看完這篇就明白對光伏用地的疑問

　　據(jù)國家能源局統(tǒng)計(jì)，自2013年起，我國光伏發(fā)電連續(xù)3年新增裝機(jī)容量超過1000萬千瓦；截至2017年6月底，我國的光伏累計(jì)裝機(jī)達(dá)100吉瓦，累計(jì)裝機(jī)容量全球第一。

　　土地問題關(guān)系千家萬戶，支撐各行各業(yè)。光伏發(fā)電項(xiàng)目發(fā)展同樣離不開用地政策的支持。光伏發(fā)電屬于新興產(chǎn)業(yè)，其用地方式與傳統(tǒng)的發(fā)電項(xiàng)目相比具有一定特殊性。很多光伏項(xiàng)目通過占用耕地、園地、林地、草地和水面建設(shè)電池方陣，基本上不破壞原來的土地現(xiàn)狀，對原有的土地利用功能影響也較小，甚至提出了“農(nóng)光互補(bǔ)”、“林光互補(bǔ)”、“漁光互補(bǔ)”等概念。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，光伏發(fā)電項(xiàng)目屬于建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際占用耕地等農(nóng)用地影響原來的生產(chǎn)業(yè)態(tài)，所謂“農(nóng)光互補(bǔ)”只對部分農(nóng)作物而言（如蘑菇種植），并不具有普遍性，應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)用地管理。因此，各個(gè)地方對光伏項(xiàng)目適用的土地管理政策也不盡相同。如何界定光伏發(fā)電項(xiàng)目用地性質(zhì)，具體適用哪種用地政策，業(yè)界迫切希望土地管理部門給予統(tǒng)一且明確的規(guī)定。

　　為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”）、國家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》、2016年10月《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號函”）、2017年9月國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》（國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文件”），部分地方政府也出臺了相關(guān)政策，對光伏項(xiàng)目項(xiàng)目用地做出規(guī)范和界定。筆者以國土資源部2015年5號文件和2017年8號文件為重點(diǎn)，結(jié)合土地管理的法律政策，就光伏發(fā)電項(xiàng)目用地的具體政策和取得方式進(jìn)行簡要梳理。

　　一 2015年5號文件光伏發(fā)電項(xiàng)目的用地政策

　　5號文件從光伏發(fā)電項(xiàng)目占用地類和利用方式方面進(jìn)行了區(qū)分，實(shí)行分類管理。

　　1、對于占用未利用地的，區(qū)分為不壓占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項(xiàng)目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。這主要是指光伏方陣用地，可以按照未利用地原來的用途管理，不需要辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。二是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏發(fā)電項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。主要是指變電站及運(yùn)行管理中心用地和集電線路中的桿塔基礎(chǔ)用地，這部分用地應(yīng)當(dāng)依法辦理未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。

　　2、對于占用農(nóng)用地的，規(guī)定所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。也就是說，光伏發(fā)電項(xiàng)目占用農(nóng)用地的，不論光伏方陣用地，還是變電站及運(yùn)行管理中心用地和集電線路用地，都需要按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，按照建設(shè)用地管理。其中涉及辦理集體土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，以及國有建設(shè)用地供應(yīng)手續(xù)，與傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目用地沒有區(qū)別。

　　5號文件為了鼓勵(lì)扶持作為新興產(chǎn)業(yè)，對光伏發(fā)電項(xiàng)目項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分給予了政策便利，規(guī)定可以采取租賃的方式取得，不需要按照建設(shè)用地管理。但對此前廣泛探討的“農(nóng)光互補(bǔ)”、“漁光互補(bǔ)”模式，實(shí)際上做了禁止性的規(guī)定。

　　2016年國土資源部辦公廳的1638號函，進(jìn)一步明確支持光伏項(xiàng)目使用未利用地和存量建設(shè)用地；對于占用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)所有用地必須按照建設(shè)用地管理，履行規(guī)劃、計(jì)劃、征收、轉(zhuǎn)用、供應(yīng)審批手續(xù)。

　　國土資源部5號文件和1638號函公布實(shí)施之后，原來部分地方允許光伏方陣占用農(nóng)用地的政策也不再實(shí)施，部分光伏項(xiàng)目投資無法落地。

　　二 2017年8號文件關(guān)于光伏發(fā)電的具體政策

　　5號文件和1638號函的發(fā)布實(shí)施，雖然對光伏項(xiàng)目用地做了政策界定，但并沒有實(shí)際解決光伏發(fā)電項(xiàng)目占用農(nóng)用地辦理建設(shè)用地審批的時(shí)間成本和費(fèi)用成本，沒有回應(yīng)光伏發(fā)電項(xiàng)目中占地面積最大的電池方陣建設(shè)施工對農(nóng)用地破壞較小，不改變原來的地表狀態(tài)和利用功能，不破壞原有的耕作層等現(xiàn)實(shí)問題。特別是近兩年，隨著我國西北地區(qū)“棄光限電”問題頻頻發(fā)生，光伏發(fā)電項(xiàng)目出現(xiàn)從西北向東南轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，光伏發(fā)電項(xiàng)目占用農(nóng)用地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的矛盾日益突出。

　　為了解決光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的用地問題，特別是加大對光伏扶貧項(xiàng)目的用地支持，2017年9月25日國土資源部聯(lián)合國務(wù)院扶貧辦、國家能源局下發(fā)了8號文件，對原來5號文件中的光伏發(fā)電用地政策進(jìn)行了完善和規(guī)范。8號文件主要是明確了光伏扶貧項(xiàng)目用地及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目的用地新規(guī)，其余光伏項(xiàng)目用地仍須嚴(yán)格執(zhí)行5號文件的規(guī)定。

　　1、關(guān)于光伏扶貧項(xiàng)目的用地政策

　　一是明確適用范圍。8號文件明確規(guī)定，光伏扶貧項(xiàng)目包括深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目。二是實(shí)行分類管理。第一，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃中應(yīng)予以重點(diǎn)保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；第二，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；第三、光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；第四、采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

　　2、關(guān)于光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)的用地政策

　　一是關(guān)于“光伏復(fù)合項(xiàng)目”的含義。8號文件并未對“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目”的具體含義做出明確界定，但可以理解為原來一直討論的“農(nóng)光互補(bǔ)”、“漁光互補(bǔ)”項(xiàng)目，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)生產(chǎn)等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項(xiàng)目。二是要明確光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。8號文件要求，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。三是對光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行分類管理。第一，對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；第二，場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；第三，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；第四，采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

　　8號文件的出臺，直面長期探討的光伏發(fā)電占用農(nóng)用地中的“農(nóng)光互補(bǔ)”、“漁光互補(bǔ)”問題，解決了占地面積最大的光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，對促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義不言而喻。

　　8號文件也對保護(hù)耕地在內(nèi)的農(nóng)用地做了特別規(guī)定，對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面，破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。光伏方陣用地按農(nóng)用地、未利用地管理的項(xiàng)目退出時(shí)，用地單位應(yīng)恢復(fù)原狀,未按規(guī)定恢復(fù)原狀的，應(yīng)由項(xiàng)目所在地能源主管部門責(zé)令整改。

　　特別需要強(qiáng)調(diào)的是，除8號文件確定光伏扶貧項(xiàng)目及光伏復(fù)合項(xiàng)目外，其他光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)5號文件規(guī)定。

　　三 關(guān)于光伏發(fā)電項(xiàng)目用地的取得方式

　　根據(jù)現(xiàn)有的法律政策規(guī)定，光伏發(fā)電項(xiàng)目可以采取多種方式取得土地。

　?。ㄒ唬┮话阕赓U方式取得

　　通過租賃的方式取得項(xiàng)目用地，能夠大幅降低項(xiàng)目前期成本，有利于支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　1、使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發(fā)電項(xiàng)目，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，5號文件明確規(guī)定可采取租賃的方式，由雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。這里可以區(qū)分兩種情況，一是使用國有未利用地的，用地單位應(yīng)當(dāng)和縣級國土資源部門簽訂國有土地租賃合同，二是使用農(nóng)民集體所有未利用地的，用地單位應(yīng)當(dāng)和集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂出租補(bǔ)償協(xié)議，然后報(bào)縣級國土資源部門備案。

　　2、8號文件確定的光伏扶貧項(xiàng)目及光伏復(fù)合項(xiàng)目中的光伏方陣需要占用基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，涉及農(nóng)村承包地的，可以和村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續(xù)；涉及國用耕地及其他農(nóng)用地的，可以和國有農(nóng)用地權(quán)利主體簽訂租賃合同，履行國有農(nóng)用地租賃管理內(nèi)部手續(xù)。

　?。ǘ﹪薪ㄔO(shè)用地租賃方式

　　使用國有建設(shè)用地的光伏發(fā)電項(xiàng)目，可以通過國有土地租賃的方式取得。近幾年土地供應(yīng)政策中最為突出變化，就是在供地方式更為靈活，原來較少使用的國有土地租賃的方式被優(yōu)先使用，“先租后讓、并讓并舉”成為土地供應(yīng)政策的最大亮點(diǎn)。

　　5號文件明確規(guī)定鼓勵(lì)以租賃等多種方式向中小企業(yè)供應(yīng)土地。積極推行先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)方式。以先租后讓等方式供應(yīng)土地涉及招標(biāo)拍賣掛牌的，招標(biāo)拍賣掛牌程序也可在租賃供應(yīng)時(shí)實(shí)施，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地。2016年《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)﹤產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引﹥的通知》（國土資廳發(fā)〔2016〕38號）第八條中也規(guī)定，“各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地” （各類產(chǎn)業(yè)用地不包括房地產(chǎn)用地）。

　?。ㄈ﹦潛芊绞饺〉?/strong>