城市建筑垃圾處理項目投融資模式解析（下）

固廢網(wǎng)訊:摘要：城市建筑垃圾具有環(huán)境危害性大、資源再利用價值高等特點，推進城市建筑垃圾處理及資源化利用對于城市的可持續(xù)發(fā)展大有裨益。目前，我國各地開展建筑垃圾處理項目所采用的投融資模式主要包括政府主導下的特許經(jīng)營、政府購買服務和PPP等模式，以及社會企業(yè)主導的市場化運營模式。本文將綜合參考各地建筑垃圾處理政策，結(jié)合項目實踐案例對建筑垃圾處理投融資模式問題進行解讀、分析和總結(jié)。

關(guān)鍵詞：建筑垃圾處理 特許經(jīng)營 政府購買服務 PPP 投融資模式

（二）PPP模式

1、模式概況

在PPP模式下，政府方和社會企業(yè)作為建筑垃圾處理PPP項目的合作雙方共同推進項目的建設(shè)運營。政府方主要負責做好項目的前期論證、社會資本方采購以及項目執(zhí)行期的監(jiān)督考核等工作，同時根據(jù)考核結(jié)果對項目公司給與必要的建筑垃圾處理可行性缺口補助，而社會資本方在此類項目中則承擔主要的投資、建設(shè)及運營等任務，并獲取相應的使用者付費及政府付費。

2、項目概覽

基于財政部政府和社會資本合作中心平臺信息，現(xiàn)將我國各地近年來開展的建筑垃圾處理類PPP項目信息整理如下：

基于上表，PPP模式下的建筑垃圾處理項目主要有如下特點：

一是項目數(shù)量較少。相比于生活垃圾、餐廚垃圾，嚴格意義上的建筑垃圾處理PPP項目基本如上表所示，項目數(shù)量較少且主要集中在2016年、2017年左右；

二是項目投資規(guī)模較大。建筑垃圾處理PPP項目常常涉及垃圾處理廠房、生產(chǎn)線等建設(shè)內(nèi)容，與特許經(jīng)營項目相似；

三是項目回報機制以使用者付費為主，以可行性缺口補助為輔。此類PPP項目意在充分挖掘建筑垃圾的資源化利用效益，因此單純的政府付費項目較少；

四是建筑垃圾處理價格缺乏統(tǒng)一標準。

3、典型案例解讀

（1）項目概況

項目名稱：河南省平頂山市寶豐縣建筑垃圾清運與再生利用項目

項目總投資：15000萬元

項目合作期限：共12年（含1年建設(shè)期）

項目運作模式：采用BOO（建設(shè)—運營—擁有）的方式

項目建設(shè)內(nèi)容：廠房及車間建設(shè)，包括封閉破碎車間、混凝土磚生產(chǎn)車間、機修車間、原料庫、成品庫、科研中心辦公樓、原料堆場、成品堆場等輔助生產(chǎn)及配套設(shè)施；再生產(chǎn)品生產(chǎn)線的建設(shè)及購置，包括移動破碎站、混凝土道路磚等建筑垃圾再生產(chǎn)品生產(chǎn)線；車輛及其他設(shè)備的購置，包括密閉建筑垃圾清運車輛以及地磅、實驗化驗設(shè)備、辦公等機械設(shè)備。

項目運營內(nèi)容：區(qū)域內(nèi)建筑垃圾的清運、消納、回收利用。

項目回報機制：“使用者付費”，主要包括建設(shè)垃圾生產(chǎn)者支付的垃圾處理服務費，單價為16.9元/噸，以及建筑垃圾再生產(chǎn)品的出售收益。

（2）項目投融資模式分析

寶豐縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局受寶豐縣人民政府委托擔任本項目的實施機構(gòu)，經(jīng)過公開采購，確定寶豐縣天譽建筑工程施工有限公司作為本項目的中標社會資本方。寶豐縣天譽建筑工程施工有限公司獨資成立項目公司，并由項目公司負責設(shè)計、融資、建設(shè)和運營建筑垃圾資源化處置設(shè)施，并提供《寶豐縣城市總體規(guī)劃2001-2020》確定的寶豐縣城區(qū)范圍內(nèi)的建筑垃圾的收集、清運、處置服務，同時獲取由建筑垃圾的生產(chǎn)者等單位支付的使用者付費及項目再生產(chǎn)品的出售收入。項目合作期屆滿，特許經(jīng)營權(quán)自動終止，項目所涉設(shè)施、資產(chǎn)歸社會資本方所有。

（3）關(guān)鍵點分析

① 垃圾處理最低需求量設(shè)置

本項目設(shè)計年清運建筑垃圾量為50萬噸，年回收處理利用建筑垃圾規(guī)模為20萬噸，但是考慮到項目處理需求具有較大的不確定性，建議在項目方案或合同等文件中設(shè)置建筑垃圾基本量。保底處置量需要綜合項目各方面因素準確測算得出，并基于此設(shè)置不同情況下的結(jié)算方案，從而實現(xiàn)對項目盈利的平衡與控制。

② 項目調(diào)價機制的設(shè)計

同特許經(jīng)營項目一樣，本項目作為使用者付費項目，在項目收入的來源和穩(wěn)定性等方面均存在著較大的不確定性，同時再生產(chǎn)品未來的銷售行情及價格也存在較大變動，因此有必要針對本項目投融資結(jié)構(gòu)特點設(shè)計靈活適宜的調(diào)價機制。調(diào)價機制除應考慮傳統(tǒng)的經(jīng)營成本上漲等影響因素，還需要關(guān)注再生產(chǎn)品銷售收益的影響。

③ 績效考核機制設(shè)計

對于以本項目為代表的建筑垃圾處理PPP類項目，如何開展績效考核是需要特別考慮的問題。建筑垃圾處置量固然是此類項目績效考核關(guān)注的核心內(nèi)容，但是環(huán)境效益和資源再利用影響也是此類項目重要的績效內(nèi)容。從這個意義上來說，項目績效考核指標可從兩方面出發(fā)：一是設(shè)置如污水、固廢、廢氣、噪聲等構(gòu)成的環(huán)境類考核指標，二是設(shè)置資源化利用率、運營管理要求以及制度落實要求等構(gòu)成的非環(huán)境類考核指標。綜合項目的環(huán)境效益和非環(huán)境效益，實現(xiàn)項目成果與政府付費的掛鉤，從而實現(xiàn)對于此類項目的合理完善的績效考核。

（三）政府購買服務模式

1、模式概況

在政府購買服務模式下，政府方和建筑垃圾處理企業(yè)的合作關(guān)系相對比較簡單，雙方的合作屬于建筑垃圾處理市場上的服務買賣。政府方作為當?shù)亟ㄖ幚矸盏牟少彿剑瑩撝椖壳捌谡撟C、服務企業(yè)的選擇以及對中標社會資本處理服務的成果考核及付費。作為政府購買服務的服務商，相關(guān)的社會企業(yè)則有義務完成約定范圍的建筑垃圾處理服務，并有權(quán)利獲取相應的收益。

2、項目概覽

通過收集、整理政府購買服務類的建筑垃圾處理項目的相關(guān)資料，現(xiàn)將近年來較為典型的建筑垃圾處理政府購買服務項目信息整理如下：

基于上表，政府購買服務模式下的建筑垃圾處理項目主要有如下特點：

一是項目服務內(nèi)容較為簡單，此類項目的項目內(nèi)容不同于特許經(jīng)營類項目或PPP項目，一般僅包括約定范圍內(nèi)的建筑垃圾的收運、處置等服務，對于建筑垃圾的資源化利用方面要求不高；

二是此類項目的投資規(guī)模較小，主要涉及一些垃圾收運車輛、設(shè)備的購置等費用；

三是此類項目的服務年限一般較短，一般為3年以下，相比于特許經(jīng)營類項目及PPP項目具有“短平快”的特點。

3、典型案例解讀

（1）項目概況

項目名稱：甘肅省合作市建筑垃圾處理購買服務項目；

項目服務期限：2年；項目建設(shè)內(nèi)容：不包括建設(shè)內(nèi)容，但是對于社會資本單位的建筑垃圾處理相關(guān)設(shè)置的規(guī)模參數(shù)存在要求，如垃圾傾倒場地不少于30畝等；項目運營內(nèi)容：主要是對合作市城區(qū)內(nèi)的建筑垃圾進行收運、消納以及處理，年建筑垃圾處理量大概在20萬噸/年；項目回報機制：政府方支付的服務費，建筑垃圾處理單價為15元/噸。

（2）項目投融資模式分析

甘肅省合作市綜合執(zhí)法局在甘肅省合作市人民政府的授權(quán)下，作為項目的實施機構(gòu)。鑒于甘肅合作市建筑垃圾處理行業(yè)缺乏可供選擇的企業(yè)，因此甘肅省合作市綜合執(zhí)法局采用單一來源采購的形式確定甘南州熱力巴盟建材有限責任公司作為本項目的中標單位。由甘南州熱力巴盟建材有限責任公司負責開展對于合作市城區(qū)內(nèi)建筑垃圾的收運、處置管理。根據(jù)甘南州熱力巴盟建材有限責任公司服務期間實際處理的垃圾數(shù)量，由實施機構(gòu)按照約定的處理單價支付單價約15元/噸的服務費。

（3）關(guān)鍵點分析

① 模式使用性判斷

不同于特許經(jīng)營模式和PPP模式，政府購買服務主要解決的是地方基礎(chǔ)公共服務的供給問題，模式適用要求較高，主要適用于建設(shè)內(nèi)容較少，服務內(nèi)容及服務范圍均較為明確的項目。考慮到未來的建筑垃圾處理及資源化項目對于基本處置服務以外的資源化利用方面要求越來越高且具體服務邊界存在較大不確定性的趨勢特點，是否適合采用政府購買服務模式開展相關(guān)項目，是項目實施者首先需要考慮的問題。

② 服務內(nèi)容及邊界的確定

傳統(tǒng)政府購買服務模式下，對于建筑垃圾的處理主要還是停留在收運、填埋、消納等傳統(tǒng)方式，缺乏更進一步實現(xiàn)真正的資源化處理利用的根本動力。在新的政策要求下，建筑垃圾處理購買服務項目的服務內(nèi)容是否能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)上的后端延伸，以及能否多大程度上實現(xiàn)建筑垃圾的資源化利用，需要在項目合作初始就予以明確。

（四）市場化運作模式

1、模式概況

在市場化運作模式下，政府方直接參與建筑垃圾處理項目的程度較小，主要扮演市場的一般監(jiān)管者的角色。建筑垃圾處理企業(yè)在獲得相應的營業(yè)許可之后，即可自主開展建筑垃圾處理經(jīng)營業(yè)務，基于市場供需關(guān)系獲取建筑垃圾處理業(yè)務資源，利用自身專業(yè)能力和技術(shù)開展建筑垃圾處理，生產(chǎn)建筑垃圾再生產(chǎn)品，并獲取建筑垃圾生產(chǎn)者的處理服務費以及建筑垃圾的再生產(chǎn)品出售收益。

2、建筑垃圾處理企業(yè)概覽

伴隨著我國建筑垃圾處理市場需求的不斷擴大，我國陸續(xù)出現(xiàn)了一批主營建筑垃圾處理的企業(yè)，整個建筑垃圾處理及資源化利用產(chǎn)業(yè)也得以不斷發(fā)展。自2018年以來，根據(jù)《建筑垃圾資源化利用行業(yè)規(guī)范條件》《建筑垃圾資源化利用行業(yè)規(guī)范條件公告管理暫行辦法》等文件的指導，經(jīng)企業(yè)自愿申報、省級主管部門審核、專家評審、網(wǎng)上公示等程序，工信部陸續(xù)篩選出了三個批次符合《建筑垃圾資源化利用行業(yè)規(guī)范條件》的企業(yè)名單，對我國建筑垃圾處理行業(yè)的專業(yè)化進程起到了促進作用。

3、典型案例解讀

（1）案例概況

作為江蘇省唯一一家獲工信部資格審批的建筑垃圾處理企業(yè)，蘇州市建筑材料再生資源利用有限公司同時獲得蘇州市政府對其在蘇州市區(qū)范圍內(nèi)開展建筑垃圾的收運、處置及再利用的授權(quán)，并主要從事蘇州市區(qū)建筑垃圾的收集、處置以及再生建材的生產(chǎn)、銷售等業(yè)務。

（2）投融資模式分析

在市場化運作模式下，蘇州市建筑材料再生資源利用有限公司基于自身的廠房、處理設(shè)備等設(shè)施，獨立開展建筑垃圾處理業(yè)務運營。該公司和蘇州市內(nèi)具有建筑垃圾處理需求的單位或企業(yè)平等合作，互惠互利，通過專業(yè)的建筑垃圾處理服務獲取相應的處理服務費用，同時通過國內(nèi)先進的生產(chǎn)技術(shù)，以收運的建筑垃圾為原料生產(chǎn)再生磚、再生骨料等再生產(chǎn)品，并取得產(chǎn)品出售收益。

（3）關(guān)鍵點分析

① 政府監(jiān)管的力度把握

市場化運作模式下，政府對于項目本身的把控力度相比于特許經(jīng)營等模式較弱，政府部門的角色也對政府監(jiān)管的深入程度有所限制。然而考慮到建筑垃圾處理項目往往具備較大的公益性，對城市的可持續(xù)發(fā)展較為重要，因此政府部門對于此類企業(yè)及項目的監(jiān)管應略強于一般行業(yè)監(jiān)管，以保證建筑垃圾處理事業(yè)的社會效益。

② 市場定價是否規(guī)范

考慮到我國建筑垃圾處理市場尚未成型，價格體系也缺乏規(guī)范標準，對于建筑垃圾生產(chǎn)者而言，建筑垃圾處理費往往是一筆額外的“負擔”，在這種情況下，建議政府相關(guān)部門對建筑垃圾處理價格的定價等問題給與一定指導，以在合理范圍內(nèi)保證建筑垃圾處理企業(yè)投入和回報的平衡，促進其業(yè)務開展的積極性。

③ 垃圾處理程序是否合規(guī)

缺少了政府部門的深入?yún)⑴c，缺乏規(guī)范的監(jiān)管和考核，建筑垃圾處理企業(yè)是否能夠按照相關(guān)標準嚴格開展垃圾處理業(yè)務，注重自身經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一，而非盲目追求經(jīng)濟利益，對建筑垃圾“取其精華”式的處理，是值得行業(yè)主管部門關(guān)注的重要問題。

三、結(jié) 語

城市建筑垃圾是橫亙在城市環(huán)境發(fā)展面前的巨大障礙，但同時它也是內(nèi)在價值豐富的城市礦產(chǎn)，推動建筑垃圾處理及資源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、推進節(jié)能減排和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，加強政府引導，推進企業(yè)參與實施是建立健全建筑垃圾處理和資源化利用體系，深入推進建筑垃圾減量化、無害化、資源化的必由之路。如何利用好特許經(jīng)營、PPP、政府購買服務等政企合作投融資模式，以及如何有效推進建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)的市場化進程，進而開展好每一個建筑垃圾處理項目，是政府相關(guān)部門、社會企業(yè)以及咨詢機構(gòu)等項目參與者都值得深思的問題。

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城市建筑垃圾處理項目投融資模式解析（上）