十八大以來天然氣價(jià)格改革政策

天然氣是優(yōu)質(zhì)、高效的清潔能源，大力推進(jìn)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是我國加快建設(shè)現(xiàn)代清潔高效能源體系的必由之路，也是化解環(huán)境約束，改善大氣質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的有效途徑，意義重大。黨的十八大以來，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重，在加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場化改革、快速提高氣源和銷售等競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格市場化程度的同時(shí)，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配價(jià)格監(jiān)管，著力構(gòu)建起天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各個(gè)環(huán)節(jié)較為完善的價(jià)格監(jiān)管制度框架。

本文節(jié)選自國家發(fā)改委“價(jià)格改革成就專題報(bào)告”，比較系統(tǒng)全面的闡述了近年來天然氣價(jià)格政策的脈絡(luò)，非常值得業(yè)內(nèi)同行細(xì)細(xì)一讀。

穩(wěn)步放“兩頭”，天然氣價(jià)格市場化改革快速推進(jìn)

總結(jié)成熟市場發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，一國天然氣行業(yè)一般經(jīng)歷初始增長、快速增長、穩(wěn)定增長三個(gè)主要階段，相應(yīng)價(jià)格機(jī)制通常由成本加成、掛鉤油價(jià)，最終實(shí)現(xiàn)氣氣競爭。借鑒成熟市場經(jīng)驗(yàn)，我國天然氣價(jià)格改革伊始，就明確改革最終目標(biāo)是放開氣源和銷售價(jià)格，激發(fā)市場活力，提高資源配置效率。黨的十八大以來，緊緊圍繞改革目標(biāo)，通過先易后難的推進(jìn)方式，采取“先非居民后居民”、“先試點(diǎn)后推廣”、“先增量后存量”、“邊理順邊放開”的實(shí)施步驟，又快又穩(wěn)推進(jìn)改革。

——試點(diǎn)先行，方法創(chuàng)新，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整新機(jī)制。2011年底，在廣東、廣西開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。結(jié)合我國天然氣行業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售一體化經(jīng)營的實(shí)際情況，將天然氣價(jià)格管理由出廠環(huán)節(jié)調(diào)整為門站環(huán)節(jié)，實(shí)行最高上限價(jià)格管理，并將定價(jià)方法由“成本加成”定價(jià)改為“市場凈回值”定價(jià)，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

——確定目標(biāo)，分步實(shí)施，全面理順非居民用氣價(jià)格。2013年6月，在總結(jié)廣東、廣西試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)推廣天然氣價(jià)格形成新機(jī)制。同時(shí)，為減少改革阻力，區(qū)分存量氣和增量氣，增量氣價(jià)格一步調(diào)整到與可替代能源價(jià)格保持合理比價(jià)的水平，存量氣價(jià)格計(jì)劃分三步調(diào)整，當(dāng)年每立方米提高0.4元；2014年9月，實(shí)施改革“第二步”，再次將存量氣價(jià)格提高0.4元，縮小與增量氣價(jià)差；2015年4月，根據(jù)可替代能源價(jià)格變化，將增量氣價(jià)格降低0.44元，存量氣價(jià)格提高0.04元，實(shí)現(xiàn)價(jià)格并軌，完成“三步走”計(jì)劃，全面理順非居民用氣價(jià)格。2015年11月，根據(jù)可替代能源價(jià)格大幅下降的情況，將非居民用氣門站價(jià)格每立方米降低0.7元。2017年8月，結(jié)合管道運(yùn)輸價(jià)格降低和增值稅率調(diào)整因素，再次將非居民用氣門站價(jià)格每立方米降低0.1元。

——市場導(dǎo)向，有序放開，縱深推進(jìn)市場化改革。統(tǒng)籌考慮國內(nèi)外能源市場供求及價(jià)格變化，有序放開氣源價(jià)格。2013年放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)天然氣價(jià)格；2014年9月放開液化天然氣氣源價(jià)格；2015年4月放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價(jià)格；2016年，先后放開化肥用氣價(jià)格，明確儲氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格由市場決定，并在福建省開展門站價(jià)格市場化改革試點(diǎn)；2017年，明確所有進(jìn)入交易平臺公開交易的氣量價(jià)格由市場交易形成。通過“小步快走”的漸進(jìn)式改革，國內(nèi)天然氣價(jià)格市場化程度顯著提高。改革前，國內(nèi)天然氣價(jià)格基本由政府管理；改革后，占國內(nèi)消費(fèi)總量80%以上的非居民用氣價(jià)格實(shí)現(xiàn)由市場主導(dǎo)形成，其中50%以上完全由市場形成，30%左右實(shí)行“上浮20%、下浮不限”的彈性機(jī)制。

黨的十八大以來，國內(nèi)天然氣價(jià)格改革蹄疾步穩(wěn)，不僅全面理順了非居民用氣價(jià)格，且大部分價(jià)格實(shí)現(xiàn)了由市場主導(dǎo)形成，贏得社會(huì)各方面高度評價(jià)，政策效果逐步顯現(xiàn)。一是提高了企業(yè)生產(chǎn)和引進(jìn)海外資源積極性，增強(qiáng)了資源供應(yīng)保障能力，“氣荒”現(xiàn)象基本消除；二是促進(jìn)了天然氣資源合理配置，并推動(dòng)了落后產(chǎn)能淘汰和產(chǎn)業(yè)升級。三是理順了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益關(guān)系，提高了天然氣利用效率。四是市場化改革方向被各界接受和認(rèn)同，市場活力不斷增強(qiáng)，為進(jìn)一步推進(jìn)行業(yè)改革和價(jià)格改革奠定了基礎(chǔ)。五是根據(jù)可替代能源價(jià)格變化，按機(jī)制及時(shí)降低非居民用氣價(jià)格，降低用氣企業(yè)成本1200億元以上，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

精細(xì)管“中間”，輸配價(jià)格管細(xì)管好管到位

天然氣管道運(yùn)輸和配送具有自然壟斷屬性，是產(chǎn)業(yè)鏈不可或缺的重要環(huán)節(jié)，其價(jià)格應(yīng)由政府嚴(yán)格監(jiān)管。黨的十八大以來，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管、健全政府定價(jià)制度的總體要求，在總結(jié)天然氣輸配價(jià)格管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒市場成熟國家通常做法的基礎(chǔ)上，快速構(gòu)建起精細(xì)化、制度化、透明化的輸配價(jià)格監(jiān)管體系，取得重要階段性成果。

——改革管道運(yùn)輸定價(jià)機(jī)制，率先實(shí)現(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法全覆蓋。針對我國天然氣管道快速發(fā)展并連接成網(wǎng)，原有“一線一價(jià)”的價(jià)格管理方式不能適應(yīng)市場發(fā)展需要的實(shí)際情況，2016年10月，印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，建立起科學(xué)完善的管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管制度。核心內(nèi)容有：一是明晰定價(jià)方法。遵循“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則，對價(jià)格監(jiān)管的范疇、對象，價(jià)格管理的方法、程序，以及部分核心指標(biāo)作出細(xì)致規(guī)定。二是從緊核定定價(jià)成本。要求管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)單獨(dú)核算，成本單獨(dú)歸集，明確了構(gòu)成定價(jià)成本主要指標(biāo)的核定標(biāo)準(zhǔn)。三是推行信息公開。要求企業(yè)主動(dòng)公開成本信息，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督；定價(jià)部門公開成本監(jiān)審結(jié)論和定價(jià)依據(jù)，提高價(jià)格監(jiān)管透明度。

天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格改革，率先在重要網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)價(jià)格監(jiān)管辦法和成本監(jiān)審辦法的全覆蓋，是新常態(tài)下價(jià)格工作職能創(chuàng)新的重大突破，體現(xiàn)了政府定價(jià)由價(jià)格水平制定向監(jiān)管制度供給的重要轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管向精細(xì)化、制度化邁出實(shí)質(zhì)性步伐，有利于激發(fā)社會(huì)資本投資建設(shè)管道的積極性，并為實(shí)施管道第三方公開準(zhǔn)入、推進(jìn)天然氣價(jià)格市場化改革奠定了基礎(chǔ)，對促進(jìn)天然氣行業(yè)長期持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要意義。

——強(qiáng)化配氣價(jià)格監(jiān)管，構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格監(jiān)管體系。城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)是天然氣供應(yīng)的“毛細(xì)血管”，天然氣配送是產(chǎn)業(yè)鏈“最后一公里”。我國天然氣配送環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管相對滯后，一些地方對“最后一公里”監(jiān)管不到位，主要體現(xiàn)在配氣價(jià)格尚未單獨(dú)核定、各環(huán)節(jié)成本和價(jià)格沒有清晰界定，監(jiān)管規(guī)則不健全、價(jià)格管理制度化規(guī)范化程度不高，配氣價(jià)格水平差異較大、少數(shù)地方價(jià)格偏高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重。針對這些情況，2017年6月，印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)配氣價(jià)格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》），繼2016年建立起管道運(yùn)輸價(jià)格監(jiān)管規(guī)則后，進(jìn)一步建立起下游城鎮(zhèn)燃?xì)馀渌铜h(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管框架，從而構(gòu)建起天然氣輸配領(lǐng)域全環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管體系。

《指導(dǎo)意見》明確了配氣價(jià)格的制定方法，確定了重要指標(biāo)參數(shù)的選取范圍，提出了加強(qiáng)監(jiān)管的具體要求，特別是有三個(gè)亮點(diǎn)得到社會(huì)廣泛認(rèn)可：一是建立成本約束機(jī)制。對直接影響配氣價(jià)格的部分核心指標(biāo)參數(shù)如供銷差率、折舊年限、最低配送氣量等規(guī)定了上限標(biāo)準(zhǔn)或作出限制性規(guī)定，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)成本管理，提高行業(yè)效率。二是建立激勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)各地科學(xué)確定標(biāo)桿成本，對燃?xì)馄髽I(yè)通過自身努力使實(shí)際成本低于標(biāo)桿成本的部分，建立燃?xì)馄髽I(yè)與用戶利益共享機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)提高經(jīng)營效率，主動(dòng)降低配氣成本。三是推進(jìn)企業(yè)信息公開。要求燃?xì)馄髽I(yè)主動(dòng)公開價(jià)格、成本等相關(guān)信息，便于不同企業(yè)成本對標(biāo)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

——輸配價(jià)格監(jiān)管政策落地，價(jià)格監(jiān)管取得實(shí)質(zhì)性成果。2017年上半年，國家組織12個(gè)成本監(jiān)審組對13家天然氣長輸管道運(yùn)輸企業(yè)按照統(tǒng)一方法、統(tǒng)一原則、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了成本監(jiān)審，剔除13家企業(yè)無效資產(chǎn)185億元，核減比例7%；核減不應(yīng)計(jì)入定價(jià)成本總額46億元，核減比例16%。在成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，2017年8月份，核定了長輸管道運(yùn)輸價(jià)格，核定后的管道運(yùn)輸平均價(jià)格下降15%左右，減輕下游用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)100億元左右。地方輸配價(jià)格方面，陜西、江蘇、浙江、河北、云南、江西等地紛紛按照國家要求，制定省內(nèi)輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，并降低省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格，已累計(jì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)40億元以上。

隨著政策效果逐步顯現(xiàn)，不僅促進(jìn)了管道運(yùn)輸企業(yè)降本增效，減輕了用氣企業(yè)負(fù)擔(dān)，促使產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)收益更趨合理，更為重要的是，有效推動(dòng)了管網(wǎng)公平開放，促進(jìn)天然氣市場化交易。長輸管道運(yùn)輸價(jià)格核定后，2家管道運(yùn)輸企業(yè)第一時(shí)間主動(dòng)宣布向第三方開放管道。

推動(dòng)建市場，價(jià)格改革新平臺成功搭建

天然氣是全球重要的大宗商品，其價(jià)格話語權(quán)代表了一個(gè)國家的軟實(shí)力，建立交易市場是推進(jìn)市場化改革、提升國際影響力的重要手段和途徑。近年來我委積極推動(dòng)天然氣市場建設(shè)，成功在上海、重慶搭建了一東一西兩個(gè)市場化改革平臺。

上海石油天然氣交易中心于2014年12月組建，2015年7月試運(yùn)行，2016年11月正式運(yùn)行。2015年天然氣單邊交易量超過65億方，2016年交易量突破150億方，占全國天然氣消費(fèi)總量的比重達(dá)到8%左右，預(yù)計(jì)2017年交易量達(dá)到300億立方米。2017年9月，交易中心開展了國內(nèi)首次管道天然氣競價(jià)交易。交易中心運(yùn)行以來，對銜接供需雙方、形成合理市場價(jià)格發(fā)揮了重要作用，影響力與日俱增，國內(nèi)外廣泛關(guān)注。在供需形勢偏緊的背景下，截至9月27日，中石油五大天然氣區(qū)域銷售公司先后拿出3.8億立方米的增量氣量供下游用戶公開競買。雖然交易規(guī)模不大，但是交易中心在其中發(fā)揮的作用得到了廣泛的認(rèn)可。上游企業(yè)通過交易中心實(shí)現(xiàn)了以市場化方式對資源進(jìn)行優(yōu)化配置，而下游用戶，特別是一些規(guī)模較小的用戶也紛紛表示交易中心這一平臺讓他們獲得了與大用戶平等競爭的機(jī)會(huì)。

重慶石油天然氣交易中心2016年8月份啟動(dòng)籌建，2017年1月12日揭牌成立，預(yù)計(jì)2017年底前上線試運(yùn)行。

建設(shè)交易平臺，既是天然氣價(jià)格市場化改革的重要成果，也是今后進(jìn)一步深化改革的重要支撐，還是更好地參與國際能源合作的重要平臺。上海、重慶兩大交易中心各有側(cè)重、適度競爭、互為支撐、協(xié)同發(fā)展，將共同促進(jìn)國內(nèi)能源市場化改革、加快融入國際市場，提高國際影響力。

下一步，將在黨中央國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，深入總結(jié)評估改革效果，認(rèn)真借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，審時(shí)度勢，啃骨頭、涉險(xiǎn)灘，適時(shí)邁出天然氣價(jià)格市場化新步伐，充分釋放天然氣市場活力，同時(shí)進(jìn)一步完善輸配價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，制度化、精細(xì)化監(jiān)管再上新臺階，積極推動(dòng)上海、重慶石油天然氣交易中心建設(shè)，形成“中國價(jià)格”，助力天然氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。