)期天然氣產(chǎn)量可以實(shí)現(xiàn)跨越式增長。

　　在國家能源供應(yīng)安全方面，2017年我國石油消費(fèi)的進(jìn)口依存度已高達(dá)67%，天然氣進(jìn)口依存度將短期內(nèi)沖擊50%大關(guān)，同為我國主體能源的石油和天然氣供應(yīng)均嚴(yán)重依賴進(jìn)口，我國能源供應(yīng)的長期安全性將面臨挑戰(zhàn)。

　　3.建立天然氣儲(chǔ)備體系

　　一是通過政策支持、財(cái)稅優(yōu)惠激勵(lì)和儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)格機(jī)制改革，吸引各種資本積極投資地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)，盡快將地下儲(chǔ)氣庫工作氣容量提升至國內(nèi)天然氣消費(fèi)總量的10%以上。二是在東北、西部和南方等三大陸上管道氣進(jìn)口通道附近規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略地下儲(chǔ)氣庫，選擇沿海LNG接收站安排戰(zhàn)略LNG儲(chǔ)備容量，或者在進(jìn)口管道附近建設(shè)地下儲(chǔ)氣庫時(shí)和在已投產(chǎn)LNG接收站安排戰(zhàn)略儲(chǔ)備氣量。天然氣戰(zhàn)略儲(chǔ)備由國家出資建設(shè)和動(dòng)用。三是在國內(nèi)天然氣主產(chǎn)區(qū)選擇適當(dāng)氣田儲(chǔ)備一定產(chǎn)能作應(yīng)急保安氣源。四是在重要城市和大城市建設(shè)大型LNG調(diào)峰儲(chǔ)備站。五是要求大用戶和可中斷供氣用戶保持一定數(shù)量（如15天用氣量）的天然氣庫存。

　　4.多舉措并行，實(shí)現(xiàn)天然氣供應(yīng)多元化

　　一是加強(qiáng)國內(nèi)天然氣資源勘探，實(shí)現(xiàn)天然氣供應(yīng)源和供應(yīng)點(diǎn)的多元化。二是天然氣進(jìn)口源、進(jìn)口路徑、采購方式（長期合同與現(xiàn)貨購買）和合同周期的多元化，合理分配單個(gè)國家進(jìn)口氣量在進(jìn)口總量中的占比，增加天然氣進(jìn)口的靈活性，分散進(jìn)口資源突然中斷和減量供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)國內(nèi)輸氣管道的互聯(lián)互通建設(shè)，實(shí)現(xiàn)供氣路徑的多元化。

　　5.強(qiáng)天然氣需求側(cè)管理

　　一是在開發(fā)天然氣用戶市場和實(shí)施工業(yè)及民用“煤改氣”、“油改氣”過程中，必須先落實(shí)氣源供應(yīng)或供氣保障，后實(shí)施改氣工程。二是積極發(fā)展可中斷供氣用戶，對(duì)于具備燃料替代能力和可以使用雙燃料及多燃料的用戶，應(yīng)發(fā)展其成為可中斷供氣用戶，對(duì)于愿意在高峰期暫停和降低供氣量的用戶，應(yīng)給予其優(yōu)惠的天然氣價(jià)格。

　　6.推行天然氣差別價(jià)格

　　天然氣差別價(jià)格包括季節(jié)差價(jià)、峰谷差價(jià)、調(diào)峰氣價(jià)、階梯氣價(jià)和可中斷氣價(jià)等，是天然氣價(jià)格向市場化過渡和價(jià)格市場化表現(xiàn)形式之一。當(dāng)前，我國天然氣供需狀況已具備了天然氣差別價(jià)格市場應(yīng)用的基本條件。其中，現(xiàn)在是推行天然氣季節(jié)差價(jià)的最好時(shí)機(jī)，不僅有利于緩解冬季用氣高峰期的天然氣需求，而且有助于儲(chǔ)氣設(shè)施價(jià)格機(jī)制落地，吸引地下儲(chǔ)氣庫建設(shè)投資。但是，由于我國地域遼闊，天然氣季節(jié)差價(jià)的起止時(shí)間，應(yīng)由區(qū)域天然氣供應(yīng)企業(yè)和城鎮(zhèn)燃?xì)夤靖鶕?jù)當(dāng)?shù)氐娜攵瑫r(shí)間和時(shí)長制定與之相匹配的價(jià)格制度。（胡奧林）