我國城市生活垃圾處理PPP模式問題與對策

固廢網(wǎng)訊:隨著我國城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，各城市人口規(guī)模也隨之逐年遞增，使得城市生活垃圾的生產(chǎn)總量和排放總量迅速增長，最終加重了垃圾處理的負(fù)擔(dān)。住建部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國城市生活垃圾年均規(guī)模大約在 4 億噸以上，而且仍在以約 8％的速度逐年遞增。在人口稠密的大城市，生活垃圾處理速度的提高遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于垃圾產(chǎn)量的增長速度，許多大中型城市都飽受無盡的“垃圾圍城”之苦。日益嚴(yán)重的“垃圾圍城”現(xiàn)象與人民日益增長的美好生活需要格格不入，也與可持續(xù)發(fā)展理念、綠色發(fā)展理念背道而馳。因而，城市生活垃圾的有效處理成為各個(gè)城市的當(dāng)務(wù)之急。

我國城市生活垃圾分類處理最早開始于 20世紀(jì) 90 年代。2000 年，北京、上海、南京等 8 個(gè)城市先后被設(shè)為垃圾分類先行試點(diǎn)區(qū)域，城市生活垃圾的分類工作正式開始貫徹施行。2016 年，我國垃圾分類迎來新紀(jì)元，城市生活垃圾分類處理工作在全國各大城市井然有序地進(jìn)行。這一時(shí)期，城 市生活垃圾分類工作雖初顯成效，但仍未達(dá)到預(yù) 期目標(biāo)。與此同時(shí)，為了更好地激發(fā)市場主體的活 力，提供更高質(zhì)量、更可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服 務(wù)，PPP 模式開始在我國各大中型城市大規(guī)模推 廣和應(yīng)用。PPP 模式在我國的應(yīng)用最早可以回溯 到 20 世紀(jì) 80 年代，在長達(dá)幾十年的探索進(jìn)程中， PPP 模式基本處于停滯不前的狀態(tài)。直至 2013 年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，允許通過特許協(xié) 議、委托經(jīng)營等方式，在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和 運(yùn)營管理當(dāng)中引入社會(huì)資本，PPP 模式在我國的 應(yīng)用才得以涅槃重生?？傮w來看，將運(yùn)用廣泛、優(yōu) 勢突出的 PPP 模式應(yīng)用到陷入困境的城市生活垃 圾處理中，不僅能夠產(chǎn)生良好的效果，也將為城市 生活垃圾處理問題的解決提供新模式、新理念、新途徑，帶來新的發(fā)展。

一、我國城市生活垃圾處理 PPP 模式的應(yīng)用

當(dāng)下我國垃圾處理的方式主要以衛(wèi)生填埋、 高溫堆肥和焚燒等簡單處理為主，從實(shí)際操作和 處理效果來看，這些措施和方法并不是最佳的選 擇。垃圾處理的“三化”程度不高、二次污染嚴(yán)重等 問題日益凸顯；“生活垃圾處理費(fèi)收繳率偏低、‘垃 圾處理’財(cái)政性資金支出逐年下降、再生資源回收 利用規(guī)模較小”等問題突出。同時(shí)，城市生活垃圾 處理的綜合能力和整體水平在各區(qū)域、各城市之 間也存在著較大的差異，呈現(xiàn)出重點(diǎn)城市的生活 垃圾處理整體規(guī)劃和各項(xiàng)設(shè)施建立的整體布局較 為成熟，而中小型城市的處理方法簡單且水平較 低，重點(diǎn)城市的生活垃圾處理項(xiàng)目規(guī)劃和相關(guān)設(shè) 施建設(shè)有著中小城市無法比擬的優(yōu)勢 。除此之外，對于城市生活垃圾的處理，“之前的政府包干 模式已無法滿足傳統(tǒng)的方式，大部分原因是公、私 兩部門關(guān)注點(diǎn)不一樣，公共部門主要以社會(huì)和環(huán) 境的效益為主，而私人部門則更關(guān)注收益；再加上 公共部門在技術(shù)上等投入不到位，也不能帶來很 好的效果”?？梢姡谡Y金不足、缺乏有效的管理方式、技術(shù)不夠先進(jìn)等因素的制約下，城市生 活垃圾處理治標(biāo)不治本，且處理成效極為有限。

從 PPP 模式在國外應(yīng)用的成功案例可以發(fā) 現(xiàn)，如若實(shí)施得當(dāng)，PPP 模式會(huì)給政府和廣大公眾 更多自主靈活選擇的空間，這種自由自主的選擇 可以促進(jìn)競爭，而適當(dāng)?shù)母偁幙梢詭Ыo私人部門 更多投資回報(bào)率高的公共服務(wù)。更重要的是，公、 私部門合作的 PPP 模式能夠集中民間閑散資本， 可以減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)狀，補(bǔ)齊公共資 金不足的短板。而且，私人部門效率高、反應(yīng)速度 快，能夠以更低的成本和更快的速度滿足公眾需 求，并針對公眾需求，提供產(chǎn)品更多元化、種類更 豐富、需求更具有個(gè)性的服務(wù)。

在此背景下，持續(xù)深入推進(jìn)城市生活垃圾處 理與 PPP 模式創(chuàng)造性地有機(jī)結(jié)合，成為解決“垃圾圍城”難題的最佳選擇。目前，PPP 模式已在我國各大中型城市生活垃圾處理中得到愈來愈多的應(yīng) 用推廣，成效顯著。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2017 年，我國環(huán) 境保護(hù)領(lǐng)域的投資中，PPP 項(xiàng)目數(shù)達(dá) 631 個(gè)，總投 資額達(dá) 6502 億元。政府借助公開、公正、公平等多 種渠道進(jìn)行競爭性的招投標(biāo)，為項(xiàng)目選擇適合的 投資方，運(yùn)作了不少卓有成效的項(xiàng)目案例。例如太 原市循環(huán)經(jīng)濟(jì)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)示范基地生活垃圾焚燒發(fā) 電 PPP 項(xiàng)目、上海老港垃圾處理四期垃圾處理場 項(xiàng)目、北京市延慶區(qū)小張家口垃圾綜合處理工程 PPP 項(xiàng)目，以及重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠等等，都 取得了顯著成效。因此，將城市生活垃圾處理問題 與 PPP 模式創(chuàng)造性地融合貫通，不單能有效地解 決了項(xiàng)目自身的資金難題，減輕政府在垃圾處理 中公共預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足的負(fù)擔(dān)，更重要的是，較為成 功地處理了當(dāng)?shù)亻L期受生活垃圾困擾的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)了垃圾的有效處理。

二、我國城市生活垃圾處理 PPP 模式應(yīng)用存在的問題

（一）外部激勵(lì)不足、內(nèi)部動(dòng)力缺失，私人部門參與意愿低下

1. 外部政府激勵(lì)不足，私人部門缺乏參與意愿。PPP 模式的效率優(yōu)勢與激勵(lì)機(jī)制是有著密不 可分聯(lián)系的。但是，現(xiàn)階段無論是外部激勵(lì)還是內(nèi) 部激勵(lì)，政府都未給私人部門提供足夠的激勵(lì)和 必要的幫助，使得私人部門在面對 PPP 項(xiàng)目時(shí)更 多的時(shí)候仍是等待和觀望。

完善的激勵(lì)機(jī)制包含內(nèi)部激勵(lì)和外部激勵(lì)兩部分。在外部激勵(lì)方面，首先，目前與 PPP 模式應(yīng) 用相關(guān)的國家法律條例、規(guī)章制度有所缺失，且制 度激勵(lì)不足。早在 2014 年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加 強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》提出，在公共基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)中推廣使用 PPP 模式，但截至目前，關(guān)于 政府與私人部門之間如何進(jìn)行利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分 擔(dān)的相關(guān)政策以及文件仍在探索當(dāng)中。除此之外， 2015 年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社 會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中，確切提出構(gòu) 建激勵(lì)相容的政策保障機(jī)制，然而經(jīng)過近 5 年的 發(fā)展，相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)仍未得到改善。其次， 受政府公共財(cái)政預(yù)算較為緊張的限制，與私人部 門參與 PPP 項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策仍 然缺乏，財(cái)政激勵(lì)不足。再次，競爭性的招投標(biāo)沒 有實(shí)現(xiàn)真正的公平公開公正透明等，程序激勵(lì)不 足，更嚴(yán)重的是，公、私部門之間的權(quán)、責(zé)、利分配 不明確，造成二者之間存在嚴(yán)重的利益失衡現(xiàn)象。在內(nèi)部激勵(lì)方面，政府給予私人部門的自主權(quán)和 政策性傾斜過少，而約束太多，造成私人部門參與 項(xiàng)目的積極性和主動(dòng)性無法得到充分的調(diào)動(dòng)；其次，相關(guān)的私有產(chǎn)權(quán)不明晰、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不明確，極 大地增加了私人部門項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，也進(jìn)一步降低 了私人部門的參與意愿。

2. 私人部門內(nèi)在動(dòng)力不足，參與積極性不高。大多數(shù)私人部門是保守型投資者，在面對新的領(lǐng) 域與新的模式時(shí)會(huì)靜觀其變、謹(jǐn)慎觀望，不會(huì)貿(mào)然 進(jìn)入不熟悉的領(lǐng)域和采用不擅長的 PPP 合作模 式，這使得私人部門參與 PPP 模式的意愿大打折 扣，最終能夠成功競標(biāo)并且與政府進(jìn)行合作的私 人部門更少。其次，由于城市生活垃圾處理是與社 會(huì)發(fā)展和公眾社會(huì)生活密切相關(guān)的公共服務(wù)，其投資強(qiáng)度大、生產(chǎn)成本高、運(yùn)營周期長、資金回收 慢、即期效益低下，導(dǎo)致部分私人部門不愿意投資 此類產(chǎn)業(yè)。再次，由于之前部分 PPP 項(xiàng)目不僅未在 社會(huì)范圍內(nèi)產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)和社會(huì)反響，反 而讓私人部門的社會(huì)形象和社會(huì)影響力受到損 害，加劇了公眾對有私人部門參與公共項(xiàng)目的抗 拒，無形之中給 PPP 模式的發(fā)展帶來一定的負(fù)面 影響，增加其投資的風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展壓力，從而使得私 人部門在決策是否參與 PPP 項(xiàng)目時(shí)往往會(huì)慎之又 慎。因此，由于缺乏投資意愿、盈利周期長、社會(huì)效 應(yīng)不足等原因，使得私人部門參與 PPP 項(xiàng)目的內(nèi) 在動(dòng)力不足，主動(dòng)性有限。

（二）PPP 項(xiàng)目資金緊張，私人部門參與有限

政府積極引進(jìn) PPP 模式的一大目標(biāo)就是為了 減輕政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的問題。然而，由于企 業(yè)自身資金有限，加上投融資困難且成本高昂，在 將 PPP 模式引入城市生活垃圾處理的具體實(shí)施發(fā) 展過程中，私人部門面臨的項(xiàng)目資金緊張困境并 沒有得到很好地解決，致使沒有更多的社會(huì)投資 充分有效地參與到城市生活垃圾處理中，已參與 進(jìn)來的私人部門也明顯參與有限。具體而言，一是 私人部門自身能力有限。由于參與到城市生活垃 圾處理的私人部門往往本身規(guī)模較小，資金數(shù)量 有限，持續(xù)性投融資能力不強(qiáng)，且存在籌措資金意 愿不足的情況，加之城市生活垃圾處理是與社會(huì) 公眾利益緊密相連的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，其投資 收益率并不高，使得其“入不敷出”，進(jìn)而陷入資金 不足的惡性循環(huán)狀態(tài)。二是企業(yè)投融資困難。受到 金融體系和金融市場結(jié)構(gòu)以及銀行不良金融資產(chǎn) 防控的影響，很多商業(yè)銀行為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施 項(xiàng)目提供貸款的意愿不高，而相關(guān)的政策性金融 機(jī)構(gòu)，受限于其資本規(guī)模，更惡化了城市生活垃圾 處理項(xiàng)目資本匱乏問題，融資也更加困難。

（三）監(jiān)管主體不明，監(jiān)管職責(zé)不清，監(jiān)管力度不強(qiáng)

PPP 模式通過公、私部門之間相得益彰的協(xié) 作，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的共同分擔(dān)、利益的共同分享。其中，政府部門的主要職能是負(fù)責(zé)政策的制定與結(jié)果的 監(jiān)管。但現(xiàn)實(shí)中，我國主要采用“多部門設(shè)置，分散 管理”的方式，而“過多的監(jiān)管主體往往會(huì)使得權(quán)責(zé) 界限不明確，極易出現(xiàn)職能相互交叉，在問題凸顯 時(shí)出現(xiàn)責(zé)任相互推諉的情況，進(jìn)而對 PPP 參與方造 成壓力”。甚至存在“在其位，不謀其政”的現(xiàn)象，使 得監(jiān)管成為漏洞。一管就死，一放就亂，使得監(jiān)管變 得更加困難，監(jiān)管力度也更加難以把握。此外，過多 的監(jiān)管主體極易導(dǎo)致承接項(xiàng)目的主管部門不明確， 從而出現(xiàn)監(jiān)管缺位使項(xiàng)目陷入無人監(jiān)管的困境中， 進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目的監(jiān)管效率大幅度降低。

（四）公眾認(rèn)知不足，接受度低，參與有限

作為民生服務(wù)和市政服務(wù)一部分的城市生活 垃圾處理項(xiàng)目，理應(yīng)由政府提供，但在將 PPP 模式 引入這一服務(wù)之后，將會(huì)使公眾產(chǎn)生一種需要多 付費(fèi)才可享用的錯(cuò)覺，因而，公眾會(huì)對在城市生活 垃圾處理中應(yīng)用 PPP 模式這一做法產(chǎn)生一定的抵 觸心理，為推動(dòng)公私部門合作處理城市生活垃圾 工作增加了難度。

事實(shí)上，作為項(xiàng)目的直接使用者與受益方，廣 大公眾以及利益相關(guān)者同樣需要參與到 PPP 項(xiàng)目 中，不僅要參與項(xiàng)目的論證與決策，為項(xiàng)目的建設(shè) 和發(fā)展貢獻(xiàn)智慧，更要加強(qiáng)對項(xiàng)目的廣泛監(jiān)督。從 項(xiàng)目的籌備階段到項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)行，公眾都應(yīng)當(dāng) 參與其中，以協(xié)助、監(jiān)督私人部門，為城市提供更 好的公共服務(wù)。但是，“在大部分 PPP 項(xiàng)目中，公眾 進(jìn)行項(xiàng)目決策的參與大多是采用自上而下的被動(dòng) 方式，且方式單一，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和客觀條件的制 約，當(dāng)切身利益遭到極大侵犯時(shí)，公眾往往只能選 擇求助于媒體，這種方法滯后且作用有限，對已經(jīng) 形成的項(xiàng)目決策產(chǎn)生的影響微乎其微”。尤為重 要的是，當(dāng)下我國公眾的自覺參與意識(shí)相對欠缺， 甚至存在被動(dòng)參與和無序參與兩種極端的參與方 式，使得公眾在城市社會(huì)生活垃圾處理項(xiàng)目中的 參與效果大打折扣。這也在很大程度上影響了 PPP 模式在我國城市社會(huì)生活垃圾處理中的運(yùn)用 和推廣。

（五）投資回報(bào)機(jī)制不完善，加重私人部門投資風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)下 PPP 模式的投資回報(bào)機(jī)制主要有使用者 付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助以及政府付費(fèi)三種模式。城 市生活垃圾處理是市政部門職能之一，理應(yīng)由政 府承擔(dān)，使用者付費(fèi)難免會(huì)使公眾產(chǎn)生抵觸心理。對于可行性缺口補(bǔ)助，即相當(dāng)于政府給私人部門 提供的投資補(bǔ)助和價(jià)格補(bǔ)償。補(bǔ)助過低，會(huì)導(dǎo)致私 人部門參與積極性和主動(dòng)性受挫；補(bǔ)助過高，則會(huì) 使政府的公共財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，與引入 PPP 模式的 最初目的相背而行。政府付費(fèi)，則由政府完全承擔(dān) 私人部門的相關(guān)費(fèi)用，這一方式可能會(huì)產(chǎn)生私人 部門虛報(bào)的現(xiàn)象，加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。除此之 外，對于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定同樣是尚未 解決的難題。因此，不完善的投資回報(bào)機(jī)制，使公、 私部門之間權(quán)責(zé)利益分配不清，在加重政府負(fù)擔(dān) 的同時(shí)，也增加了私人部門的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致私人部門 喪失信心。

三、推動(dòng)城市生活垃圾處理 PPP 模式應(yīng)用的對策

（一）建立有效的外部激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)私人部 門活力，鼓勵(lì)其承擔(dān)公共責(zé)任

作為公共服務(wù)重要組成部分的城市生活垃圾 處理，政府應(yīng)當(dāng)對私人部門給予有效的激勵(lì)，增強(qiáng) 私人部門參與的意愿與主動(dòng)性。政府可通過法律條 例、規(guī)章制度的制定、方針政策的出臺(tái)，以及社會(huì)輿 論宣傳等三個(gè)方面進(jìn)行激勵(lì)與管理，并以此引導(dǎo)私 人部門積極、主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)公共責(zé)任，為市民 提供優(yōu)質(zhì)可靠的公共服務(wù)。

首先，要加快完善法律法規(guī)建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn) 變立法思路，從強(qiáng)制性向激勵(lì)性轉(zhuǎn)變，從行政命令 為主逐步過渡到自主治理為主[10]。為此，不僅要加 強(qiáng) PPP 模式中相關(guān)項(xiàng)目單行條例基本法建設(shè)，而 且單行條例的法律位階也要與其他市場競爭規(guī)制 法形成銜接。其次，制定、實(shí)施系列扶持方針和配 套政策。政府應(yīng)制定并頒布實(shí)施相應(yīng)的投融資、貸 款政策，為私人部門提供便利。再次，發(fā)揮輿論的引導(dǎo)作用。最大限度地發(fā)揮媒體部門的輿論宣導(dǎo) 作用，對當(dāng)前私人部門提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn) 品進(jìn)行報(bào)道、宣傳，幫助私人部門建立良好社會(huì)形 象和企業(yè)形象，不斷改善并提高公眾對私人部門 的認(rèn)知，增強(qiáng)信任度。

除此之外，充分有效的競爭可以激發(fā)私人部 門的活力。政府可以通過競爭性招投標(biāo)的途徑引 入多個(gè)企業(yè)，在私人部門之間形成競爭，倒逼私人 部門進(jìn)行改革，改進(jìn)老舊、落后生產(chǎn)技術(shù)，使用更 科學(xué)的生產(chǎn)方式，來提高效率，提供更環(huán)保、更便 捷的城市生活垃圾處理服務(wù)。具體而言，有效的競 爭主要涉及兩個(gè)層面，一是競標(biāo)之前，二是競標(biāo)之 后。競標(biāo)之前的充分競爭，要求政府全面考察 PPP 主體各方面的資質(zhì)條件，對其進(jìn)行綜合考察，最終 選出最能勝任的企業(yè)，承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。競標(biāo) 之后仍然需要充分競爭，為私人部門保留競爭對 手，但是不可過多，一兩家即可，讓其之間形成有 效的競爭，喚起私人部門的主觀能動(dòng)性和主動(dòng)創(chuàng) 新性，通過競爭與合作，不斷改進(jìn)管理方式、提升 技術(shù)等，使垃圾處理的“三化”水平和效率得到進(jìn) 一步提升。

（二）深入推進(jìn)政府“放管服”建設(shè)，營造良好 的運(yùn)營環(huán)境

在 PPP 模式中，政府可以加強(qiáng)推進(jìn)和落實(shí)“放 管服”建設(shè)，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)。簡政 放權(quán)，適時(shí)、適當(dāng)?shù)貙?quán)力下放，降低私人部門進(jìn) 入城市生活垃圾處理領(lǐng)域的門檻，簡化相關(guān)項(xiàng)目 的審批流程，在一定程度上放寬對 PPP 項(xiàng)目主體 的管制，包括價(jià)格管制以及進(jìn)入管制，在政策規(guī)范 的前提下，盡可能多地給相關(guān)的私人部門提供可 及的便利。同時(shí)加強(qiáng)部門管理建設(shè)，清理多部門重 復(fù)管理的行政權(quán)，推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)。放管結(jié)合，利用 現(xiàn)代化信息技術(shù)加強(qiáng)管理，推動(dòng)對城市生活垃圾 處理行業(yè) PPP 項(xiàng)目監(jiān)管方式與監(jiān)管體制的創(chuàng)新。優(yōu)化服務(wù)，為私人部門提供公平、公開、公正的生 活垃圾處理項(xiàng)目競爭、招標(biāo)的環(huán)境，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn) 營、實(shí)施管理過程中提供良好的運(yùn)營環(huán)境，為私人部門提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)，從而激發(fā)私人部 門進(jìn)入生活垃圾處理領(lǐng)域的積極性。深入推進(jìn)“放 管服”建設(shè)，更好地發(fā)揮市場主體活力，提高私人 部門在城市生活垃圾處理項(xiàng)目中的積極性、主動(dòng) 性和創(chuàng)造性，提高生產(chǎn)效率和生產(chǎn)質(zhì)量，提供更好 的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而推進(jìn)城市生活垃圾問題 得到更有效的解決。

值得一提的是，私人部門在城市生活垃圾處 理項(xiàng)目中競標(biāo)成功后，不僅需要競爭對手，更需要 相應(yīng)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈。競標(biāo)成功的私人部門通常 會(huì)對處理后的廢棄物進(jìn)行二次利用，這需要相關(guān) 產(chǎn)業(yè)的支持與聯(lián)動(dòng)。然而通常情況下，城市生活垃 圾處理廠都設(shè)在較為偏遠(yuǎn)或者較不發(fā)達(dá)的郊區(qū)， 難以獲得足夠的產(chǎn)業(yè)關(guān)注和支持。對此，政府應(yīng)進(jìn) 行上下游產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)與開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)集群和完 整的產(chǎn)業(yè)鏈，為私人部門提供更好的生產(chǎn)和經(jīng)營 環(huán)境，釋放私人部門的活力，激發(fā)私人部門的內(nèi)生 動(dòng)力，使其更愿意參與到生活垃圾處理項(xiàng)目的建 設(shè)中，從而提高生活垃圾處理的效率和質(zhì)量，促進(jìn) 城市生活垃圾問題的解決。

（三）加強(qiáng)財(cái)政支持，拓寬投融資渠道，完善投資回報(bào)機(jī)制，緩解資金難題

在政府公共財(cái)政預(yù)算并不特別充盈的現(xiàn)實(shí)情 況下，可以通過制定實(shí)施一系列的優(yōu)惠政策和幫 扶的方式，緩解私人部門資金周轉(zhuǎn)不足的難題。例 如提供無息貸款、低息貸款、減免稅收等，為企業(yè) 消除后顧之憂。其次，可以拓寬投融資渠道，政府 可以通過抑制金融機(jī)構(gòu)籌資成本不合理上升、縮 短企業(yè)融資鏈條、清理整頓不合理金融服務(wù)收費(fèi) 等措施，幫助解決私人部門融資渠道受限、融資成 本高、代價(jià)大的問題。尤其是，要完善投資回報(bào)機(jī)制建設(shè)，形成有效 的投資回報(bào)模式，通過建立適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)及補(bǔ)助標(biāo) 準(zhǔn)體系，提高資源配置和利用效率，更好地促成解 決 PPP 項(xiàng)目主體的資金難題。事實(shí)上，城市生活垃 圾處理與公眾的生活有著極為重要的關(guān)系，因此 可以采取“使用者付費(fèi)”的原則，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，通過經(jīng)營性收費(fèi)補(bǔ)償部分投資成本，在一定 程度上緩解資金問題。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng) PPP 模式良性發(fā)展

首先，應(yīng)成立專門的與 PPP 模式相關(guān)的項(xiàng)目 監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督。2014 年，我國 第一個(gè) PPP 項(xiàng)目相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在財(cái)政部下設(shè) 成功，負(fù)責(zé)全面管理我國 PPP 項(xiàng)目。因此，建議在 財(cái)政部下設(shè)專門的管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依據(jù)有關(guān) PPP 模式的專業(yè)知識(shí)，發(fā)展培養(yǎng) PPP 模式定向管 理人才，并進(jìn)行規(guī)范化管理，優(yōu)化管理流程，以此 避免多頭領(lǐng)導(dǎo)，多部門管理，減少運(yùn)營中的冗余環(huán) 節(jié)和管理成本，提高管理效率。一方面，要加強(qiáng)履約 管理，政府部門與私人部門簽訂的合同以及相關(guān)協(xié) 議具有法律效力，需要合同雙方共同履約。另一方 面，要加強(qiáng)行政監(jiān)管，政府部門可以定期對有關(guān)城 市生活垃圾處理項(xiàng)目的運(yùn)行和實(shí)施情況進(jìn)行審查。其次，社會(huì)監(jiān)督的作用同樣重要。利用互聯(lián) 網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代多媒體網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)， 開發(fā)多種渠道，使公眾對生活垃圾處理的相關(guān)過 程進(jìn)行全面、直觀的了解。鼓勵(lì)群眾對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān) 督舉報(bào)，提高社會(huì)公眾的話語權(quán)。有效的社會(huì)監(jiān)督 有利于降低政府的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本，彌補(bǔ)政 府監(jiān)督的不足。

（五）完善公眾參與機(jī)制，激發(fā)公眾主體意識(shí)， 引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督

城市生活垃圾處理貫穿公眾社會(huì)生活的始 終，PPP 模式的應(yīng)用作為一次大膽的嘗試被廣泛 引入城市社會(huì)生活垃圾處理當(dāng)中，公眾作為其利 益相關(guān)群體，更應(yīng)當(dāng)參與項(xiàng)目。因此，公眾參與機(jī) 制更應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?，并不斷地發(fā)展完善，以確保公 眾參與到整個(gè) PPP 項(xiàng)目中，一以貫之，更好地發(fā)揮 其民主監(jiān)督作用。如項(xiàng)目建設(shè)之前，可以通過舉行 聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)等民主監(jiān)督方式，了解公眾的 真實(shí)想法，聽取公眾的意見和建議，讓公眾在相關(guān) 項(xiàng)目的建設(shè)中切身感受到自身的存在感和參與 感；通過公眾參與項(xiàng)目決策的方式，將決策的科學(xué)化、民主化原則落到實(shí)處。項(xiàng)目建設(shè)之后，私人部 門也應(yīng)主動(dòng)開通公眾參與渠道和途徑，自覺主動(dòng) 接受公眾的監(jiān)督，確保項(xiàng)目的陽光化運(yùn)作。

公眾參與機(jī)制的建設(shè)和完善，既需要培養(yǎng)公 眾的參與意愿和參與素質(zhì)，提高公眾主動(dòng)參與意 識(shí)；也需要發(fā)揮非官方組織的公共職能，完善項(xiàng)目 信息公開制度。公眾應(yīng)當(dāng)提高自身的責(zé)任意識(shí)和 參與素質(zhì)，積極有效、自覺主動(dòng)地參與項(xiàng)目建設(shè)過 程中，發(fā)揮主人翁精神，主動(dòng)當(dāng)擔(dān)監(jiān)督者角色，監(jiān) 督項(xiàng)目的運(yùn)營與管理成效。公眾可以利用媒體機(jī) 構(gòu)以及自媒體，表達(dá)自己的意見和建議，對項(xiàng)目進(jìn) 行監(jiān)管。此外，尤其要充分發(fā)揮社區(qū)作為基層群眾 性自治組織的作用，積極主動(dòng)地向公眾傳達(dá)垃圾 分類相關(guān)知識(shí)及垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)信息。