環(huán)境政策與法律的關(guān)聯(lián)性及政策法律化之路徑探討！

大氣網(wǎng)訊:為準(zhǔn)確把握好環(huán)境政策與環(huán)境法律的關(guān)系，進一步加強業(yè)務(wù)能力建設(shè)，本文通過梳理環(huán)境政策和環(huán)境法律的演進規(guī)律，對比研究生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的政策與法律，總結(jié)出二者的本質(zhì)屬性、共通性以及差異性，探索出環(huán)境政策向環(huán)境法律轉(zhuǎn)化的路徑，以期為業(yè)務(wù)工作提供理論支撐與技術(shù)保障。

1 環(huán)境政策與環(huán)境法律的演變規(guī)律

（一）環(huán)境政策是環(huán)境法律的先導(dǎo)和補足

1．從時間維度來講，環(huán)境政策總體比環(huán)境法律出現(xiàn)的時間早，為環(huán)境法律的制定和修改提供了較為豐富的文本內(nèi)容和施行經(jīng)驗?？偟膩砜?，環(huán)境政策先于環(huán)境法律出現(xiàn)，在實踐中引導(dǎo)和規(guī)范著環(huán)境治理，并為環(huán)境法律的制定進行積極有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗。

2．在不具備立法條件時，環(huán)境政策替代環(huán)境法律規(guī)范承擔(dān)著社會治理的功能。立法工作周期長、程序復(fù)雜，無法及時應(yīng)對環(huán)境治理中出現(xiàn)的新問題。政策具有較大的靈活性、適應(yīng)性，在不具備法律規(guī)范的情況下，可以及時出臺相關(guān)政策對新出現(xiàn)的環(huán)境問題進行規(guī)范，發(fā)揮著“試行法”的作用，通過加深對相關(guān)問題的認識和研究，再形成穩(wěn)定、成熟的法律規(guī)范。

3．環(huán)境政策可以彌補環(huán)境法律的空白和缺陷，有效保障環(huán)境法律的實施。我國的環(huán)境保護工作起步較晚，諸多領(lǐng)域在相當(dāng)長一段時間內(nèi)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，需要充分發(fā)揮環(huán)境政策的治理作用。同時，法律作為環(huán)境治理的一種手段，也有其規(guī)制不到的“真空地帶”，而環(huán)境政策則可以通過發(fā)揮其靈活性作用，對法律規(guī)范中的原則性規(guī)定進行細化完善，增強其可操作性，保障法律的實施效果。

（二）環(huán)境法律是環(huán)境政策的總結(jié)和規(guī)范

1．環(huán)境法律是環(huán)境政策不斷累積、不斷調(diào)適后質(zhì)變的結(jié)果。在制定環(huán)境法律前，往往已經(jīng)形成了政策群、政策體系，對相關(guān)問題進行了較為全面的規(guī)范。環(huán)境法律的制定則是在環(huán)境政策群的基礎(chǔ)上進行總結(jié)和升華，把得到社會普遍認可、遵守且效果顯著的政策固化為具有普適性、強制性的法律規(guī)范。

2．環(huán)境法律是環(huán)境政策法制化的產(chǎn)物。當(dāng)制定環(huán)境法律的條件成熟時，發(fā)揮“試行法”作用且被實踐證明行之有效的環(huán)境政策一般會被以立法形式鞏固確定下來，以法律強制力保障實施，確保被全社會共同遵守。

3．環(huán)境法律的實施促進政策不斷豐富和完善。我國國土面積遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展?fàn)顩r存在較大差異，環(huán)境法律制定實施后，地方往往會根據(jù)本地實際，出臺一系列符合地方實際、突出地域特色、有利法律實施的配套政策，不斷更新原有的政策體系。

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的演變是一個不斷螺旋上升的過程

1．環(huán)境政策的更替可以促進環(huán)境法律的制修訂，讓法律中有政策考量。環(huán)境政策作為環(huán)境法律的靈魂和制定依據(jù)，其演進可以更新法律的內(nèi)在機理，推動專門性的環(huán)境法律出臺。環(huán)境政策的調(diào)整會影響到環(huán)境法律的施行效果，進而促進法律的制定或者修改。

2．環(huán)境法律的調(diào)整會促進政策的制定或修改，讓政策中有法治元素。環(huán)境法律調(diào)整后，往往需要出臺配套政策，落實具體工作的主體、任務(wù)、時限等，促進法律的貫徹落實。環(huán)境政策在制定或者修改過程中要遵循基本法治精神和現(xiàn)有法律規(guī)范，而不能超越法律權(quán)限去創(chuàng)設(shè)規(guī)則。

3．環(huán)境政策和法律在實踐過程中不斷完善和發(fā)展，共同向“善策”與“良法”方向發(fā)展。從環(huán)境政策和環(huán)境法律的演變歷程來說，二者是一個“命運共同體”，它們都是特定歷史階段時期因?qū)μ囟ㄊ马椷M行管理而出現(xiàn)的不同規(guī)范，都會因時而變。它們的演變方向是同向的，都是為了回應(yīng)社會需求，解決現(xiàn)實問題，最終都是為了實現(xiàn)“善策”與“良法”的目標(biāo)，為生態(tài)文明體制改革服務(wù)。

2 環(huán)境政策與環(huán)境法律各自的特點

（一）環(huán)境政策與環(huán)境法律的本質(zhì)屬性

環(huán)境政策具有較強的政治性，帶有黨和國家在某個階段對某項工作的政治導(dǎo)向。環(huán)境政策的制定需要貫徹黨的系列會議精神，需要遵循政治理論，符合政治邏輯，堅定政治立場。環(huán)境法律的社會規(guī)范性和約束性更強，依靠國家強制力保障實施，體現(xiàn)了黨和國家治國理政的權(quán)威性和穩(wěn)定性。環(huán)境法律的制定嚴(yán)格按照立法計劃和法定程序進行，尊重立法技術(shù)規(guī)范，設(shè)置法律責(zé)任，行為主體違反須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

（二）環(huán)境政策和環(huán)境法律的共通性

在框架結(jié)構(gòu)上，對比生態(tài)環(huán)境保護相應(yīng)領(lǐng)域的政策和法律規(guī)定，兩者在目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想和重點任務(wù)等方面具有共通性。環(huán)境政策與環(huán)境法律都是先寫目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想等統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定；其次再是對重點任務(wù)的實施進行規(guī)定；最后是保障與監(jiān)督，對重點任務(wù)的落實提供保障和進行監(jiān)督管理。

在內(nèi)容邏輯上，環(huán)境政策和環(huán)境法律的具體內(nèi)容根據(jù)大框架搭好的“架子”遵循嚴(yán)格的內(nèi)部邏輯進行“添血肉”。如涉水的政策和法律主要遵循 “三水共治”， “四源齊控”的邏輯。在農(nóng)業(yè)污染防治方面，都分別從科學(xué)使用農(nóng)業(yè)投入品，減少農(nóng)藥、化肥的使用，科學(xué)處置農(nóng)業(yè)廢棄物進行規(guī)定。

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的差異性

1．體系結(jié)構(gòu)的不同

從體系的整體協(xié)調(diào)性來講，環(huán)境政策體系沒有避免重復(fù)的規(guī)定；環(huán)境法律需要協(xié)調(diào)好上位法與下位法、一般法與特殊法之間的關(guān)系，避免重復(fù)規(guī)定。地方政策可以先對國家政策進行延續(xù)性規(guī)定，再增加地方性規(guī)定。而下位法更強調(diào)對上位法的細化規(guī)定，結(jié)合地方實際突出區(qū)域特色性、針對性和可操作性。

從體系的具體內(nèi)容來講，環(huán)境政策是對一脈相承的內(nèi)容再進行補充，注重內(nèi)容的完整性；環(huán)境法律則是對上位法、一般法進行細化規(guī)定，側(cè)重內(nèi)容的延續(xù)性。政策文體的結(jié)構(gòu)一般為總分總，先總述當(dāng)前的社會現(xiàn)狀，然后分述總體要求、目標(biāo)、重點任務(wù)等具體內(nèi)容，最后是進行號召性的總結(jié)，有的政策會在句尾用括號注明該事項的責(zé)任主體；法律文本的結(jié)構(gòu)需符合《立法技術(shù)規(guī)范》的要求，對具體章節(jié)條款的表述都有規(guī)定，且用專章對法律責(zé)任進行規(guī)定。

2．語言表述的差別

在強制性上，環(huán)境政策多使用“加強”“深化”“鼓勵”等引導(dǎo)性和鼓勵性用語；環(huán)境法律則多使用“應(yīng)當(dāng)”“禁止”“不得”等強制性用語。在規(guī)范度上，環(huán)境政策用語偏日常化，帶有一定的感情 色彩；環(huán)境法律用語更規(guī)范和統(tǒng)一，一般使用中性詞。在簡潔度上，環(huán)境政策語言表述具有一定的鋪墊和描述；環(huán)境法律用語更簡潔，多使用祈使句，少用或不用修飾語。

3．具體內(nèi)容的區(qū)別

導(dǎo)向性上，環(huán)境政策注重目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)的效果，側(cè)重結(jié)果；環(huán)境法律強調(diào)目標(biāo)任務(wù)完成的手段和途徑，側(cè)重過程。政策強調(diào)目標(biāo)任務(wù)在各階段要達到的要求，法律則更多規(guī)定實現(xiàn)該要求的方式。時效性上，環(huán)境政策強調(diào)目標(biāo)任務(wù)完成的漸進性，分階段完成，有定性定量的要求；環(huán)境法律在具體規(guī)定中一般不作時限要求。靈活性上，環(huán)境政策是在一定時期內(nèi)推行實施的，能及時反映現(xiàn)實國情，較靈活；環(huán)境法律一經(jīng)公布則在長時間內(nèi)有效，較穩(wěn)定。有的政策文件會在文末規(guī)定該文件的有效期，一般均為短期，如三年、五年等。

3 環(huán)境政策法律化的實現(xiàn)路徑

（一）儲備環(huán)境政策，夯實環(huán)境立法基礎(chǔ)

一是推廣、總結(jié)、升華環(huán)境試點政策，形成覆蓋范圍廣、實踐效果好的的政策體系。試點政策需要在實踐中積極發(fā)揮示范先行的作用，把可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成全面試行的政策，使環(huán)境政策制度化。

二是結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護新情況、新變化，評估、制定環(huán)境新政策，構(gòu)建規(guī)范健全的環(huán)境政策體系。制定環(huán)境政策要與時俱進，針對最新、最突出的環(huán)境問題，及時對已有政策進行評估，根據(jù)社會現(xiàn)實的需求，制定新的政策，不斷更新和豐富環(huán)境政策體系。

三是充分發(fā)揮環(huán)境政策對環(huán)境法律的引領(lǐng)作用，積極推動法律的制定、修改及修訂。環(huán)境法律具有滯后性，需要吸收借鑒政策中因時而變、因事而變的內(nèi)容，從政策中找到變革的思路與方向。

（二）確立轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)境立法

一是環(huán)境政策法律化的前提條件。普適性、實踐性和成熟性應(yīng)當(dāng)是環(huán)境政策轉(zhuǎn)化為環(huán)境法律三大基本條件。普適性要求環(huán)境政策普遍適用于相同或者類似的環(huán)境問題，而不是具有區(qū)域性的環(huán)境問題。實踐性要求環(huán)境政策是經(jīng)過長期實踐檢驗且被證實為有效可行的。成熟性要求環(huán)境政策具有轉(zhuǎn)化為法律的時機，如宏觀發(fā)展需要、社會關(guān)注度高、被列入立法計劃。

二是環(huán)境政策法律化的實現(xiàn)路徑。在框架邏輯上，環(huán)境法律可以參照環(huán)境政策的框架結(jié)構(gòu)搭建法律結(jié)構(gòu)。環(huán)境法律中除了法律責(zé)任和附則外，總則和分則部分的內(nèi)容可以從政策中進行轉(zhuǎn)化。在內(nèi)容邏輯上，可借鑒環(huán)境政策文本的邏輯思路完善法律文本的內(nèi)容。比如，在流域立法中，借鑒流域規(guī)劃等政策文本中“三水統(tǒng)籌”“四源齊控”等思路布局法規(guī)內(nèi)容。

三是在環(huán)境政策法律化過程中嚴(yán)格遵守立法技術(shù)規(guī)范。推進環(huán)境政策法律化時，需要充分發(fā)揮好立法技術(shù)規(guī)范的工具作用，使得立法既符合法律的結(jié)構(gòu)規(guī)范，也符合相關(guān)的語言表述規(guī)范。

（三）精準(zhǔn)識別差異，完善環(huán)境法律

一是在具體內(nèi)容上，明確了環(huán)境政策和環(huán)境法律的差異性后，進行立法轉(zhuǎn)化時可以“反其道而行之”。時效性上，法律化時需結(jié)合實際把政策中“確定”的時限、指標(biāo)模糊化和原則化。導(dǎo)向性上，環(huán)境法律需要把政策中黨和國家對階段性的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為具有普適性的法律規(guī)定。靈活性上，法律制定時需充分考慮法律和政策的有效性，對于政策中短期展望的目標(biāo)、任務(wù)審慎轉(zhuǎn)化。

二是在語言表述上，環(huán)境政策法律化需要嚴(yán)格遵守立法技術(shù)規(guī)范的要求，把政策用語轉(zhuǎn)化為法言法語，避免立法用語上的政策化傾向。強制性上，對于政策中鼓勵的事項，立法時應(yīng)明確為“應(yīng)當(dāng)”或 “可以”；對于政策中反對的事項，法律中應(yīng)明確“禁止”，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。規(guī)范度上，嚴(yán)格按照立法技術(shù)規(guī)范進行立法，特別注意法律中“政策性條款”的表述規(guī)范，避免法律條文中出現(xiàn)政策用語的烙印。簡潔度上，基于法律文本的有限性，環(huán)境政策法律化時，使用“主體+行為”的句式規(guī)定權(quán)利義務(wù)，保證法律語言的簡潔、凝練。

原標(biāo)題:政策研究 | 環(huán)境政策與法律的關(guān)聯(lián)性及政策法律化之路徑探討