從四個(gè)環(huán)保項(xiàng)目洞察PPP當(dāng)前存在的“鴻溝”

環(huán)保是PPP的一大熱點(diǎn)領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效。然而，E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心梳理部分PPP項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，可用性付費(fèi)比重大、運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。對(duì)此，專家建議通過強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的捆綁來實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的剛性化，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，不違PPP的“初心”。早在2017年7月，財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組織召開進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)時(shí)，指出PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”等“四個(gè)問題”。其中，支出責(zé)任“固化”表現(xiàn)為一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心梳理部分PPP項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，可用性付費(fèi)比重大、運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。

項(xiàng)目一：某海綿城市水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，總投資約9億元，合作期12年(2年建設(shè)期、10年運(yùn)營(yíng)期)，政府付費(fèi)方式。合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約17.5億元，其中：可用性付費(fèi)合計(jì)約16.1億元，占總付費(fèi)金額的比例約為94%;運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)合計(jì)約1.1億元，占總付費(fèi)金額的比例為6%。

項(xiàng)目二：某海綿城市PPP項(xiàng)目，總投資約8.4億元，合作期10年(2年建設(shè)期、8年運(yùn)營(yíng)期)，政府付費(fèi)方式。合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約11.5億元，其中：可用性付費(fèi)合計(jì)約11.25億元，占總付費(fèi)金額的比例為98%;運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)合計(jì)約0.25億元，占總付費(fèi)金額的比例僅為2%。

項(xiàng)目三：某市生態(tài)建設(shè)公園PPP項(xiàng)目，總投資約7.5億元，合作期10年(3年建設(shè)期、7年運(yùn)營(yíng)期)，政府付費(fèi)方式。合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約11.6億元，其中：可用性付費(fèi)合計(jì)約10.4億元，占總付費(fèi)金額的比例約為91%;運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)合計(jì)約1.1億元，占總付費(fèi)金額的比例為9%。

項(xiàng)目四：某市地下綜合管廊項(xiàng)目一期PPP項(xiàng)目，總投資約8.4億元，合作期30年(2年建設(shè)期、28年運(yùn)營(yíng)期)，可行性缺口補(bǔ)助方式。合作期內(nèi)總收入約為20.68億元。其中，入廊費(fèi)合計(jì)約0.98億元(年均約350萬元)，占總收入的比例為5%;政府可行性缺口補(bǔ)助合計(jì)約18.65億元(其中：直接缺口補(bǔ)貼合計(jì)17.7億元;維護(hù)管理費(fèi)每年約340萬元，合計(jì)約0.95億元)，占總收入的比例約為95%。

從以上四個(gè)PPP項(xiàng)目案例可以看出，在海綿城市、園林景觀、綜合管廊等領(lǐng)域，財(cái)政部所關(guān)注到的支出責(zé)任“固化”問題在有些PPP項(xiàng)目中較為突出。PPP業(yè)界不少專家也指出，“可用性+績(jī)效付費(fèi)”的“政府付費(fèi)”回報(bào)機(jī)制在地方實(shí)操中已經(jīng)走偏。其中可用性付費(fèi)總額為項(xiàng)目投資總額，加上融資成本，以及社會(huì)資本的合理投資收益，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績(jī)效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)日起向社會(huì)資本逐年支付。而績(jī)效付費(fèi)僅限定為運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)，依據(jù)約定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。甚至一些可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的PPP項(xiàng)目也變相成為政府缺口補(bǔ)助占絕大多數(shù)比重的情形，如前述項(xiàng)目四中實(shí)質(zhì)上類似可用性付費(fèi)的支出(即直接缺口補(bǔ)貼)比重達(dá)到86%。

實(shí)操中的另一種情形同樣值得關(guān)注和研究。E20環(huán)境平臺(tái)發(fā)現(xiàn)少數(shù)PPP項(xiàng)目中規(guī)定社會(huì)資本和政府方代表共同出資成立項(xiàng)目公司，但在某些條款或補(bǔ)充協(xié)議中約定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)由項(xiàng)目公司委托政府方代表負(fù)責(zé)。這種情形實(shí)質(zhì)上將與PPP本意引入專業(yè)的社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)的初衷相悖，借PPP模式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升的目的將落空。

當(dāng)然，并非徹底否認(rèn)“可用性付費(fèi)+運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)”。如何將其優(yōu)化，可能可以從兩個(gè)方面考慮：一是突出績(jī)效導(dǎo)向、依效付費(fèi)，改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的局面，降低可用性付費(fèi)比例、相應(yīng)提高運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)比例;二是在第一點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將可用性付費(fèi)與運(yùn)維績(jī)效進(jìn)行掛鉤。前者中，各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容不同，因此各領(lǐng)域比例會(huì)有差異，但“一降一提”是共同要求;后者，少數(shù)PPP項(xiàng)目已經(jīng)開始探索。比如某城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目中規(guī)定，當(dāng)某月運(yùn)維績(jī)效考核得分低于70分，次月可用性付費(fèi)將按約定金額的90%予以支付，即可用性付費(fèi)有10%與運(yùn)維績(jī)效捆綁;而某市新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中則約定，政府支付可用性付費(fèi)的30%與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤;某市水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目，對(duì)各子項(xiàng)目分別運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效，并將各子項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效與可用性付費(fèi)掛鉤(各占5%)，相當(dāng)于總體可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效的掛鉤比例達(dá)到45%。

需要注意的是，可用性付費(fèi)與績(jī)效掛鉤還需要考慮實(shí)際情況。一是有些項(xiàng)目實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容不多，或者長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)提升難度不大，需考慮項(xiàng)目績(jī)效掛鉤有無抓手和實(shí)際意義;二是從某些項(xiàng)目實(shí)操看，可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效掛鉤后，金融機(jī)構(gòu)不敢放款,企業(yè)融資難而不敢接盤，這樣可能倒逼政府退讓。這些因素如何處理，有待PPP業(yè)界專家集思廣益，形成操作可行的方案。

環(huán)保是PPP的一大熱點(diǎn)領(lǐng)域。E20環(huán)境平臺(tái)始終認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效。建議通過強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的捆綁來實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的剛性化，使專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司的核心能力得以發(fā)揮，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，不違PPP的“初心”。

附：部分有關(guān)法規(guī)

1、根據(jù)財(cái)政部關(guān)于《印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》的通知(財(cái)金〔2014〕113號(hào))的規(guī)定，PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制包括三類：“政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助”。其中政府付費(fèi)指由政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。政府通常會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的可用性(“可用性付費(fèi)”)、使用量(“使用量付費(fèi)”)和績(jī)效(“績(jī)效付費(fèi)”)中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)。指南還明確規(guī)定：“政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付……未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的懲處條款或救濟(jì)措施。”

2、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))要求完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理，“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定。”

3、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))指出，在PPP模式下，“政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)”。該通知還要求，“建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

4、《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則>的通知》(發(fā)改投資[2016]2231號(hào))第十九條運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定：“PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)包含PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。”

5、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》(財(cái)金[2016]90號(hào))明確“各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌論證項(xiàng)目合作周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配框架和政府補(bǔ)貼等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，確保充分體現(xiàn)‘風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容’的內(nèi)涵特征，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任……要加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績(jī)效掛鉤。”

6、《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金[2016]92號(hào))第十七條規(guī)定“PPP項(xiàng)目合同審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)照項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及采購文件，檢查合同內(nèi)容是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更，并重點(diǎn)審核合同是否滿足以下要求：(一)合同應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，在政府與社會(huì)資本雙方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并確保應(yīng)由社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了有效轉(zhuǎn)移;(二)合同應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目具體產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)，明確項(xiàng)目付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤;……”該通知第二十八條規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費(fèi)用或補(bǔ)貼支出。”