城市建筑垃圾處理項目投融資模式解析（上）

固廢網(wǎng)訊:摘要：城市建筑垃圾具有環(huán)境危害性大、資源再利用價值高等特點，推進城市建筑垃圾處理及資源化利用對于城市的可持續(xù)發(fā)展大有裨益。目前，我國各地開展建筑垃圾處理項目所采用的投融資模式主要包括政府主導(dǎo)下的特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)和PPP等模式，以及社會企業(yè)主導(dǎo)的市場化運營模式。本文將綜合參考各地建筑垃圾處理政策，結(jié)合項目實踐案例對建筑垃圾處理投融資模式問題進行解讀、分析和總結(jié)。

關(guān)鍵詞：建筑垃圾處理 特許經(jīng)營 政府購買服務(wù) PPP 投融資模式

一、城市建筑垃圾處理發(fā)展概述

（一）我國城市建筑垃圾產(chǎn)出現(xiàn)狀

建筑垃圾是指在建筑物、構(gòu)筑物拆除、新建、重建、維修、裝修及自然災(zāi)害等過程中產(chǎn)生的各類廢棄物，主要包括廢混凝土塊、瀝青混凝土塊、磚瓦、雜土等各類固體廢棄物。

伴隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的不斷推進，我國每年產(chǎn)生的建筑垃圾數(shù)量也在不斷增加，并長期占據(jù)城市垃圾總量超過40%的比例。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年我國共產(chǎn)生建筑垃圾約17億噸左右，而根據(jù)住建部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，到2020年中國還將新建住宅約300億平方米，屆時我國建筑垃圾產(chǎn)生量將達到峰值，預(yù)計將突破30億噸。

城市中大量堆積的建筑垃圾不僅對于城市環(huán)境造成顯著的危害，同時也是對于可回收資源的極大浪費。因此，如何有效推進城市建筑垃圾處理，以及怎樣實現(xiàn)城市建筑垃圾回收再利用，是城市管理者們亟需面臨的重要課題。

（二）我國城市建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展概述

相比于德國、日本等建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的國家，我國的建筑垃圾處理行業(yè)起步較晚，建筑垃圾處理的工作方法和技術(shù)手段整體較為落后，在相當長的時間內(nèi)，回填、填埋和露天堆放是我國處理建筑垃圾最主要的方式。

近年來，隨著我國各地建筑垃圾處理相關(guān)政策的不斷出臺以及行業(yè)認知的整體變革，建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)有了明顯的進步，包括產(chǎn)業(yè)模式、技術(shù)手段等方面，但仍存在以下幾個方面的主要問題：

建筑垃圾處理的資金投入與處理需求相比仍明顯不足；

建筑垃圾處理技術(shù)水平仍然較為落后；

建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)化程度相對較低，尚未形成穩(wěn)定有效的產(chǎn)業(yè)模式；

建筑垃圾處理市場不規(guī)范，定價缺乏統(tǒng)一標準。

綜合分析上述問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，由于長期依賴政府的主導(dǎo)和支持，導(dǎo)致建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)缺乏技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主觀動力，從而造成我國建筑垃圾處理行業(yè)技術(shù)手段陳舊，行業(yè)發(fā)展滯后，最終難以滿足新的國情下建筑垃圾處理市場對于處理能力和資源化利用能力等方面的要求。

因此，如何調(diào)整政府方在建筑垃圾處理工作中的自身定位，如何引導(dǎo)社會企業(yè)發(fā)揮其市場活力，如何改進建筑垃圾處理項目的運作模式及投融資模式，是推動我國建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)實質(zhì)性進步的關(guān)鍵因素。

（三）我國各地對于建筑垃圾處理投融資模式的政策探索

事實上，對于如何更好地推進城市建筑垃圾處理項目的開展，尤其關(guān)于建筑垃圾處理項目的模式選擇問題，我國各級政府已經(jīng)先后出臺了一系列的相關(guān)政策文件，對建筑垃圾處理項目的具體開展做出了相應(yīng)的規(guī)范和說明。

自2005年建設(shè)部頒布《城市建筑垃圾管理規(guī)定》以來，國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺過《循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》（2013）、《建筑垃圾資源化利用行業(yè)規(guī)范條件》（2016）等一系列相關(guān)政策文件，對建筑垃圾處理和資源化利用的基本原則、相關(guān)要求等進行了闡述，但是對于建筑垃圾處理項目的具體運作未作細節(jié)性的明確。

在中央政策文件的指導(dǎo)下，近年來我國各地政府陸續(xù)出臺了一系列文件對區(qū)域建筑垃圾處理和資源化利用的相關(guān)問題進行了規(guī)范和明確，其中如何推進建筑垃圾處理市場化運作被各項文件均列為重要主題，包括湖南、河北、山東等省級政府出臺的意見均明確要求建筑垃圾處理項目應(yīng)加強政府引導(dǎo)和社會參與，并對項目的具體運作模式做出了規(guī)定。

同時，在各省級政策文件的基礎(chǔ)之上，多個市級政府也先后出臺相關(guān)文件對建筑垃圾處理項目的運作模式做出了補充性、細節(jié)性的規(guī)范，如銀川市對建筑垃圾綜合處理單價做出了規(guī)定，西安市則對建筑垃圾處理項目的用地問題做出說明。

總體而言，我國各地地方政府關(guān)于建筑垃圾處理及資源化利用的文件規(guī)定普遍呈現(xiàn)出以下特點：

從范圍上看，本輪政策影響較廣。包括湖南、河南、河北、山東、江蘇、浙江、貴州等地均專門出臺了建筑垃圾處理相關(guān)意見，其他包括湖北等地也通過區(qū)域城市建設(shè)行動方案等形式對建筑垃圾的處理和利用做出了說明，本輪建筑垃圾處理相關(guān)政策的制定具有涉及區(qū)域眾多，影響范圍廣泛的特點。

從內(nèi)容上看，本輪政策力度較大。以湖南省為例，2019年最新頒布的《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于加強城市建筑垃圾管理促進資源化利用的意見》設(shè)定了“2020年建筑垃圾資源化綜合利用率達35%以上，基本形成建筑垃圾減量化、無害化、資源化利用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體系”的總體目標，并針對建筑垃圾的源頭減量、分類集運、規(guī)范處置、資源化利用及再生產(chǎn)品制造等方面均做出明確說明。目標明確，思路清晰，方法規(guī)范，態(tài)度堅定是本輪政策的普遍特點。

從具體運作模式上看，“政府引導(dǎo)，市場運作”是本輪政策普遍認可的運作模式，其中特許經(jīng)營、PPP模式以及政府購買服務(wù)等三種模式是目前各地建筑垃圾處理項目采用的主要模式。各地政策文件對于上述模式下的政府功能與責(zé)任、社會資本方資格條件、建筑垃圾處理價格標準等問題也做出了相應(yīng)的說明。

二、建筑垃圾處理項目投融資模式解析

特許經(jīng)營、PPP以及政府購買服務(wù)等三種模式作為當下各地政府探索建筑垃圾處理項目的主流模式，通過協(xié)同政府和社會資本雙方合作，在推進建筑垃圾處理及資源化利用的同時，也都能夠不同程度地實現(xiàn)“政府引導(dǎo)，市場運作”的政策要求。此外，伴隨著我國建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，一批專營建筑垃圾處理的專業(yè)企業(yè)也得以快速發(fā)展壯大，隨之而生的是建筑垃圾處理市場化運營模式的探索和建立。特許經(jīng)營、PPP、政府購買服務(wù)以及市場化運營，作為當下建筑垃圾處理市場上的主流模式，在共同促進建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的同時，也在不斷的項目實踐中形成了各自的模式特點和內(nèi)涵。

（一）特許經(jīng)營模式

1、模式概況

在特許經(jīng)營模式下，政府方和社會企業(yè)基于建筑垃圾處理項目存在著雙重關(guān)系，即授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，以及監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。政府方將由建筑垃圾處理項目的組織方或?qū)嵤┓睫D(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)方和監(jiān)管方，重點負責(zé)項目的前期論證、社會企業(yè)的采購以及項目的監(jiān)督檢查等工作。通過特許經(jīng)營權(quán)的授予，中標社會企業(yè)獲得特定時間和范圍內(nèi)的建筑垃圾處理經(jīng)營權(quán)限，在開展建筑垃圾處理的同時獲取相應(yīng)的政府付費和其他使用者付費，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督考核。

2、項目概覽

通過收集、整理特許經(jīng)營類相關(guān)項目的招標文件等相關(guān)資料，現(xiàn)將近年來較為典型的建筑垃圾處理及資源化利用特許經(jīng)營項目信息整理如下：

基于上表，特許經(jīng)營類的建筑垃圾處理項目主要有如下特點：

一是項目總投資規(guī)模較大，和生活垃圾、餐廚垃圾相比，此類項目常常伴隨著較大規(guī)模的前期投資建設(shè)，如建筑垃圾處理廠或再生產(chǎn)品生產(chǎn)線等；

二是項目現(xiàn)時性較強，近幾年來新開展的特許經(jīng)營類建筑垃圾處理及資源化利用項目不勝枚舉；

三是建筑垃圾處理價格缺乏統(tǒng)一標準，由于各地建筑垃圾處理市場的處理需求、技術(shù)工藝要求以及產(chǎn)出情況等均不一致，建筑垃圾處理的處理服務(wù)單價也難以統(tǒng)一；

四是特許經(jīng)營期限一般較長，考慮到特許經(jīng)營類項目一般需要較大的先期建設(shè)投入，同時考慮到此類項目的公益性，特許經(jīng)營期限一般在15年至30年。

3、典型案例解讀

（1）項目概況

項目名稱：唐山市曹妃甸區(qū)建筑垃圾處理及資源利用化特許經(jīng)營項目；

項目總投資：6349萬元

項目合作期限：25年

項目運作模式：特許經(jīng)營（BOT）

項目建設(shè)內(nèi)容：新增建筑垃圾處理廠一座，占地約60畝地，負責(zé)本區(qū)域內(nèi)建筑垃圾的處理；新增建筑垃圾資源化處理生產(chǎn)線三條：年產(chǎn)40萬噸骨料生產(chǎn)線一條，年產(chǎn)5萬噸砂漿生產(chǎn)線一條，年產(chǎn)10萬噸砌塊生產(chǎn)線一條.

項目運營內(nèi)容：對曹妃甸區(qū)城區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生的建筑垃圾開展收運、管理以及對建筑垃圾的再利用處理等.

項目回報機制：本項目的回報機制設(shè)計為建筑垃圾再生產(chǎn)品出售收益及政府補貼收益，其中政府補貼價格為27.8元/噸。

（2）項目投融資模式解析

在本項目中，唐山市曹妃甸區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在唐山市曹妃甸區(qū)人民政府的授權(quán)下，作為項目實施機構(gòu)，通過公開招標的方式選擇曹妃甸金融控股集團有限公司作為本項目的中標社會資本，并與其簽訂項目合同。由曹妃甸金融控股集團有限公司獨資成立項目公司，同時實施機構(gòu)授予項目公司關(guān)于建筑垃圾處理的特許經(jīng)營權(quán)并與其簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。項目公司需要投資建設(shè)項目運營所需的垃圾處理廠以及相應(yīng)的生產(chǎn)線，并按照特許經(jīng)營協(xié)議約定的范圍、標準提供建筑垃圾處理及資源化利用服務(wù)。特許經(jīng)營期滿后，由項目公司將項目相關(guān)資產(chǎn)及項目特許經(jīng)營權(quán)均無償移交實施機構(gòu)或者相關(guān)部門。

（3）關(guān)鍵點分析

①項目運營產(chǎn)出的明確

對于建筑垃圾處理及資源化利用特許經(jīng)營項目，相比于建設(shè)部分，運營部分的范圍和邊界都相對顯得更為模糊，包括需要處理的建筑垃圾的物理范圍、類型范圍（建筑垃圾種類繁多），以及資源化利用的再生產(chǎn)品包括哪些以及各自需要達到的產(chǎn)品標準等等，這都是本項目以及類似項目在項目開展初期需要確定的重要因素。

②建筑垃圾處理價格及調(diào)價機制的確定

本項目中政府對于特許經(jīng)營企業(yè)提供的建筑垃圾處理服務(wù)支付每噸27.8元的政府補貼，由于我國對于建筑垃圾處理尚未形成統(tǒng)一明確的價格標準，因此建筑垃圾處理單價測算的合理性和準確度就顯得至關(guān)重要，此外，特許經(jīng)營相關(guān)協(xié)議還應(yīng)設(shè)計處理價格的調(diào)價機制，需要說明的是，調(diào)價機制應(yīng)全面考慮經(jīng)濟通脹引發(fā)的或非通脹引發(fā)的人工、電力、燃料等經(jīng)營成本上漲等因素，同時還應(yīng)扣除資源化利用副產(chǎn)品收益對于處理價格的影響。