詳細規(guī)劃層面生態(tài)保護與修復的實施路徑探索

環(huán)境修復網訊:摘要

文章從用地權衡與生態(tài)過程回溯出發(fā)，分別對當前生態(tài)管控在建設開發(fā)和生態(tài)保護、控制要素與指標選取方面存在的問題做出回應，并在建立劃定生態(tài)控制分區(qū)、構建分區(qū)管控導則與指標體系及發(fā)布生態(tài)保護與修復附加圖則的實施路徑方面進行了探索，以促進國土空間用途管制在詳細規(guī)劃層面的落地實施與精細化管理。其中，用地權衡以生態(tài)—建設兼容性矩陣與成本—效益分析為核心，為用地沖突的協(xié)調提供了理性依據(jù)；生態(tài)過程回溯強化了分區(qū)管控導則及指標與管控主體之間的內在聯(lián)系，減少了管控指標體系確立的主觀性與無效性。此外，以“1+X”的形式發(fā)布生態(tài)保護與修復附加圖則，使其既能彌補詳細規(guī)劃編制在生態(tài)保護方面的不足，又能滿足一般生態(tài)空間生態(tài)保護與修復在具體實施和監(jiān)督管理方面的需求。

生態(tài)保護與修復是生態(tài)文明建設及新時期國土空間規(guī)劃體系構建的主要任務之一。雖然“三區(qū)三線”劃定工作的開展為宏觀層面的國土空間用途管控提供了基本框架，但是在生態(tài)保護與修復規(guī)劃的精準落地實施和全規(guī)劃周期的持續(xù)性管理維護等方面依然存在重大挑戰(zhàn)。一方面，現(xiàn)階段的詳細規(guī)劃僅面向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內及邊界外的村莊進行編制，且其對生態(tài)環(huán)境保護的控制不足；另一方面，永久基本農田保護紅線及生態(tài)保護紅線范圍之外、占據(jù)大部分國土面積的一般生態(tài)空間作為區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務供給與建設開發(fā)用途管制的主體，尚未建立起與其重要地位相適應的生態(tài)保護與修復管控方法及技術應用體系，對各類建設與生產活動準入類型和強度的控制亦普遍缺位。因此，在國土空間規(guī)劃語境下，探索詳細規(guī)劃層面生態(tài)保護與修復的實施路徑，對規(guī)劃體系進行橫向拓展并保證其有效進行，具有十分重要的意義。

1生態(tài)保護與修復規(guī)劃及其落地實施的研究進展和核心問題辨析

歐美發(fā)達國家將自然資源與生態(tài)環(huán)境保護作為空間規(guī)劃體系的重要組成部分，不僅在宏觀層面提出了法律規(guī)定與框架要求，還在落實與管理階段給予了具體的制度保障與技術支持，其中德國和美國的應用實踐較為典型、成熟。與發(fā)達國家相比，我國生態(tài)保護與修復的實施管理在分級分類管控、多要素指標選取及與控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”) 的結合方面已取得了一定進展，但尚未建立起當前國土空間規(guī)劃體系下滿足可持續(xù)發(fā)展與精細化管理目標的技術應用與法律法規(guī)體系。

1.1 相關研究進展

在所涉尺度、工作內容及理論源流上，我國的控規(guī)制度與美國的區(qū)劃(Zoning)和德國的建造規(guī)劃(Bebauungsplan) 具有直接可比性，后二者分別是控規(guī)的直接借鑒對象和理論源頭。但基于當時的客觀需求，我國在借鑒德國和美國的經驗建立控規(guī)制度時僅采納了少數(shù)規(guī)劃控制指標，鮮有與生態(tài)保護和修復相關的內容，并且出于國情考慮并未移植其全套實施制度。然而，生態(tài)保護和修復法規(guī)制度在德、美兩國的規(guī)劃體系中十分發(fā)達，對生態(tài)環(huán)境的保護控制起到了重要作用。

德國的《建設法典》規(guī)定，地方性的土地利用規(guī)劃實行全域覆蓋。除類似于生態(tài)保護紅線的范圍內、禁建區(qū)的外圍區(qū)外，可建設區(qū)包括建成區(qū)和建設規(guī)劃區(qū)兩種權利用途區(qū)，二者均受建造規(guī)劃約束，以建造窗口及其控制指標集為核心開展建筑物、地塊開發(fā)、道路及生態(tài)保護等控制管理。建造規(guī)劃具有地方法規(guī)與法定規(guī)劃的雙重性質，建造窗口及其控制指標集的設置亦有相關法律法規(guī)支持，在建設開發(fā)及生態(tài)環(huán)境保護工作中具有明確的法律效力。建造窗口與建設用地邊界在空間上構成建筑物區(qū)域、地塊開發(fā)區(qū)域及公共利益區(qū)域，均受到保護性控制指標和建設性控制指標(表1) 的嚴格約束管理；對于控制指標的取值，建造規(guī)劃依據(jù)《聯(lián)邦自然保護法》等相關法案給出了參考，建設項目則需在《環(huán)境評估法》監(jiān)督下進行論證，以將相關影響控制在可接受范圍內。

表1 德國建造規(guī)劃生態(tài)控制指標集

美國的區(qū)劃源起于地方政府為保證社會福利穩(wěn)定增長而對土地使用開展的公共管理，現(xiàn)已發(fā)展為以可持續(xù)發(fā)展為目標、兼顧建設開發(fā)與生態(tài)保護的綜合性規(guī)劃與地方法規(guī)，是美國空間規(guī)劃體系的核心環(huán)節(jié)。區(qū)劃由區(qū)劃圖及區(qū)劃條例構成，其中區(qū)劃圖對規(guī)劃區(qū)內的土地用途做出分區(qū)規(guī)定，并根據(jù)資源、環(huán)境規(guī)劃與地區(qū)特征對敏感區(qū)做出特別用途區(qū)劃定；區(qū)劃條例參照相關法律法規(guī)( 如《清潔水法》《清新空氣法》《自然資源保護與恢復法》等) 對不同用途分區(qū)設置相關指標并給出控制值，涉及環(huán)境控制的有河流與基本農田保護、植被保護、水質量保護及防洪區(qū)保護等。除規(guī)劃控制指標體系外，面對日趨增長的環(huán)境問題與生態(tài)保護壓力，現(xiàn)代區(qū)劃以區(qū)域補償與激勵為原則，引入開發(fā)權轉移、規(guī)劃單元開發(fā)和績效區(qū)劃等制度創(chuàng)新，以充分發(fā)揮社會力量在生態(tài)保護與修復行動中的積極作用，減輕了政府方面的治理成本與社會壓力。此外，國家公園、濕地及流域等自然保護地的專項規(guī)劃在實施層面通常也以區(qū)劃形式出現(xiàn)，從而保障了規(guī)劃控制體系在城鄉(xiāng)與生態(tài)空間內形式上的統(tǒng)一。

綜上所述，我國的控規(guī)指標體系中缺乏生態(tài)保護與修復控制指標及相應的實施機制，在范圍上亦最多只能覆蓋城市建成區(qū)，對其他廣域空間的控制不足，導致了現(xiàn)有控規(guī)體系在生態(tài)保護與修復方面難以發(fā)揮作用。為解決這些問題，國內有學者提出建立面向非建設用地的生態(tài)控規(guī)，通過構建生態(tài)安全格局、多規(guī)融合統(tǒng)籌用地劃分、建立發(fā)展單元—地塊管控指標體系，并形成生態(tài)控規(guī)圖則等，以滿足生態(tài)用地的管控需求。其核心在于以劃定生態(tài)控制用途分區(qū)的形式明確生態(tài)規(guī)劃的管理界限，進一步落實生態(tài)控制線的邊界與規(guī)?？偭浚⒚鞔_區(qū)域生態(tài)功能定位、產業(yè)發(fā)展方向及景觀形象引導等內容，以實現(xiàn)在微觀尺度上對生態(tài)用地的控制管理。在管控方式上，生態(tài)控規(guī)以文本和圖則作為規(guī)劃實施階段的指導依據(jù)；在管控指標體系方面(表2)，分級分類、剛性與彈性結合的管控方式已成為共識，具體的控制要素涉及允許用地類型及建設強度、生態(tài)要素類型與面積、生態(tài)單元功能、建設用地管制、環(huán)境容量控制、行為活動控制及綠地效益等。同時，管控指標體系還強調事權清晰、規(guī)范化表達等原則，以期盡可能全面開展生態(tài)控制并提高其應用實施效率。

表2 生態(tài)控規(guī)管控指標

1.2 核心問題辨析

不難發(fā)現(xiàn)，當前國內多以對非建設用地開展生態(tài)管控的方式落實生態(tài)保護與修復行動，其成果以分級分類的控制管理單元與指標體系為核心內容，以生態(tài)控規(guī)圖則為輸出形式，逐步引入用地兼容性指標以提高用地豐富度與活力。但在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新常態(tài)背景下，現(xiàn)有研究存在以下問題：

(1) 建設發(fā)展與生態(tài)保護的權衡缺乏理性依據(jù)。

以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的土地開發(fā)為例，當其規(guī)劃用途與生態(tài)保護目標發(fā)生矛盾時，常因為生態(tài)管控的法定地位缺失而使保護讓位于發(fā)展，即使在總量不變的原則下進行占補平衡，也易因忽略生態(tài)系統(tǒng)的異質性而造成區(qū)域生態(tài)結構與功能被破壞；而對于一般生態(tài)空間內村莊的發(fā)展，一刀切式的禁止建設是對生態(tài)保護的片面解讀，可能造成經濟滯后并引發(fā)社會總福利降低的問題。

(2) 生態(tài)控制要素與指標選取之間的邏輯一致性不足。

當前，生態(tài)管控大多借鑒土地開發(fā)控制方式對生態(tài)保護進行要素切分，在控制要素選取與指標設置方面偏向生態(tài)學的經驗判斷，與土地承載的多種生態(tài)過程缺乏有機聯(lián)系，難以保障生態(tài)保護與修復的實際效果。此外，部分指標(如綠地率、可下滲地表率等) 的量化是基于對上位規(guī)劃的拆解，與地塊本身特征并無密切關聯(lián)，導致指標應用的途徑與范圍過于模糊，達不到土地用途管制的要求。

2詳細規(guī)劃層面生態(tài)保護與修復的實施路徑

在對國內外相關研究與應用實踐進行梳理的基礎上，本文提出國土空間詳細規(guī)劃層面生態(tài)保護與修復的實施路徑(圖1)。首先，基于生態(tài)安全格局與用地權衡劃定生態(tài)控制分區(qū)；其次，根據(jù)多元生態(tài)過程對建設和生產等活動的客觀約束，構建與土地用途管制相匹配的生態(tài)控制分區(qū)管控導則與指標體系；最后，在詳細規(guī)劃層面發(fā)布“1+X”地區(qū)的生態(tài)保護與修復附加圖則，使其能兼顧用途管制與開發(fā)保護活動，滿足精細化管理與精準實施的具體要求?！?+X”地區(qū)中，“1”是指與詳細規(guī)劃編制范圍相一致的地區(qū)，“X”是指在詳細規(guī)劃編制范圍之外需要進行生態(tài)保護與修復活動的地區(qū)。

圖1 國土空間詳細規(guī)劃層面生態(tài)保護與修復的實施路徑

針對生態(tài)保護與修復中的相關問題，本文提出3 項關鍵技術以支撐上述路徑的實現(xiàn)：①對生態(tài)保護與建設發(fā)展的協(xié)調問題，以生態(tài)—建設兼容性矩陣和成本—效益分析為依據(jù)對規(guī)劃范圍內的用地屬性做出權衡，為生態(tài)控制分區(qū)的劃定提供決策支持；②借助地理信息系統(tǒng)建立生態(tài)—建設數(shù)據(jù)庫，并通過生態(tài)過程回溯的方法明確與用地屬性相適應的管控導則和指標體系，夯實生態(tài)管控的科學基礎、強化生態(tài)管控的約束力與執(zhí)行力；③與規(guī)劃的精準實施與精細管理需求相對應，以生態(tài)保護與修復附加圖則的方式對用地進行控制管理。

2.1劃定生態(tài)控制分區(qū)

2.1.1 建立初始生態(tài)控制分區(qū)

建立初始生態(tài)控制分區(qū)需以生態(tài)安全格局的構建為前提，在判別研究區(qū)域關鍵生態(tài)過程的基礎上，構建單一過程的生態(tài)安全格局，如水安全格局、生物安全格局、地質災害安全格局和游憩安全格局等，基于最大保護原則將以上子安全格局疊加形成綜合生態(tài)安全格局，并按照綜合生態(tài)安全格局水平建立初始生態(tài)控制分區(qū)，其中低安全、中安全、高安全分別對應生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)和生態(tài)協(xié)調區(qū)，以上生態(tài)控制分區(qū)可作為生態(tài)保護紅線與生態(tài)空間劃定的參考。

2.1.2 用地沖突識別與權衡

土地開發(fā)側重于變更土地利用方式以實現(xiàn)土地價值收益的再分配，在市場中表現(xiàn)為開發(fā)主體對短期經濟利益的追逐，而生態(tài)控制分區(qū)則是基于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性及生態(tài)系統(tǒng)服務的可持續(xù)性對土地資源實行的功能引導與強度限制，二者不可避免在土地資源配置上發(fā)生沖突，因此有必要通過生態(tài)—建設兼容性分析與成本—效益分析進行協(xié)調。

生態(tài)—建設兼容性分析是基于生態(tài)安全格局理論對不同用地與建設活動做出的適宜性判斷，它包括兩個假設：一是用地適宜性由現(xiàn)狀生態(tài)本底決定，排除人類大規(guī)模改造行為的干擾；二是用地建設活動受土地本身的生態(tài)過程制約，且生態(tài)過程的格局水平差異會影響生態(tài)與建設活動的兼容性。生態(tài)—建設兼容性分析以生態(tài)—建設兼容性矩陣為依據(jù)，該矩陣可視為不同安全水平下的生態(tài)過程(EPn_Li)與規(guī)劃用地(EJn)的兼容性(EJn_EPn_Li) 集合，兼容性取值通過文獻研究與實地調研確定。利用生態(tài)—建設兼容性矩陣，可以識別非兼容性沖突區(qū)(指生態(tài)過程與當前土地利用方式相矛盾的地區(qū)，如存在高地質災害風險的城鎮(zhèn)建設用地等)，將兼容性沖突區(qū)( 指生態(tài)過程與當前土地利用方式相適應的地區(qū)，如與大部分生態(tài)過程相兼容的水庫、其他綠地) 剔除并劃入適宜建設區(qū)。需要注意的是，一旦土地利用方式發(fā)生變化，則必須重新評估生態(tài)—建設兼容性。

成本—效益分析主要關注非兼容性沖突區(qū)，是生態(tài)—建設兼容性分析的有力補充。規(guī)劃作為一種公共政策，涉及多個利益主體的博弈，生態(tài)—建設兼容性分析是在排除人類活動干擾的情況下對于生態(tài)保護與建設發(fā)展的權衡，但在特殊情況下僅靠生態(tài)—建設兼容性分析無法做出理性的判斷。一些區(qū)域的大型基礎設施，如鐵路、公路、機場，或者石油、天然氣等能源開發(fā)項目可能與生態(tài)安全管控相矛盾，但卻因其蘊含著巨大社會經濟利益而陷入兩難不能取舍的情況。因此，需要引入成本—效益分析對建設活動與生態(tài)保護進行二次權衡(圖2)，當效益大于成本時，建設活動可以納入白名單，但必須遵循當前生態(tài)控制分區(qū)的管控；當效益小于成本時，建設活動予以駁回，由此進行生態(tài)控制分區(qū)的第二次反饋與修正。

圖2 基于成本—效益分析的用地權衡

需要注意的是，建設工程成本、生態(tài)管控成本及經濟效益均以貨幣的形式體現(xiàn)，且有較為成熟的測度方法，而社會效益與生態(tài)系統(tǒng)服務價值因其自身的復雜性和不確定性，目前還沒有形成完備的經濟測算方法，還有待進一步研究。

2.1.3 生態(tài)控制分區(qū)修正

根據(jù)用地權衡結果，保留非兼容性沖突區(qū)，將兼容性沖突區(qū)從原有生態(tài)控制分區(qū)剔除并歸入適宜建設區(qū)，由此對初始生態(tài)控制分區(qū)做出修正。生態(tài)控制分區(qū)的最終劃定可看作是生態(tài)規(guī)劃與國土空間用地規(guī)劃在某種意義上的融合，突出表現(xiàn)為土地資源配置與空間格局優(yōu)化方面的一致性，可作為施行分級分類管控的有效依據(jù)。

2.2制定分區(qū)管控導則與指標體系

2.2.1 建立生態(tài)—建設數(shù)據(jù)庫

在生態(tài)控制分區(qū)修正的基礎上，利用地理信息系統(tǒng)剔除用地的冗余信息并進行再編碼，建立覆蓋研究區(qū)域的生態(tài)—建設數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫由用地類型、用地規(guī)模和用地權屬等規(guī)劃屬性，以及所承載的生態(tài)過程及其安全水平、生態(tài)控制分區(qū)類型等生態(tài)屬性共同構成，是后續(xù)提出分區(qū)管控導則與指標體系并發(fā)布生態(tài)保護與修復附加圖則的基礎。

2.2.2 提出分區(qū)管控導則

分區(qū)管控導則是面向區(qū)域層面進行生態(tài)保護、修復和建設活動管制的強制性約束，其控制管理單元為生態(tài)控制分區(qū)，按生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)、生態(tài)協(xié)調區(qū)與可建區(qū)實行差異化管控策略(圖3)：①生態(tài)核心區(qū)可作為生態(tài)保護紅線的備選區(qū)，在經過公眾參與與實地調研后進行邊界框定，其內部嚴格禁止任何建設開發(fā)活動，要求保護現(xiàn)有自然資源與生態(tài)環(huán)境，以減少人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的干擾。②生態(tài)緩沖區(qū)與生態(tài)協(xié)調區(qū)構成一般生態(tài)空間主體，其中生態(tài)緩沖區(qū)禁止新增建設用地，以生態(tài)保護、恢復為管控策略，逐步強化其生態(tài)系統(tǒng)的服務功能；而生態(tài)協(xié)調區(qū)是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與生態(tài)空間的過渡地區(qū)，在有嚴格的環(huán)境影響與評估論證、遵循相應的生態(tài)保護要求的前提下，其內部允許進行適度的建設開發(fā)。③可建區(qū)相當于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與一般城鎮(zhèn)空間之和，是在保證區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)安全與生態(tài)系統(tǒng)服務供給能力的前提下允許進行建設開發(fā)的區(qū)域，并根據(jù)相關法律法規(guī)進行控制與管理。

圖3 生態(tài)控制分區(qū)與“三區(qū)三線”的關系

2.2.3 確立分區(qū)管控指標體系

管控指標是面向地塊開展生態(tài)保護、修復與建設活動控制管理的定量約束，根據(jù)生態(tài)控制分區(qū)進行分級分類管控。在區(qū)域尺度上，分區(qū)管控指標體系承襲分區(qū)控制導則確立的管控級別與要求，同時以約束性指標與引導性指標對自然資源(尤其是土地) 的利用方式和開發(fā)強度做出規(guī)定。

分區(qū)管控指標體系強調剛性控制與彈性指引相結合，并按約束性與引導性指標對不同生態(tài)控制分區(qū)進行差異化管控，其中約束性指標包括建設活動控制和生態(tài)修復控制等內容。在具體的指標內容與取值標準的選擇上，為避免引入主觀因素導致的隨機性，應盡可能遵循“述而不作”原則，即參照現(xiàn)行規(guī)劃控制體系及我國相關法律規(guī)范與技術標準體系內容進行選取，如參考住房和城鄉(xiāng)建設部出臺的《城市綠化規(guī)劃建設指標的規(guī)定》、國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《地面水環(huán)境質量標準(GB 3838—2002)》與《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設指標》等；在必要時，可依據(jù)生態(tài)學原理進行適當調整或改進。例如，水生態(tài)過程的約束性指標可選取道路廣場透水面積比重、地表水環(huán)境質量標準和水體岸線自然化率等，其中道路廣場透水面積比重源于國家生態(tài)園林城市標準，在生態(tài)緩沖區(qū)和生態(tài)協(xié)調區(qū)內要求道路廣場透水面積比重應分別達到80％及60％以上( 生態(tài)核心區(qū)禁止建設故而不適用)（表3)。

表3 分區(qū)管控指標內容示例

2.3發(fā)布生態(tài)保護與修復附加圖則

在執(zhí)行層面對生態(tài)保護與修復賦予法定定位是歐美發(fā)達國家的普遍做法，包括將其納入法定規(guī)劃或法律法規(guī)條文等方式。本文以生態(tài)保護與修復附加圖則的形式對國土空間規(guī)劃體系進行橫向拓展并形成詳細規(guī)劃層面的法定規(guī)劃，其主要內容由用地控制圖、分區(qū)管控導則與管控指標體系構成。

2.3.1 確定用地控制圖

用地控制圖涉及特定范圍內用地的邊界、規(guī)模與生態(tài)—建設屬性，包括生態(tài)控制分區(qū)與規(guī)劃用地類型。根據(jù)圖則編制范圍的差異可將用地控制圖分為兩類，即詳細規(guī)劃編制地區(qū)(1區(qū)) 與詳細規(guī)劃不覆蓋區(qū)(X 區(qū))。其中，詳細規(guī)劃編制地區(qū)包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內部及村莊，控制單元原則上與詳細規(guī)劃單元相一致，以避免邊界差異帶來的監(jiān)督實施問題；詳細規(guī)劃不覆蓋區(qū)與一般生態(tài)空間相對應，控制單元在保持內部生態(tài)過程一致性的基礎上，結合道路、河流等地形地貌邊界與行政邊界進行劃分，由于詳細規(guī)劃覆蓋之外地區(qū)多為生態(tài)用地，其范圍往往比詳細規(guī)劃覆蓋地區(qū)要大。

在生成用地控制圖時，首先要確定用地控制圖控制區(qū)域的分區(qū)類型；其次在確定分區(qū)的基礎上劃定生態(tài)控制單元的邊界與規(guī)模；最后基于地理信息系統(tǒng)對不同控制單元進行生態(tài)過程回溯，明確其分區(qū)級別與生態(tài)過程類型，并進行可視化表達。

2.3.2 生態(tài)控制分區(qū)管控導則與指標的應用

分區(qū)管控導則規(guī)定與生態(tài)—建設屬性相對應的管控級別和要求，管控指標確定與生態(tài)—建設屬性相對應的指標類型及其取值，以精細化的方式實現(xiàn)落地實施與管控。對于管控導則與指標的應用，首先基于用地控制圖，利用地理信息系統(tǒng)從生態(tài)—建設數(shù)據(jù)庫提取其生態(tài)—建設屬性，確定其控制分區(qū)類型與相應的管控導則；其次，基于確定的生態(tài)—建設屬性，分析用地生態(tài)過程及其安全水平，從管控指標庫中選取相應的指標與取值對生態(tài)保護、修復及建設活動進行控制管理。

通過用地控制圖的確定、分區(qū)管控導則和指標的選取，得到生態(tài)保護與修復附加圖則——詳細規(guī)劃不覆蓋地區(qū)及生態(tài)保護與修復附加圖則——詳細規(guī)劃覆蓋地區(qū)。前者的編制范圍為一般生態(tài)空間，其目標在于通過生態(tài)保護與修復措施保持區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。本例中參考流域范圍與分區(qū)邊界選取4 個控制單元，其主要生態(tài)過程涉及水生態(tài)、生物保護及游憩等，并提出植被覆蓋率、綜合物種指數(shù)等指標開展生態(tài)保護與修復，切實保障保護與修復行動的落實與精細化管理(圖4)。后者的編制范圍為詳細規(guī)劃覆蓋地區(qū)，力圖通過圖則約束降低土地開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的消極影響。本例中參照詳細規(guī)劃選取7個控制單元，其主要生態(tài)過程涉及水生態(tài)、生物保護、游憩及視覺等，并提出道路廣場透水面積比重、水體岸線自然化率等指標，從建設開發(fā)與生態(tài)修復兩方面開展用途管制(圖5)。

圖4 生態(tài)保護與修復附加圖則——詳細規(guī)劃不覆蓋地區(qū)

圖5 生態(tài)保護與修復附加圖則——詳細規(guī)劃覆蓋地區(qū)

3 結語

本文從技術理性的角度提出劃定生態(tài)控制分區(qū)、建立分區(qū)管控導則與指標體系，并發(fā)布生態(tài)保護與修復附加圖則，在詳細規(guī)劃編制的基礎上實現(xiàn)對各類生態(tài)空間保護與修復的精準管控。本文利用綜合生態(tài)規(guī)劃與控規(guī)的相關理論，并借助地理信息系統(tǒng)的空間分析功能，提出構建生態(tài)—建設兼容性矩陣，以及通過成本—效益分析對生態(tài)規(guī)劃與開發(fā)建設規(guī)劃的用地沖突進行權衡，從而將用地兼容性考慮貫穿于整個國土空間規(guī)劃體系的用地控制分區(qū)構建中。同時，本文提出以生態(tài)過程回溯方法明確生態(tài)管控的指標及具體水平，并以此建立生態(tài)—建設數(shù)據(jù)庫，通過動態(tài)維護機制使生態(tài)保護修復與現(xiàn)實邏輯間的反饋顯性化，從而夯實了生態(tài)管控的科學基礎，又強化了其在城市現(xiàn)代化治理中的重要作用。

本文所提出的是一個開放式的工作框架，尚存留大量空間可在未來的研究與實踐中豐富完善，如生態(tài)—建設兼容性分析及成本—效益分析的具體方法、生態(tài)管控指標體系的擴展等。此外，本框架中尚存若干值得深入探討的問題，如管控指標在實踐過程中的可操作性、附加圖則編制范圍及基本控制單元的不確定性等，均可在未來的研究與實踐中加以分析研討。

最后應指出的是，技術理性并不等同于現(xiàn)實邏輯，生態(tài)保護與修復活動的高效運行，尤其是實施與監(jiān)管，在很大程度上依賴于兩個前提：一是自然資源的統(tǒng)一確權登記，明確其范圍與權屬結構；二是現(xiàn)行體制的改革與創(chuàng)新，明確不同規(guī)劃管理部門的事權結構，建立有效的協(xié)調機制，完善相應的法律法規(guī)制度，給予生態(tài)保護與修復以必要的制度保障，以保證程序正義。只有方法與程序的雙重理性，才能使生態(tài)保護與修復的精準管控真正得以貫徹，并發(fā)揮其在國土空間用途管制與維持區(qū)域健康可持續(xù)發(fā)展方面的作用。