海綿城市建設(shè)亟待清醒認(rèn)識(shí)的若干問題

水處理網(wǎng)訊:隨著國家第三批20個(gè)示范城市的推出，海綿城市再次成為熱門話題。宜水環(huán)境于整整6年前發(fā)表在《改革內(nèi)參》的文章，仍有價(jià)值。為此舊文重發(fā)，以供參考。

海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，旨在尋求城市水危機(jī)的應(yīng)對(duì)方案，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展與管理模式轉(zhuǎn)變的重大探索，這一過程必然將涉及到發(fā)展理念、管理體制、運(yùn)作機(jī)制與治水手段等方面的重大調(diào)整。這不僅意味著城市治水理念與技術(shù)手段的更新，同時(shí)也為尋求適應(yīng)新形勢(shì)下發(fā)展需求的管理體制與運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化提供了可能。

當(dāng)今中國的人口、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展面臨著資源、環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。大規(guī)模快速的城市化進(jìn)程，改變了原本自然的下墊面條件，導(dǎo)致自然水資源的滯蓄能力銳減，雨水資源流失、徑流污染增加、城市內(nèi)澇頻發(fā)等一系列問題。

為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，以習(xí)主席富有哲理的"海綿城市"概念為引導(dǎo)，國家于2015年初大力推進(jìn)了海綿城市建設(shè)國家試點(diǎn)建設(shè)，許多城市都正在開展轟轟烈烈的探究和實(shí)踐海綿城市建設(shè)。

然而在專家層面仍然存在不少關(guān)鍵技術(shù)的討論，包括最根本的建設(shè)目標(biāo)和控制指標(biāo)。這些討論或爭(zhēng)論是學(xué)術(shù)求精的一個(gè)民主集中過程，值得鼓勵(lì)。但是這些認(rèn)識(shí)上的分歧與海綿城市的急速推進(jìn)并存不免讓人擔(dān)憂。

自然，海綿城市是新的建設(shè)理念。新理念如何能夠有效指導(dǎo)城市建設(shè)，需要工程思維的更新、建設(shè)規(guī)范的改進(jìn)和管理機(jī)制的配套。要保障海綿城市建設(shè)能夠可持續(xù)地走上正確的軌道，必須建立一套基于科學(xué)研究和實(shí)踐檢驗(yàn)的技術(shù)體系，有與之配套的管理機(jī)制，以及有效的保障體系。這便需要政府從頂層出發(fā)，在管理層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免片面研究和倉促?zèng)Q策。

本文根據(jù)作者多年在新西蘭、英國、中國相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)美國、澳大利亞、荷蘭環(huán)境管理體系的了解，對(duì)國內(nèi)海綿城市建設(shè)概念以及保障體系提點(diǎn)個(gè)人的淺見。

01 怎么理解海綿城市建設(shè)

自1992年聯(lián)合國制定《21世紀(jì)議程》以來，世界各國都在采取行動(dòng)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。為了保證人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)平衡，改善人類生存環(huán)境，緩解人口增長的壓力，西方國家逐漸提出了新的城市開發(fā)建設(shè)理念，對(duì)資源的開發(fā)利用尤其非常慎重。在與城市建設(shè)相關(guān)的工程實(shí)踐中，一些國家也對(duì)水環(huán)境資源的開發(fā)利用和雨洪管理提出了新的理念，荷蘭稱"與水共處(living with Water)” ,英國稱"可持續(xù)城市排水(Sustainable Urban Drainage)"，美國稱"低影響開發(fā)(Low Impact Development)” 。澳大利亞提出更深入的理念，稱"水敏型城市設(shè)計(jì)(Water Sensitive UrbanDesign)"。這些概念的本質(zhì)都反映了各國在可持續(xù)發(fā)展要求下，對(duì)城市建設(shè)中水和生態(tài)問題的認(rèn)識(shí)和行為管理的轉(zhuǎn)變。海綿城市概念同樣為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，表達(dá)了我國對(duì)改變水生態(tài)現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境平衡的良好愿望。

海綿城市建設(shè)的宗旨便是建設(shè)健康安全的水生態(tài)城市，這是對(duì)城市建設(shè)理念的提高。要建設(shè)耐水、宜居、舒適、安全，讓生活更美好的城市，必須處理好城市建設(shè)與水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，解決水安全和生態(tài)服務(wù)功能。

其次，海綿城市的提出是城市管理理念的升華，是人類從以往的自然資源利用、控制、治理、不計(jì)后果的無序開發(fā)，向有序管理、水敏型開發(fā)的轉(zhuǎn)變;從粗礦式的工程規(guī)劃建設(shè)，向集約式、精細(xì)化的工程思維和工程建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變，通過集成管理、有序協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)智慧管理模式。

實(shí)施海綿城市建設(shè)已不僅僅是一個(gè)工程建設(shè)的范疇，它將體現(xiàn)地方政府管理轉(zhuǎn)型的智慧，其實(shí)施過程和結(jié)果將體現(xiàn)管理人員與專業(yè)技術(shù)人員對(duì)環(huán)境和子孫后代的責(zé)任感。

因此，海綿城市建設(shè)不是片面的雨水源頭控制(LID)，或水景觀工程，它是城市水安全和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和再造，涉及相互關(guān)聯(lián)的水資源管理、洪澇防治、雨水源頭調(diào)控與城市生態(tài)修復(fù)等等，以及這些要素與城市建設(shè)的融合，需要多專業(yè)的集成與跨部門的合作。

02 如何建設(shè)保障體系

1.轉(zhuǎn)變建設(shè)管理的思維

建設(shè)帶來的水環(huán)境問題己經(jīng)是一個(gè)普遍的城市病，我們需要以可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，反思城市開發(fā)建設(shè)的習(xí)慣模式。城市規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)過程，必須充分認(rèn)識(shí)水環(huán)境資源的承載力，認(rèn)識(shí)和尊重自然生態(tài)的服務(wù)功能，識(shí)別工程與環(huán)境、周邊 和流域上下游之間的影響關(guān)系，既考慮當(dāng)前需求，同時(shí)兼顧子孫后代的需要，從而合理利用自然資源，采用補(bǔ)償工程和管理手段，實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)的平衡。

可持續(xù)發(fā)展理念支撐下的海綿城市建設(shè)要求企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，資源利用者要負(fù)擔(dān)為消除環(huán)境所受負(fù)面影響所需的代價(jià)。因此，在城市開發(fā)建設(shè)中，既考慮城市與周邊區(qū)域暴雨洪澇的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控，又要兼顧流域的水資源利用和本底水生態(tài)、水環(huán)境的保護(hù)。管理者和開發(fā)商應(yīng)該具有對(duì)環(huán)境和子孫后代負(fù)責(zé)的開發(fā)管理思維。

2.明確政府的責(zé)任

海綿城市建設(shè)是體現(xiàn)城市管理者和工程技術(shù)人員的社會(huì)責(zé)任、解決歷史造成的困境和避免過度發(fā)展的一種方式。這要求政府推動(dòng)創(chuàng)新理念，創(chuàng)造公平的資源開發(fā)利用環(huán)境，引導(dǎo)政府承擔(dān)管理協(xié)調(diào)、專家負(fù)責(zé)技術(shù)研究與生產(chǎn)企業(yè)提供創(chuàng)新產(chǎn)品，立足自身優(yōu)勢(shì)，各盡其職，有序合作。

海綿城市建設(shè)需要城市建設(shè)逐漸從單純的“經(jīng)濟(jì)開發(fā)”為主向“考慮水環(huán)境保護(hù)”的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變需要轉(zhuǎn)型管理。轉(zhuǎn)型管理關(guān)注的是復(fù)雜問題的變化過程，因此希望通過試點(diǎn)的實(shí)踐，研究必需的配套政策、法規(guī)、建設(shè)和施工方法，并結(jié)合監(jiān)測(cè)、評(píng)估和逐步積累新方法和新技術(shù)，從而規(guī)范技術(shù)體系和管理體系，組織好微觀層面的創(chuàng)新環(huán)境，并幫助引領(lǐng)新技術(shù)和方法的推廣應(yīng)用。

另外，海綿城市建設(shè)中低影響雨洪設(shè)施應(yīng)用與城市建設(shè)用地之間的協(xié)調(diào)關(guān)系不是單一部門可解決的問題。這與政府各相關(guān)部門，尤其與規(guī)劃、道路、交通、市政、水務(wù)、園林、財(cái)政和執(zhí)法等部門都有非常重要的聯(lián)系。因此政府需要建立專業(yè)集成和決策協(xié)調(diào)機(jī)制，考慮城市管理體制的改進(jìn)。

3.加強(qiáng)技術(shù)和機(jī)制的研究

將理念轉(zhuǎn)變?yōu)槌晒Φ墓こ虒?shí)踐還需要很多工作。要真正解決問題，達(dá)到建設(shè)目標(biāo)，需要了解問題的癥結(jié)，探究成因和后果。這些觀察、研究和分析是工程規(guī)劃決策的重要基礎(chǔ)。

城市建設(shè)對(duì)自然水系和生態(tài)環(huán)境的累積影響相當(dāng)復(fù)雜。這些問題的減緩或解決不僅僅是建設(shè)施工或綜合協(xié)調(diào)問題，它依賴于我們對(duì)水體生態(tài)、人類活動(dòng)、氣候變化等諸多因素間相互影響的了解，以及對(duì)一系列次生影響的深刻認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和正確管理。因此，這個(gè)過程的關(guān)鍵不在于做什么工程，而應(yīng)該側(cè)重于如何研究問題的癥結(jié)，建立規(guī)范建設(shè)體系。今天轟轟烈烈的工程建設(shè)，如果缺乏足夠的研究基礎(chǔ)，機(jī)械地將海綿城市建設(shè)理解為用簡(jiǎn)單指標(biāo)分解的蓄滯凈用滲工程，其結(jié)果也許不盡人意。

國際上海綿城市建設(shè)概念應(yīng)用最好的是澳大利亞和荷蘭。根據(jù)澳大利亞城市水敏中心的研究，海綿城市建設(shè)涉及工程、人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的綜合。我國由于專業(yè)分割和部門設(shè)置，對(duì)上述涉及跨專業(yè)學(xué)術(shù)的研究仍有巨大的空缺。人們往往愿意在工程上不惜投入大量資金，但對(duì)一些關(guān)鍵問題的研究卻非常有限。缺乏嚴(yán)格科學(xué)研究支撐的管理策略和工程決策，可能偏離方向，必然存在風(fēng)險(xiǎn)。

除了技術(shù)的研究，規(guī)范技術(shù)和相關(guān)法規(guī)基礎(chǔ)的改進(jìn)研究同樣非常重要。2002年修訂實(shí)施的《中華人民共和國水法》，與相關(guān)的土地、 環(huán)保、城市水系統(tǒng)規(guī)范等的相互關(guān)系，或有機(jī)集成，必不可少。

新西蘭于1991年頒發(fā)了集成大氣、水、土、地下資源一體的《資源管理法》(Resources Management Act)，以此法規(guī)規(guī)定政府的職能與資源利用的條件，從而推動(dòng)應(yīng)用"最好的技術(shù)資源"、"最佳管理措施"及"平衡設(shè)計(jì)"手段。我國的行業(yè)法規(guī)不少，要求非常嚴(yán)格，但科學(xué)性、可操作性和與相關(guān)行業(yè)的協(xié)調(diào)性實(shí)際上問題不少。沒有權(quán)威、科學(xué)、完整的法規(guī)的支撐，海綿城市建設(shè)不但將導(dǎo)致大量建設(shè)投資的盲目性，也將導(dǎo)致行業(yè)之間管理目標(biāo)的沖突。

4.建立規(guī)劃協(xié)調(diào)框架

海綿城市建設(shè)雨水低影響開發(fā)設(shè)施涉及城市建設(shè)的土地、資源等多方需求沖突，且這些設(shè)施大多具有多功能、多利益主體的特點(diǎn)。

在大多情況下，利益或損失各方難于達(dá)到完全的共識(shí)，如對(duì)某些問題的認(rèn)識(shí)、解決問題的優(yōu)先次序、以及最方案等。這些復(fù)雜的、非結(jié)構(gòu)性的棘手問題只能通過協(xié)調(diào)、設(shè)計(jì)和探索來解決。

規(guī)劃的協(xié)調(diào)手段首先需要建設(shè)一個(gè)新的管理機(jī)制。協(xié)調(diào)需要依靠一定的行政手段，這就要求新建立的管理機(jī)制符合本地的管理習(xí)慣，有明確的職能分配和清晰的管理流程。

規(guī)劃協(xié)調(diào)需要有一個(gè)從宏觀到局部的工程體系框架，理清外圍主次制約條件。這些工作，必須從流域管理出發(fā)，通過流域綜合規(guī)劃，確定水與環(huán)境承載力、控制條件和制約因子，平衡各利益相關(guān)群體間基于水的利害關(guān)系，合理規(guī)劃工程布局，以及制定調(diào)控目標(biāo)和指標(biāo)。

海綿城市體系的建設(shè)絕對(duì)不僅僅是城市區(qū)域或地塊級(jí)別的LID建設(shè)，這些源頭雨水管理工程與骨干或外圍系統(tǒng)相互影響，必須與流域規(guī)劃和管理相協(xié)調(diào)，建設(shè)的控制指標(biāo)也應(yīng)該符合流域的本底值。以流域?yàn)閱卧?，通過科學(xué)分析的流域綜合規(guī)劃是管理協(xié)調(diào)的框架和依據(jù)。