試析垃圾分類中的協(xié)同治理模式--以上海市為例

固廢網(wǎng)訊:2019年7月1日，新修訂的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，上海市開(kāi)始全面推行強(qiáng)制的垃圾分類管理。

一、上海市垃圾分類兩周年取得新成效

根據(jù)2020年上海市垃圾分類實(shí)效綜合測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，垃圾分類工作取得顯著成效。上海市居民區(qū)和單位分類平均得分均保持在較好水平，分類投放達(dá)標(biāo)率雙雙達(dá)到95%，分類實(shí)效實(shí)現(xiàn)“三增一減”?？苫厥瘴锘厥樟繛?375噸/日，同比增長(zhǎng)57.5%。濕垃圾分出量9504噸/日，同比增長(zhǎng)27.5%。干垃圾處置量14194噸/日，同比下降20%。有害垃圾分類量2.47噸/日，同比增加3倍。全市共規(guī)范化改造垃圾投放點(diǎn)2.1萬(wàn)余個(gè)，更新道路垃圾箱標(biāo)識(shí)4.1萬(wàn)余只，配置濕垃圾車(chē)1773輛、干垃圾車(chē)3287輛、有害垃圾車(chē)119輛、可回收物回收車(chē)364輛，分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸，以及分類處置的全程垃圾分類體系已經(jīng)基本建成。

二、垃圾分類中的協(xié)同治理理論分析

所謂協(xié)同治理，是指在開(kāi)放的系統(tǒng)中，多元主體之間通過(guò)協(xié)作的方式，探尋合理、有序的治理方式，以實(shí)現(xiàn)治理目的，其內(nèi)涵包括主體多元化、協(xié)同性、動(dòng)態(tài)性和有序性等。協(xié)同治理理論的產(chǎn)生是自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論綜合的成果。面對(duì)21世紀(jì)逐漸開(kāi)放、復(fù)雜的社會(huì)，協(xié)同治理理論正在蓬勃發(fā)展。

在上海市垃圾分類過(guò)程中，共存著政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)層次的主體。政府主體主要包括縱向的市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)政府，以及橫向的綠化與市容部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)等。市場(chǎng)主體則包括物業(yè)公司和末端處理企業(yè)等。社會(huì)主體可以分為居民自治組織，如社區(qū)黨組織、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等，以及居民個(gè)體。上海市能夠在兩年的垃圾分類實(shí)踐中取得較大成就，離不開(kāi)政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作和全民參與三者之間良性互動(dòng)的協(xié)同治理模式。

三、上海市垃圾分類中的協(xié)同治理實(shí)踐

（一）政府在協(xié)同治理中的主導(dǎo)作用

上海市的垃圾分類，雖然提倡全民參與，但作為政策的主持者和推動(dòng)者，政府在垃圾分類的執(zhí)行過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，在垃圾分類的管理指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等工作中發(fā)揮重要作用。

為確保垃圾分類實(shí)效，上海市政府建立起了整套的垃圾分類監(jiān)督及考核體系。市、區(qū)各相關(guān)部門(mén)明確責(zé)任，組織執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)垃圾的投放與運(yùn)輸環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并對(duì)檢查結(jié)果定期公示。例如，2019年7月至2020年7月，上海市文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、城管執(zhí)法等部門(mén)共開(kāi)展執(zhí)法檢查萬(wàn)余次，責(zé)令千余家企業(yè)整改；開(kāi)展過(guò)十萬(wàn)余次的執(zhí)法檢查，責(zé)令整改與處罰也達(dá)到萬(wàn)余起，保障了垃圾分類的有效實(shí)施。同時(shí)，為提高精細(xì)化管理水平，市綠化市容局建立垃圾分類實(shí)效考評(píng)機(jī)制，每年制定發(fā)布《上海市生活垃圾分類實(shí)效綜合考評(píng)辦法》，定時(shí)對(duì)16個(gè)行政區(qū)、220個(gè)街鎮(zhèn)，以及重點(diǎn)公共機(jī)構(gòu)和公共場(chǎng)所進(jìn)行綜合考核，結(jié)果向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）政府與企業(yè)間的協(xié)同

首先，政府與物業(yè)公司進(jìn)行協(xié)同?！稐l例》規(guī)定，實(shí)行生活垃圾分類投放管理責(zé)任人制度。物業(yè)服務(wù)企業(yè)在承接業(yè)主的委托服務(wù)項(xiàng)目、實(shí)施物業(yè)管理后，將成為生活垃圾分類投放管理責(zé)任人，有著設(shè)置容器、分類駁運(yùn)和宣傳動(dòng)員的責(zé)任。全市物業(yè)行業(yè)積極響應(yīng)，如黃浦區(qū)的物業(yè)管理行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布倡議書(shū)，號(hào)召業(yè)界同仁落實(shí)垃圾分類政策。

其次，政府與資源回收利用企業(yè)進(jìn)行協(xié)同。垃圾分類的末端處理環(huán)節(jié)，是能夠真正對(duì)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約起作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，上海市干垃圾處理主要以焚燒為主，濕垃圾則是采用“集中+就地”的方式進(jìn)行處理，并進(jìn)行資源化利用?！稐l例》中明確規(guī)定，對(duì)于垃圾處理企業(yè)，政府予以財(cái)政補(bǔ)貼支持，同時(shí)按照就近的原則，對(duì)濕垃圾資源化的產(chǎn)品優(yōu)先使用，充分利用企業(yè)的技術(shù)與市場(chǎng)資源，實(shí)現(xiàn)垃圾分類的末端處理與資源化回收。

（三）政府與社區(qū)間的協(xié)同

社會(huì)力量的參與，是實(shí)現(xiàn)垃圾分類前端投放達(dá)標(biāo)的重要方式。上海市垃圾分類政策能夠有效落實(shí)并穩(wěn)定實(shí)施，與社會(huì)力量積極參與密不可分。

居民區(qū)是垃圾分類的主要陣地，實(shí)現(xiàn)95%的投放達(dá)標(biāo)率離不開(kāi)良好的基層自治能力。上海市探索了黨建引領(lǐng)垃圾分類的模式，各個(gè)社區(qū)在街道黨工委的帶領(lǐng)下，建立起了以社區(qū)黨組織為核心，居委會(huì)、物業(yè)和業(yè)委會(huì)加入其中的“四位一體”動(dòng)員管理模式。普遍通過(guò)“物業(yè)+志愿者團(tuán)隊(duì)”的方式，完成社區(qū)內(nèi)部對(duì)垃圾分類的動(dòng)員宣傳、對(duì)居民垃圾投放情況的監(jiān)督等工作。例如，上海市程家橋街道的上航居民區(qū)充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，建立由黨員志愿者組成的“暖心之家”工作室，帶動(dòng)了社區(qū)內(nèi)居民的參與，組建了6支由不同成員構(gòu)成的志愿者宣傳隊(duì)。此外，小區(qū)居委會(huì)還通過(guò)濕垃圾漚肥種菜、制作垃圾減量圖標(biāo)和綠色賬戶積分等方式，調(diào)動(dòng)居民的分類積極性。上航居民區(qū)在街道指導(dǎo)下，通過(guò)對(duì)物業(yè)實(shí)施一體化管理和業(yè)委會(huì)星級(jí)評(píng)定等方式，充分調(diào)動(dòng)物業(yè)和業(yè)委會(huì)的積極性，加強(qiáng)對(duì)垃圾分類的管理和居民投放成果的監(jiān)督。

上海市政府還采取其他各種措施，充分調(diào)動(dòng)廣大居民參與垃圾分類的積極性。2020年7月，市綠化市容局聯(lián)合市教委、團(tuán)市委及多家媒體平臺(tái)，開(kāi)展面向全市學(xué)生的“垃圾分類小發(fā)明、好方法、金點(diǎn)子”征集活動(dòng)，聯(lián)合市文明辦面向全市征集垃圾分類志愿服務(wù)文藝作品并進(jìn)行展示，增強(qiáng)居民的社會(huì)參與意識(shí)。2021年6月，市科普事業(yè)中心聯(lián)合部分區(qū)科協(xié)共同舉辦“紅船映初心、共筑中國(guó)夢(mèng)”家庭廢棄物創(chuàng)新制作大賽，吸引了廣大市民參與，營(yíng)造了良好氛圍。

四、對(duì)深化協(xié)同治理模式的幾點(diǎn)建議

（一）繼續(xù)保持政府在垃圾分類中的主導(dǎo)作用

首先，政府應(yīng)繼續(xù)健全垃圾分類的配套政策，同時(shí)拓展垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)，做到有法可依、依法執(zhí)法。其次，要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督考核機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，優(yōu)化考核細(xì)則，避免出現(xiàn)垃圾分類“退潮”。最后，應(yīng)在宏觀層面探索垃圾分類治理手段，通過(guò)智能化科技手段實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾分類的全程管理，完善城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)建設(shè)，將各區(qū)垃圾分類平臺(tái)納入該體系，提高監(jiān)管實(shí)效。

（二）繼續(xù)完善政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)對(duì)末端處理企業(yè)的支持

繼續(xù)完善對(duì)末端處理企業(yè)扶持的配套政策，制定成體系的支持政策。除財(cái)政補(bǔ)貼外，還可以通過(guò)減免稅率、貸款融資等方式，為企業(yè)運(yùn)營(yíng)提供保障。繼續(xù)提高垃圾處置能力與可回收垃圾的利用率，實(shí)現(xiàn)垃圾處理量達(dá)2.9噸/日、可回收物利用率達(dá)40%以上的目標(biāo)。在垃圾處置能力方面，政府通過(guò)扶持科研單位、引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、人才等方式，繼續(xù)推進(jìn)垃圾處理技術(shù)更新，降低垃圾處理的環(huán)境污染，提高垃圾的再資源化程度。在可回收物方面，繼續(xù)加強(qiáng)“兩網(wǎng)融合”系統(tǒng)建設(shè)，通過(guò)回收站點(diǎn)與集散中心建設(shè)，提高可回收垃圾資源利用的質(zhì)量。

（三）繼續(xù)發(fā)揚(yáng)黨建引領(lǐng)作用，同時(shí)探索基層治理新方法

黨建引領(lǐng)垃圾分類工作是上海市垃圾分類的特色所在，通過(guò)黨組織凝聚人心，把社區(qū)群眾緊密聯(lián)系在一起，將社區(qū)垃圾分類落到實(shí)處，對(duì)垃圾分類的源頭達(dá)標(biāo)起到了極大的作用。隨著垃圾分類步入深水區(qū)，各基層政府、自治組織可結(jié)合實(shí)際，繼續(xù)探索新的治理方法，提高社區(qū)治理的精細(xì)化程度。例如，利用志愿者團(tuán)隊(duì)監(jiān)督居民投放，采用智能垃圾桶、高清攝像頭等智能化手段節(jié)省人力、財(cái)力資源等。探索輿論監(jiān)督制度，通過(guò)違規(guī)投放行為公示、居民間互相監(jiān)督等方式，加強(qiáng)對(duì)分類成果的監(jiān)督。

原標(biāo)題:試析垃圾分類中的協(xié)同治理模式--以上海市為例