生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向（EOD）創(chuàng)新性項目組織實施方式的實踐探討

一、EOD核心政策解讀

2020年9月16日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），以創(chuàng)新環(huán)境治理模式，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)。是國家為更好地規(guī)范創(chuàng)新發(fā)展模式，構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系，不新增政府財政隱形負(fù)債，針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推出的創(chuàng)新商業(yè)模式或項目組織實施方式。通知中附屬了EOD試點實施方案的大綱及編制要求。

2021年4月6日，生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資的通知》，生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行簽署《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn) 共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資合作備忘錄》，發(fā)揮部行合作優(yōu)勢，共同加大生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資，培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增長點。以貫徹落實“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保專項規(guī)劃等為重點，以中央生態(tài)環(huán)境資金項目儲備庫為基礎(chǔ)，在中央項目庫中補(bǔ)充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項目儲備庫，加強(qiáng)以及生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式、建設(shè)等試點項目的儲備與支持。

上述兩個文件的發(fā)布，體現(xiàn)了國家對系統(tǒng)性、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理項目的大力支持，進(jìn)一步解決公益性項目的資金來源與融資渠道問題，加快實施大型生態(tài)環(huán)境治理項目的要求；通過生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的肥瘦搭配，提高項目的實施屬性，創(chuàng)新組織實施架構(gòu)，解決生態(tài)環(huán)境項目經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目聯(lián)合開發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)閉環(huán)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)內(nèi)部性，降低政府財政壓力，也進(jìn)一步提高了生態(tài)環(huán)保重大項目創(chuàng)新融資模式的空間與可能性。

緊接著，2021年4月26日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的意見》。以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為核心，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。到2025年，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度框架要初步形成，生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等問題要得到有效解決，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的利益導(dǎo)向機(jī)制基本形成，生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的能力明顯增強(qiáng)。

部委相關(guān)文件的密集出臺，核心理念還是回到了“綠色青山與金山銀山”之間的轉(zhuǎn)換，如何實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理項目的溢價與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出是關(guān)鍵。

2021年4月28日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》，三部委對第一批推薦的EOD模式項目進(jìn)行了多輪審核，全國范圍內(nèi)共篩選通過了36個項目進(jìn)行試點，試點期限為2021-2023年。

二、EOD的核心內(nèi)涵

那么到底什么是EOD呢，簡單的名詞解釋為生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（Ecology-Oriented Development，簡稱EOD模式）。我們可以認(rèn)為EOD是一種更高層級的頂層設(shè)計與項目組織實施方式。以生態(tài)環(huán)境治理與建設(shè)為抓手，以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的上位規(guī)劃與策劃，在其它專項規(guī)劃之上；同時EOD更多的是作為一種項目組織實施方式，也可進(jìn)行相關(guān)創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)策劃，其下可應(yīng)用PPP、ABO、特許經(jīng)營等商業(yè)模式工具。

EOD的創(chuàng)新之處應(yīng)該在于片區(qū)生態(tài)環(huán)境治理與相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的一體化組織、一體化實施與一體化考核。創(chuàng)新重點共有兩處，一是在前端組織架構(gòu)上的創(chuàng)新設(shè)計，如何更好創(chuàng)新優(yōu)化實施組織架構(gòu)，達(dá)到一體化實施的效益；二是在后端融資模式上的創(chuàng)新設(shè)計，如何利用項目本身的經(jīng)濟(jì)閉環(huán)、溢價、收益可靠性與金融機(jī)構(gòu)合作創(chuàng)新投融資模式。

大部分EOD項目可能不再需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助，通過關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益達(dá)到收支平衡，或增加運營期限以達(dá)到更高的內(nèi)部收益；同時可減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，不突破10%的財政支出紅線。

三、EOD實踐過程中的關(guān)鍵問題探討

（1）要選擇好細(xì)分項目，做好項目的肥瘦搭配，產(chǎn)業(yè)類項目要與生態(tài)環(huán)境治理提升相關(guān)聯(lián)，產(chǎn)業(yè)類項目要具備可操作性與落地性。在前期做項目策劃時，與金融機(jī)構(gòu)保持溝通，讓金融機(jī)構(gòu)充分了解項目情況，為后期創(chuàng)新融資模式提供保障，同時也為金融機(jī)構(gòu)開展項目盡職調(diào)查、審查審批等要求打下良好基礎(chǔ)。

（2）相關(guān)收益性產(chǎn)業(yè)項目彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境治理公益性項目后，是否會降低單個產(chǎn)業(yè)類項目的收益率，專業(yè)產(chǎn)業(yè)運營公司是否會考慮這部分收益，是否會降低專業(yè)產(chǎn)業(yè)運營公司的參與感，應(yīng)建立長效機(jī)制以提高專業(yè)產(chǎn)業(yè)運營公司的積極性。

（3）在后期成立實施機(jī)構(gòu)，組建spv公司架構(gòu)的過程中，要充分考慮一體化實施問題，前期工程投入與后期運營收益要一體化實施，要做好政企之間的責(zé)任與利益分配，真正形成后期產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入彌補(bǔ)前期公益性投入一本賬。同時必須要有專業(yè)的產(chǎn)業(yè)運營主體加入spv公司，政府平臺公司應(yīng)與專業(yè)產(chǎn)業(yè)運營公司協(xié)商好項目內(nèi)部收益率問題，是否需要延長產(chǎn)業(yè)運營期限，達(dá)到專業(yè)產(chǎn)業(yè)公司的收益率期望。純工程性不參與運營的主體進(jìn)入實施EOD，需要謹(jǐn)慎對待。

（4）產(chǎn)業(yè)運營主體后期也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)招商引資、企業(yè)入駐的責(zé)任。

（5）生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)項目在實施中作為一個項目，由一個市場主體一體化實施，對市場主體的綜合能力要求非常高，既要懂工程也要懂后期產(chǎn)業(yè)布局與運營。實施方案中產(chǎn)業(yè)運營思路的落地，與市場主體社會資本方的選擇息息相關(guān)。

（6）目前國家還是在對EOD模式的試點階段，也是三部委同時發(fā)布的文件，具體的指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任還未明晰，統(tǒng)籌協(xié)同，組織實施方面還未見全面與完善。要求的三年試點期限，大部分項目三年內(nèi)可能還是處于建設(shè)期，EOD項目更關(guān)鍵的應(yīng)該是在運營期，目前還未涉及到運營期與項目資金平衡等內(nèi)容的相關(guān)要求與考核。

（7）國家開發(fā)銀行各分行對符合條件的EOD項目，按照精準(zhǔn)施策、市場化和風(fēng)險可控原則，發(fā)揮開發(fā)性金融中長期資金優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，按照相關(guān)信貸政策，在資源配置上給予傾斜，加大支持力度。是否需要進(jìn)一步明確或量化支持力度與要求。

（8）國開行按照精準(zhǔn)施策，是否是一個項目一個資金策略，針對不同項目會有不同的要求，是否具有可復(fù)制性。在EOD項目試點或推廣上是否有更高要求。

（9）目前全國有36個項目納入第一批試點范圍，階段性經(jīng)驗總結(jié)相關(guān)文件有要求，但具體要求內(nèi)容還未做細(xì)化。建議三部委可對36家試點單位及實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)及做相關(guān)管理要求安排，以真正達(dá)到EOD模式試點的落地性。

（10）如果純粹的還是以PPP或ABO等模式來實施EOD項目，若在融資及組織實施架構(gòu)未有創(chuàng)新或進(jìn)步探索，就失去了EOD模式實施試點的意義，應(yīng)該加大在這方面的創(chuàng)新嘗試與探索，國家部委應(yīng)給與相應(yīng)的落地支持政策。