可再生能源電力配額制落實(shí)錘

　　日前，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》（下文簡稱《方案》），方案中指出為了完善可再生能源開發(fā)利用機(jī)制，將實(shí)行可再生能源電力配額制（下文簡稱為“配額制”）。

　　據(jù)一位接近政策指定的人士稱，這次配額制“肯定要出來”，下一步就是等待《可再生能源電力配額及考核辦法》發(fā)布。

　　發(fā)電側(cè)售電側(cè)共同承擔(dān)？

　　在《方案》中有關(guān)配額制的部分，針對售電側(cè)和發(fā)電側(cè)提出了兩類可再生能源電力比重，一個是按年度確定的“各省級區(qū)域全社會用電量中可再生能源電力消費(fèi)量最低比重指標(biāo)”，一個是“電力生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)電裝機(jī)和年發(fā)電量構(gòu)成中的可再生能源比重要求”。其中前者由“各省級電網(wǎng)企業(yè)及其他地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)、自備電廠) ”負(fù)責(zé)完成，后者由電力生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)。

　　省級政府是否列為考核對象，并將配額制完成情況納入行政績效考核體系，備受關(guān)注。

　　這次將兩類比重同時提出，是把所有利益相關(guān)方都納入了配額制的框架，對于這一結(jié)果，無論是發(fā)電側(cè)還是售電側(cè)都相對滿意。

　　對比去年，國家能源局曾下發(fā)過兩份有關(guān)配額制文件，即《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求通知意見的函》和《建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》。這兩份文件分別對2020年，燃煤發(fā)電企業(yè)的非水可再生能源發(fā)電量與火電發(fā)電量的比重，和各?。▍^(qū)、市）全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)提出了明確意見。

　　對此，無論是發(fā)電側(cè)還是售電側(cè)都意見很大。

　　發(fā)電側(cè)認(rèn)為如果配額只分配給發(fā)電側(cè)，是人為增加了發(fā)電側(cè)的成本，但電價傳導(dǎo)機(jī)制的不順暢，導(dǎo)致發(fā)展可再生能源的成本將全部由發(fā)電側(cè)承擔(dān)，十分不合理。并且最終的電力消納，不僅僅由發(fā)電企業(yè)決定，僅僅考核發(fā)電企業(yè)，而不考核售電側(cè)，并不能真正解決消納問題。

　　售電側(cè)則認(rèn)為，如果只把配額分配給自己，而不給發(fā)電側(cè)以壓力，難免會出現(xiàn)“巧婦難為無米之炊”的現(xiàn)象，另外他們也擔(dān)憂發(fā)電企業(yè)偏向更有利可圖的煤電而不愿意發(fā)清潔電，或者揣著清潔發(fā)電裝機(jī)坐地漲價。

　　后來，由于反對意見太多，相應(yīng)的考核機(jī)制并沒有出臺，那兩份文件也就形同虛設(shè)了。但是，這次出臺方案要求發(fā)電側(cè)和售電側(cè)共同承擔(dān)，兩方的反對聲音小了很多。只不過，最終如何共同承擔(dān)，還得看“另行發(fā)布”的《可再生能源電力配額及考核辦法》。

　　十多年的博弈終將結(jié)束？

　　“這個文件利益集團(tuán)們博弈了一段時間了，很多棱角都被磨掉了”，知情人士這么評價這次的《方案》，而有關(guān)配額制的博弈已經(jīng)持續(xù)了十幾年。

　　早在21世紀(jì)初，中國就已經(jīng)開始了關(guān)于配額制的討論，但因?yàn)榕漕~制復(fù)雜的立法過程和省間協(xié)調(diào)問題，以及不確定的價格和總成本等問題，落敗于政策模型更為簡單的固定電價政策，最終沒能見諸于2005年初通過的《可再生能源法》。

　　隨后，固定電價的政策在一定程度上促進(jìn)了中國新能源產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，但一些問題開始顯現(xiàn)。 一方面，一些地區(qū)開始出現(xiàn)棄風(fēng)棄光現(xiàn)象并日益嚴(yán)重，另一方面，可再生能源基金缺口不斷擴(kuò)大，中國的可再生能源呈現(xiàn)出了局部過剩但總體不足的態(tài)勢。隨著固定電價政策的弊端開始呈現(xiàn)，配額制重新進(jìn)入政策制定者的視線。

　　2012年，在國家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（下文簡稱《規(guī)劃》）中，提出了“實(shí)施可再生能源電力配額制度”，這是可再生能源電力配額制首次出現(xiàn)在國家能源規(guī)劃文件上。

　　在此規(guī)劃的設(shè)想中，配額目標(biāo)分配到各省(區(qū)、市) ，對于發(fā)電側(cè)和售電側(cè)都提出了相應(yīng)要求。其中地方政府和電網(wǎng)企業(yè)是配額目標(biāo)的承擔(dān)主體，前者承擔(dān)行政管理責(zé)任，后者承擔(dān)實(shí)施責(zé)任。至于發(fā)電側(cè)，對于“達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)”，也提出了“非水電可再生能源電力裝機(jī)容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”的要求。

　　另一方面，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》（下文簡稱《辦法》），作為《規(guī)劃》中配額制落實(shí)的保障，但最終卡在了上報國務(wù)院審定的階段。據(jù)了解，《辦法》中提出了“將可再生能源電力消費(fèi)配額指標(biāo)納入省級人民政府績效考核體系”強(qiáng)有力措施 ，而正是這一點(diǎn)讓某些省份地方政府強(qiáng)烈反對，指出配額制有濃重的計(jì)劃強(qiáng)制色彩，是在搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，《辦法》最終胎死腹中。

　　配額制能否出鞘？是否還是利劍？

　　這次《方案》中有關(guān)配額制的內(nèi)容，與2012年《規(guī)劃》的內(nèi)容可謂一脈相承，均提到了發(fā)電側(cè)和售電側(cè)要承擔(dān)責(zé)任，但仔細(xì)辨別會發(fā)現(xiàn)這次文件的措辭意義更豐富，或許正是這被“磨平的棱角”，讓知情人士對于配額制最終落定非常有信心。

　　首先，《方案》在配額承擔(dān)主體中，并沒有明確提出地方政府所需要承擔(dān)的責(zé)任，僅僅在“推進(jìn)可再生能源電力參與市場化交易”這一部分，提出了“有關(guān)地區(qū)盡快取消跨省跨區(qū)可再生能源電力交易受端不合理的限價規(guī)定”。

　　其次，《方案》在受電側(cè)的承擔(dān)主體中新增了“配售電企業(yè)（含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)、自備電廠）”。畢竟隨著電改的推進(jìn)，售電側(cè)逐步放開，電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)不能完全代表售電側(cè)。

　　最后，這次的配額制內(nèi)容中并沒有強(qiáng)調(diào)“非水”，而僅僅以“可再生能源電力”代之。中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與資源節(jié)約部副主任薛靜表示，目前水電開發(fā)的成本上升，且棄水現(xiàn)象日益嚴(yán)重，在市場競爭中并不比風(fēng)、光有過多優(yōu)勢，而且配額制需要符合國情，中國發(fā)展清潔能源，不可能撇開水電。

　　這一切，最終還是得看具體的考核辦法。

　　目前業(yè)界的疑慮是，如果不考核省政府，配額制在促進(jìn)跨省可再生能源輸送的力度是否足夠？雖然不強(qiáng)調(diào)“非水”，但之前有關(guān)配額制指標(biāo)的所有測算都是針對“非水可再生能源電力”，未來的配額是否真能考慮水電？雖然2012年發(fā)布的《規(guī)劃》中對發(fā)電側(cè)與售電側(cè)也都提出了要求，但在準(zhǔn)備《辦法》時，重點(diǎn)考核的還是售電側(cè)。那么與這次《方案》配套的考核辦法，真的能做到兩側(cè)同時考核么？如果要兩側(cè)同時考核，具體又要如何實(shí)施，避免重復(fù)，從而能真正有效促進(jìn)可再生能源的良性發(fā)展，而不是僅僅下指標(biāo)呢？

　　另行發(fā)布的《可再生能源電力配額與考核辦法》何時出臺，將備受矚目。新能源行業(yè)需要注意的是，配額制的最終出臺，必定會結(jié)合綠證，逐步替代現(xiàn)有的固定電價補(bǔ)貼模式，并將是一場行業(yè)變革。（eo記者 趙希）