曹明德：中國(guó)碳排放交易面臨的法律問(wèn)題和立法建議

大氣網(wǎng)訊:為實(shí)現(xiàn)“2030年前CO2排放量達(dá)到峰值， 2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”這一目標(biāo)，我國(guó)已經(jīng)或者將要采取一系列市場(chǎng)和非市場(chǎng)手段來(lái)促進(jìn)國(guó)內(nèi)碳排放量的下降，其中碳排放交易是一項(xiàng)重要的市場(chǎng)工具。借鑒域外碳排放交易的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)于2013年正式啟動(dòng)七省市碳排放交易試點(diǎn)項(xiàng)目并2017年12月宣布啟動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)。國(guó)家統(tǒng)一碳市場(chǎng)是一個(gè)復(fù)雜的體系，涉及諸多因素和環(huán)節(jié)，總結(jié)各地試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建設(shè)大有裨益。對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院曹明德教授在《中國(guó)碳排放交易面臨的法律問(wèn)題和立法建議》一文中，基于我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)的實(shí)施進(jìn)展，分析了七省市碳排放交易試點(diǎn)項(xiàng)目面臨的法律問(wèn)題，并就中國(guó)統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)提出了相關(guān)立法建議。

一、我國(guó)碳排放交易試點(diǎn)的實(shí)施開展

經(jīng)過(guò)多年制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，中國(guó)政府確立了雙軌式碳排放交易政策法律體系。一是基于聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目而開展的項(xiàng)目式碳排放交易。二是試點(diǎn)省市的總量控制型配額式碳排放交易。配額式碳排放交易因其具有總量控制和強(qiáng)制性特征而成為我國(guó)當(dāng)前碳排放交易政策法律體系的核心支柱，并取得良好實(shí)踐效果。

從碳排放交易市場(chǎng)的規(guī)模來(lái)看，試點(diǎn)地區(qū)碳排放交易總規(guī)模僅次于歐盟，但無(wú)論是成交量還是交易額均遠(yuǎn)低于歐盟碳排放交易機(jī)制。從交易價(jià)格來(lái)看，目前我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)彼此之間的碳排放配額價(jià)格差異較大，且相較于世界平均水平而言偏低。從活躍度來(lái)看，目前我國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)的市場(chǎng)活躍度存在差異，且普遍較低。多數(shù)試點(diǎn)市場(chǎng)僅在履約期前后變得活躍，平時(shí)發(fā)生的交易數(shù)量和金額都十分有限。在各試點(diǎn)地區(qū)仍繼續(xù)擴(kuò)大和完善各自的碳排放交易機(jī)制的同時(shí)，全國(guó)碳市場(chǎng)的建設(shè)從2019年正式啟動(dòng)，并于2021年7月16日，正式啟動(dòng)線上交易。

二、七省市碳排放交易試點(diǎn)項(xiàng)目面臨的法律問(wèn)題

（一）碳排放交易缺乏國(guó)家層面的立法依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第80條2款的規(guī)定，部門規(guī)章在沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、決定或命令作為依據(jù)時(shí)不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。因此，當(dāng)前國(guó)家發(fā)改委通過(guò)部門規(guī)章以及試點(diǎn)省市通過(guò)地方性法規(guī)或者規(guī)章形式為排放主體增加固定期限配額清繳義務(wù)的規(guī)范顯然與《立法法》的相關(guān)規(guī)定不相符合。在缺乏國(guó)家法律依據(jù)的情況下，當(dāng)前各試點(diǎn)省市用以規(guī)范碳排放交易法律體系整體位階較低，直接導(dǎo)致碳排放交易規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性和透明度不足，不利于碳排放交易制度的推行和整體功能的發(fā)揮。

（二）碳排放交易一級(jí)市場(chǎng)規(guī)則不統(tǒng)一

碳排放交易一級(jí)市場(chǎng)主要包括碳排放配額總量設(shè)定和排放配額的初始分配。問(wèn)題在于，首先，就碳排放配額總量設(shè)定和分配主體來(lái)看，目前我國(guó)試點(diǎn)省市各自的配額總量設(shè)定和分配由各自的交易主管部門結(jié)合本省市情況自行決定。其次，碳排放配額或經(jīng)核證的減排量的法律屬性并不明確。其屬性為一種民事權(quán)利，還是行政相對(duì)人通過(guò)行政許可而獲得的一種公法權(quán)利，國(guó)內(nèi)外學(xué)界并無(wú)通說(shuō)或主流學(xué)說(shuō)，現(xiàn)行立法和司法裁判也并未對(duì)此做出明確回應(yīng)。再次，總量目標(biāo)的設(shè)定和配額分配規(guī)則不統(tǒng)一。最后，現(xiàn)行碳排放交易機(jī)制覆蓋范圍不統(tǒng)一且覆蓋范圍過(guò)窄。

（三）碳排放交易二級(jí)市場(chǎng)法律規(guī)制不足

碳排放二級(jí)市場(chǎng)是碳排放配額或減排信用的供需雙方進(jìn)行配額或者信用交易的場(chǎng)所以及相關(guān)交易行為的總稱。當(dāng)前相關(guān)規(guī)范性文件多側(cè)重于一級(jí)市場(chǎng)構(gòu)建而忽視二級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范問(wèn)題，導(dǎo)致二級(jí)市場(chǎng)普遍存在配額壟斷、價(jià)格形成機(jī)制不健全等問(wèn)題：第一，碳配額被少數(shù)市場(chǎng)主體所集中持有，碳市場(chǎng)缺乏流動(dòng)性。第二，碳排放交易和其他經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施相互交叉重疊影響各自政策的實(shí)施效果。第三，碳排放交易市場(chǎng)缺乏有效的價(jià)格形成機(jī)制。且試點(diǎn)省區(qū)配額價(jià)格差異較大，有待實(shí)現(xiàn)配額同質(zhì)化。此外，維持一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)并對(duì)試點(diǎn)碳市場(chǎng)進(jìn)行清算應(yīng)當(dāng)是未來(lái)的發(fā)展方向，但此舉涉及眾多的利益相關(guān)方，故清算地方碳市場(chǎng)將會(huì)遇到較大的阻力。

（四）碳排放交易調(diào)控和監(jiān)管機(jī)制存在缺失

從試點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)行情況來(lái)看，我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)管機(jī)制仍然存在諸多問(wèn)題：

第一，碳排放配額價(jià)格干預(yù)機(jī)制相對(duì)單一，導(dǎo)致碳排放主體履約成本的不確定性。第二，履約保障機(jī)制力度不足，難以對(duì)排放主體形成有效約束?？傮w來(lái)看，試點(diǎn)省市在處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰方式以及違約風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的規(guī)定良莠不齊，威懾力度不足。第三，碳排放交易市場(chǎng)信息公開不夠充分。各試點(diǎn)省市的管理辦法，以及《碳排放權(quán)交易送審稿》和《碳排放權(quán)交易征求意見稿》在碳排放交易市場(chǎng)信息公開方面的制度設(shè)計(jì)均未存在問(wèn)題。第四，試點(diǎn)項(xiàng)目暴露出碳市場(chǎng)能力建設(shè)方面存在的不足。一方面，當(dāng)前的政策法律體系對(duì)“監(jiān)測(cè)-報(bào)告-核正”(MRV)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管比較薄弱；另一方面，我國(guó)各試點(diǎn)項(xiàng)目建立的交易平臺(tái)、交易系統(tǒng)和登記結(jié)算制度規(guī)則不統(tǒng)一。

三、對(duì)中國(guó)統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)的立法建議

（一）國(guó)家層面的碳排放交易法律規(guī)范體系

碳排放配額的設(shè)定與分配實(shí)質(zhì)上為被納入碳排放交易體系的排放主體設(shè)定了相應(yīng)的負(fù)擔(dān)。根據(jù)《立法法》規(guī)定，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前氣候變化立法的思路和進(jìn)展?fàn)顩r，應(yīng)當(dāng)將碳排放交易立法定位為擬議中的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的下位法。同時(shí)，該法應(yīng)當(dāng)融合現(xiàn)有的碳市場(chǎng)規(guī)則，綜合考慮相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)以我國(guó)各試點(diǎn)省市地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)碳排放交易的主要制度和具體措施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。此外，各種配套實(shí)施辦法以及技術(shù)指南的制定也應(yīng)納入碳排放交易的法律規(guī)范體系之中。

（二）碳排放交易一級(jí)市場(chǎng)規(guī)則的構(gòu)建

我國(guó)應(yīng)適時(shí)采取碳排放總量控制目標(biāo)來(lái)代替現(xiàn)行的碳強(qiáng)度減排目標(biāo)。對(duì)于擬議中的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》或者已提交國(guó)務(wù)院的《碳排放權(quán)交易征求意見稿》應(yīng)當(dāng)將碳排放配額和經(jīng)核證的減排量作為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的載體或者標(biāo)的物，以規(guī)避將其作為財(cái)產(chǎn)權(quán)可能引發(fā)的弊端并為市場(chǎng)提供穩(wěn)定預(yù)期。同時(shí)，建議該行政法規(guī)的名稱應(yīng)改為“碳排放交易管理?xiàng)l例”或“碳排放交易管理暫行條例”。為避免地方保護(hù)主義，我國(guó)應(yīng)采用集中決策模式，并充分運(yùn)用控排系數(shù)來(lái)公平合理確定地方配額數(shù)量。在全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)啟動(dòng)初期，配額分配應(yīng)原則上采用免費(fèi)分配原則。同時(shí)，為解決政府與企業(yè)之間信息不對(duì)稱問(wèn)題，我國(guó)可以引入設(shè)備產(chǎn)量虛報(bào)事后責(zé)任追究制度。此外，正在建設(shè)的碳排放交易市場(chǎng)應(yīng)逐步擴(kuò)大控制碳排放的范圍。

（三）碳排放交易二級(jí)市場(chǎng)規(guī)制力度的提升

我國(guó)碳排放交易政策體系應(yīng)當(dāng)不斷促進(jìn)碳排放交易市場(chǎng)的流動(dòng)性和活躍度：其一，促進(jìn)市場(chǎng)主體的多元化。其二，促進(jìn)市場(chǎng)主體的積極參與。其三，促進(jìn)各方市場(chǎng)主體的有序參與。其四，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)碳排放配額和經(jīng)核證的減排量制定反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及反壟斷的相關(guān)規(guī)則，規(guī)制碳排放交易期間可能出現(xiàn)的配額壟斷問(wèn)題，提升市場(chǎng)的流動(dòng)性與活躍度。其五，在逐步取消節(jié)能補(bǔ)貼政策的同時(shí)，碳市場(chǎng)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門對(duì)節(jié)能減排指標(biāo)完成量、用能權(quán)交易指標(biāo)與配額或經(jīng)核證的減排量進(jìn)行換算，確立統(tǒng)一的換算或者抵消機(jī)制。

（四）碳排放交易市場(chǎng)調(diào)控、監(jiān)管機(jī)制的完善

能否對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效調(diào)控和監(jiān)管將直接影響碳排放市場(chǎng)交易的正常目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。這需要立法者重點(diǎn)考慮以下幾方面：其一，碳市場(chǎng)主管部門應(yīng)進(jìn)一步完善各試點(diǎn)省份的碳排放抵消機(jī)制，并嘗試引入定價(jià)機(jī)制以確保合理的碳價(jià)干預(yù)機(jī)制得以形成。其二，碳排放立法應(yīng)確立嚴(yán)格的履約機(jī)制。其三，碳排放立法應(yīng)強(qiáng)化信息公開和公眾參與制度，擴(kuò)大信息公開的義務(wù)主體和信息公開事項(xiàng)的范圍，并建構(gòu)碳市場(chǎng)信息公開的多元責(zé)任體系。其四，碳排放立法應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的“監(jiān)測(cè)-報(bào)告-核證”規(guī)則并加強(qiáng)對(duì)碳排放交易第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。其五，碳排放立法應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一的注冊(cè)登記制度，由統(tǒng)一的交易平臺(tái)處理配額或經(jīng)核證的減排量的交易、清繳和注銷等。其六，碳排放立法應(yīng)當(dāng)為中國(guó)碳排放交易體系與國(guó)際或區(qū)域市場(chǎng)的連接留下應(yīng)有的空間。

（五）未來(lái)多種碳排放規(guī)制工具的整合

鑒于各種不同規(guī)制工具之間的協(xié)同配合效力以及各國(guó)立法例，時(shí)下中國(guó)碳排放交易市場(chǎng)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)研究各類規(guī)制工具的協(xié)同配合及其混合適用，一方面是，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制工具與其他類型規(guī)制工具的混合；另一方面是，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制工具的混合適用，包括碳排放交易政策與節(jié)能減排財(cái)政補(bǔ)貼政策的協(xié)調(diào)使用和碳排放交易與碳稅的混合適用。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)統(tǒng)一碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)，須針對(duì)碳市場(chǎng)缺乏國(guó)家層面的立法依據(jù)和全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)則、免費(fèi)配額的過(guò)度發(fā)放、市場(chǎng)流動(dòng)性不足、違法成本低、監(jiān)管機(jī)制缺失等問(wèn)題，建立健全國(guó)家層面的碳排放交易法律規(guī)范體系，構(gòu)建碳排放交易一級(jí)市場(chǎng)規(guī)則的同時(shí)，提升二級(jí)市場(chǎng)的規(guī)制力度，完善碳排放交易市場(chǎng)調(diào)控、監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多種碳排放規(guī)制工具的整合。

本文選編自曹明德：《中國(guó)碳排放交易面臨的法律問(wèn)題和立法建議》，載《法商研究》2021年第5期。本文未經(jīng)原文作者審核。

【作者簡(jiǎn)介】曹明德，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。