深度剖析|環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)：現(xiàn)狀、路徑與機(jī)會

摘 要：從排污到治污勢在必行。當(dāng)前中國環(huán)境狀況堪憂，污染防治已是破釜沉舟。中國PM2.5已是美國的7倍，PM10則是美國的1.6倍，污染物排放量已遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，且仍在持續(xù)增長。其中，大氣污染主要集中在電力、水泥和鋼鐵行業(yè);水體污染集中在農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、化工和造紙行業(yè);土壤污染集中在電力、鋼鐵、煤炭、有色和化工行業(yè)。值得慶幸的是，污染問題已受到政府重視，而環(huán)保政策力度也逐步升級。國家層面的污染治理始于06年，《“十一五”規(guī)劃綱要》第一次把節(jié)能減排列為約束性目標(biāo)。“十二五”期間，國家構(gòu)建水土氣環(huán)保體系并修訂《環(huán)境保護(hù)法》。15年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，標(biāo)志著環(huán)保政策力度再度升級。過去兩年最大的亮點(diǎn)為16年底人大常委會通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，這是我國第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”的單行稅法。17年環(huán)保政策進(jìn)入執(zhí)行階段，高規(guī)格環(huán)保督查全面展開。

當(dāng)污染治理遭遇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。從排污到治污的轉(zhuǎn)變，中國并非特例，我們考察美國、日本經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)共性。美國經(jīng)驗(yàn)：產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)雙雙調(diào)整。1940-1960年代，美國空氣環(huán)境污染事件頻發(fā)，主要來源于工業(yè)生活用煤和汽車尾氣。55年開始，聯(lián)邦政府陸續(xù)頒布多項(xiàng)環(huán)保法案，并利用行政化和市場化手段多拳出擊。經(jīng)過全國層面的污染治理，美國污染物排放出現(xiàn)明顯下降，能源消耗結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生調(diào)整。制造業(yè)出現(xiàn)萎縮而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)興起，制造業(yè)內(nèi)部則表現(xiàn)為傳統(tǒng)重工業(yè)退出和高端制造業(yè)擴(kuò)張。而環(huán)保服務(wù)和環(huán)保設(shè)備行業(yè)規(guī)模則不斷擴(kuò)大。日本經(jīng)驗(yàn)：從“末端治理”到“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”。1950-1970年代，日本也發(fā)生過嚴(yán)重的污染問題，污染源為重化工業(yè)的污染物排放，硫化物污染貢獻(xiàn)居首。日本的環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)歷了從“末端治理” 到“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”的過程，出臺了一系列公害防治專項(xiàng)法，著眼于總量控制、高標(biāo)嚴(yán)懲和適時調(diào)整。在資源節(jié)約利用的循環(huán)經(jīng)濟(jì)下，日本的能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也有了相應(yīng)調(diào)整，其中污染較重的化石能源消耗占比和制造業(yè)占GDP比重不斷下降，而環(huán)保行業(yè)發(fā)展迅猛?？偨Y(jié)美國日本經(jīng)驗(yàn)，其共性在于：重大公害事件都發(fā)生在工業(yè)化率接近頂峰時期;公害事件爆發(fā)都引發(fā)公民意識覺醒、政府堅(jiān)定懲治污染的決心;都經(jīng)歷了公害治理、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)三個階段;都是行政化、法制化、市場化治理手段并舉，都有賴于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

環(huán)保長效機(jī)制如何構(gòu)建?當(dāng)前的污染問題與工業(yè)化過程相伴而生、積弊已久，治愈污染痼疾需構(gòu)建長效機(jī)制，包含三個方面的結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能。從污染物排放構(gòu)成看，火電、鋼鐵、水泥、有色和化工是造成大氣污染的主要行業(yè)。環(huán)境惡化源于過去經(jīng)濟(jì)依靠工業(yè)投資驅(qū)動，目前進(jìn)行的去產(chǎn)能改善了工業(yè)供需，環(huán)保約束了工業(yè)生產(chǎn)。二是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加大節(jié)能力度。高耗能行業(yè)同時也是高污染行業(yè)，未來優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)將通過降低煤炭消費(fèi)比重、提高天然氣消費(fèi)比重、安全發(fā)展核電和大力發(fā)展可再生能源來實(shí)現(xiàn)。三是調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，提升排放標(biāo)準(zhǔn)。汽車是污染物總量的主要貢獻(xiàn)者，其排放的NOx和PM占比超過90%，HC和CO超過80%。以鐵落貨運(yùn)替代公路貨運(yùn)、降低柴油車比重、提升排放標(biāo)準(zhǔn)均有助于優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、減少污染排放。四是從排污費(fèi)到環(huán)保稅的升級，不僅增強(qiáng)了執(zhí)法剛性，調(diào)動地方政府積極性，也更強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體責(zé)任。而隨著環(huán)保稅開征、國五標(biāo)準(zhǔn)全面執(zhí)行，三管齊下的環(huán)保長效機(jī)制也逐步建立。

破舊立新孕育機(jī)會。污染防治意味著破舊立新，將帶來三類機(jī)會。一是需求擴(kuò)張帶來的行業(yè)景氣向好，最典型的是環(huán)保行業(yè)，17年前11月廢棄資源綜合利用業(yè)收入、利潤增速高達(dá)18%、32%。二是供給收縮帶來的行業(yè)集中度上升，利好龍頭，治理污染過程中，環(huán)保不達(dá)標(biāo)的“小散亂污”企業(yè)倒閉關(guān)停，帶來重污染行業(yè)的集中度提升。三是傳統(tǒng)行業(yè)內(nèi)部新舊更替，老樹發(fā)新芽。15年以來，新能源車銷量增速遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)車型，占乘用車銷量比重也持續(xù)上升。

1. 從排污到治污勢在必行

1.1 破釜沉舟的污染防治

17年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，今后3年要抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，污染防治位列其中。受到中央如此重視，中國的污染問題到底有多嚴(yán)重?

全球來看，中國環(huán)境狀況令人堪憂。以大氣狀況為例，15年我國PM2.5年平均濃度為58微克/立方米，而全球平均水平為44微克/立方米，歐盟和日本只有15微克/立方米，美國更是在10微克/立方米以下。對比PM10的年平均濃度，16年美國為51微克/立方米的水平，而中國74城平均值在81微克/立方米。單就顆粒物濃度而言，中國的PM2.5是美國的7倍，PM10是美國的1.6倍。

而中國污染物排放量也遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家。12年中國氮氧化物排放量約為59萬公噸(折合CO2當(dāng)量)，美國為29萬公噸，中國約是美國排放量的2倍，更不用提同期的日本只有2.5萬公噸左右。15年中國二氧化硫排放量約為1860萬噸，而美國只有380萬噸，中國約是美國排放量的5倍，即使在16年經(jīng)歷嚴(yán)格治理情況下，中國仍是美國的4倍有余。

更可怕的是污染物排放量的增速。工業(yè)化進(jìn)程的加深，不可避免的帶來污染物排放量的上升。在大氣污染方面，除了前面提到的二氧化硫排放外，我國煙塵排放量也從10年830萬噸飆升至14年的1741萬噸高點(diǎn)，四年間就已翻番。對大氣污染嚴(yán)重的工業(yè)行業(yè)主要集中在電力、水泥和鋼鐵行業(yè)，15年電力、非金屬礦物制品和黑色金屬冶煉三個行業(yè)對二氧化硫污染的貢獻(xiàn)率超過60%。

在水污染方面，我國廢水排放量也有迅猛增長，從01年的433億噸升至15年的735億噸，增長了70%，廢水中氨氮排放量由10年前130萬噸左右的均值水平?jīng)_高到11年后的250萬噸左右，近來環(huán)保治理的加碼才令其有所回落。對水體污染嚴(yán)重的工業(yè)行業(yè)集中在農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、化工和造紙行業(yè)，15年上述四個行業(yè)對化學(xué)需氧量污染貢獻(xiàn)率累計(jì)也已突破50%。

在土壤污染方面，工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量漲勢同樣驚人。全國工業(yè)固體廢物產(chǎn)量已由03年的10億噸左右升至16年的30.9億噸，十幾年間規(guī)模增長了兩倍多，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量由11年的3431萬噸升至16年的5347萬噸，五年間增長了55.8%。對土壤污染較重的工業(yè)行業(yè)集中在電力、鋼鐵、煤炭、有色和化工行業(yè)，15年上述五個行業(yè)工業(yè)固廢產(chǎn)生量占比高達(dá)88%。